扶貧移民權益問題與對策

劉希磊 紀庚

[提要] 扶貧移民權益關系移民生存發展和精準扶貧成效。本文通過案例研究，分析當前扶貧移民存在的政治權益意識淡薄、發展權益認識不全面和文化權益被忽視的問題，就健全保護扶貧移民權益機制、保障扶貧移民就業創業權益、促進扶貧移民融入社區環境和增強移民法律意識和維權意識等方面提出建議。

關鍵詞：扶貧移民;政治權益;發展權益;文化權益

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目資助（項目編號：15YJCZH097）

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年2月4日

移民搬遷是我國精準扶貧工程的重要載體，是脫貧攻堅“五個一批”的重要組成部分。移民搬遷的主體是貧困人口，屬于當今社會的弱勢群體。從一般意義上講，弱勢群體生產生活物理空間的轉換并不能帶來生計狀況的好轉。但我國實施的易地扶貧搬遷工程，是以政府主導在政策設計上出于“一方水土養不起一方人”而通過搬遷實現“搬得出、穩得住、能致富”目標的民生工程。到2020年，我國至少有1，680萬農村貧困人口通過搬遷實現脫貧。這一龐大的群體能否按照政策設計實現脫貧發展事關國家戰略，事關社會穩定。但在實際中，移民安置房空置現象時有發生，移民“無地可種，無事可做，生活也無保障，不得不返回原址”。權益作為個人生存、發展的重要抓手，是個人脫嵌于困境的關鍵要素，移民權益不能有效得到保障，直接影響移民生存發展和精準扶貧成效。基于此，我們以貴州威寧縣黑土河鎮移民安置點為個案，分析該鎮移民的權益保護問題，以期能夠為移民生存發展和精準扶貧工作有所幫助。

一、案例情況及調研方式

貴州威寧縣黑土河鎮屬烏蒙山集中連片特殊困難地區，位于貴州西北部，該鎮生態環境脆弱，土地貧瘠、人地矛盾突出、水資源匱乏、基礎設施滯后、交通不便、農民收入主要以種植業為主。居住有漢族、彝族、回族、苗族、仡佬族等5個民族，有5，700余戶22，000余人，該鎮是一類貧困鄉鎮，是全縣最為貧困的7個鄉鎮之一。該鎮自2015年啟動易地扶貧搬遷工作，2016年搬遷了101戶512人，其中搬到鎮政府所在地64戶311人。2017年搬遷87戶455人，2018年計劃搬遷78戶366人。

本次調研對象是2016年依托城鎮搬遷到黑土河鎮鎮政府所在地黑土河村的64戶移民戶，調研歷時半個月，主要采用深入訪談和問卷調查的方式，其中，訪談調查11戶。問卷調查35戶，有效問卷31份，問卷的有效率為88.57%。問卷調查對象漢族占80%，男性占73%，女性為27%。被調查對象年齡最小的27歲，年齡最大的67歲，其中家庭勞動力人數為1人的比例為13%，2～3人的為58%，4人及以上的為19%，受教育程度文盲的為14%，小學的為59%，初中的為22%，高中及以上的為5%。

二、扶貧移民權益問題

從一般意義上來講，權益是指公民受法律保護的權利和利益。人們的奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關，對利益的需求是人類行為的動因，利益是權益的核心，權利則是利益的保障。從社會學角度，學界對權益問題的關注多集中于幾類人群，如婦女兒童、青少年、農民工、農民、弱勢群體等。具體到移民群體，學者討論的有生態移民權益保護與政策責任的問題，分析了“因搬遷而派生出如下權益：生存發展權、社會福利權、公眾參與權與申訴權等”，在扶貧移民權益保障方面，分析了扶貧移民權益，即政治權益、經濟權益、發展權益及和諧權益四個方面。

（一）扶貧移民的政治權益意識淡薄。政治權益是移民的基本權益，是移民實現其他權益的基礎和政治保障。基于歷史專制統治的政治文化和我國傳統文化影響，加之參政議政渠道建設的滯后以及經濟上長期處于弱勢的地位，農民群體政治參與意識和權利意識普遍缺乏，主體性缺失。扶貧移民作為貧困農民的一部分，其基本的生存和發展得不到有效的保障，根本沒有心思去關注自身的政治權益，不同程度的表現出“政治權益冷漠癥”。訪談中我們了解到，移民對搬遷政策的了解渠道是鄉鎮政府工作人員和村組干部的宣傳和動員，更多的是關心與經濟利益和物質利益密切相關的內容。黑土河鎮的移民表示，搬遷前，他們關心的是“自己出多少錢，搬到哪兒，什么時候搬，怎么分房子”，至于移民搬遷的規劃、搬遷選址、后續發展扶持等問題“是政府考慮的事”。根據當地鎮政府的方案，移民搬遷后組成一個村民組，納入到黑土河村來管理，但經調查得知，搬遷到黑土河鎮的101戶512人的移民，沒有任何1人擔任村干部、村組長等職務，具體的一些事物是由原來村的村干部或鄉鎮政府人員來對接處理，搬到黑土河鎮一年以來，移民們沒有參與黑土河村的村級事務。調查問卷顯示，搬遷前三年，他們參加過村民選舉活動的移民僅占了35.48%，沒有參加過的占到了64.52%。搬遷前曾參加過村支兩委各類會議的有32.26%，從未參加過的占67.74%。有83.87%的受訪者表示從來沒有主動給村支兩委提出過意見和建議，有12.90%的表示提過意見，但是村支兩委既沒有采納也沒有給反饋。僅有3.23%的受訪者表示主動給村支兩委提出過意見和建議并得到了采納。

（二）扶貧移民對發展權益認識不全面。發展權益是移民在遷入地“穩得住、能致富”，獲得穩定生活的核心權益。發展權益包括涉及移民今后發展的各種權利，只有從長遠對這些權益有足夠的認識和運用，移民群體才能真正融入到搬遷地的經濟文化系統中。教育作為阻斷“窮根”的手段被全社會所認可，移民群眾對下一代的教育重視程度都有較好的行動支持。從調查情況來看，100%的受訪對象和問卷調查結果顯示遷入地的教育資源和便利程度好于原住地，在有子女接受義務教育的移民戶中，有近80%的受訪對象表示因為子女教育因素作出了搬遷的決定。我們也了解到，因為孩子在遷入地接受教育，極大地減少了移民的“返遷率”，增加了老年人“安居”遷入地的比率。發展權益中移民對自身技能提升機會的運用情況卻是不樂觀的。作為非農就業能力提升和獲得可持續發展能力的技能培訓，是政府開展移民搬遷工程的重要配套措施。但這一方面往往被移民群體所忽視或不重視，這種情況不利于移民的長遠發展。然而，移民群體對遷入地社區資本的利用認識不深不全面，會成為制約移民發展的主要問題。組成移民群體身份源自于國家的扶貧政策，是內嵌于扶貧政策而在搬遷后一段時間脫嵌于遷入地的生產生活系統的、因政策性安排而遷移到安置點的特殊群體，他們與遷入地居民相比，資源占有情況是不同的，移民遷入后，勢必擠占了遷入地的資源和機會，如在就業機會上，在公共空間的占有上，無形中造成了“外來”的移民群體與遷入地的“原居民”的關系緊張。移民在遷入地獲得穩定的發展，離不開遷入地經濟文化系統的支持，離不開社區資本的輸入與運用，這需要引起移民群體和主管部門的高度重視。

（三）扶貧移民文化權益易被忽視。良好的文化在價值引領、社會凝聚、國家治理中具有特殊功能和不可替代的作用。貴州少數民族較多，移民群體中有較多少數民族群眾，他們有自身的文化系統和文化需求訴求，尤其是整體搬遷的少數民族群眾，他們對遷入地的民族文化公共空間和服務更加關注。但在移民搬遷的實踐中，普遍存在不同民族混雜搬遷集中安置的情況，或不同民族安置于遷入地混雜居住的情況。文化是生產方式和生活方式抽象呈現的客觀存在，那就不可避免存在不同移民群體間、移民與遷入地居民間的文化差異，也就不可避免存在文化涵化和文化整合等顯現。從實際實踐方面可以說，每個民族、每個社區都有自身的文化，經過長時間的積累形成了本身的文化系統，并且這些文化系統是與其生產生活的環境休戚相關。生產生活環境變了，與其相適應的文化必然要調試變遷，從而會帶來搬遷后部分少數民族移民的文化脈絡被割裂、文化傳承被阻斷的情況，同一居住地不同民族“強勢文化”與“弱勢文化”的交鋒和重塑問題也會發生。經驗表明，文化是“一把雙刃劍”，既是移民與遷入地居民融合發展的“潤滑劑”，也是發生各類沖突的“引燃點”。在調研地，雖然沒有少數民族移民文化權益受侵受損的情況，但移民群體中的受訪對象均表示移民群體與遷入地居民存在“心理上的隔閡”，移民群體自身感覺在遷入地“不自在”。

三、保護扶貧移民權益的建議

（一）健全保護扶貧移民權益的機制。一是完善扶貧移民知情權保護機制。當前，貴州已經基本完成188萬的移民搬遷任務，今后涉及到移民搬遷后的后續發展相關問題。作為一類“特殊群體”或“弱勢群體”，扶貧移民在經濟和信息掌握方面還有一定的劣勢，他們往往也是影響社會穩定的風險因素。不論是從公民應該享有的權利方面還是作為一個群體，扶貧移民的知情權都應給予保護。貴州可利用“大數據行動戰略”的相關政策措施，廣泛借助互聯網、新媒體等手段，加大對扶貧移民政策的宣傳，對移民普遍關注的相關問題、共性問題收集整理，突破時間和空間的限制，開發網上政務便民服務系統，嫁接起政府與扶貧移民之間的橋梁，便捷服務移民群眾。鄉鎮、社區一級組織，做好政策和信息的把握，確保服務工作的“最后一公里”暢通。二是完善移民參與權保護機制。公民參與制定政策是公共治理的重要內容，是提升治理體系和治理能力現代化的一部分。在制定涉及扶貧移民相關制度規定時，應充分調查研究，在此基礎上吸收具有議事能力和代表群體意見的移民代表參與決策過程，確保移民享有參與權。尤其在鄉鎮和社區制定本地扶貧移民的相關制度方面，一定要合規合法地吸收移民代表參與。三是嚴格規范移民權益監督權。充分發揮紀檢監察、審計系統的作用，確保扶貧移民相關政策落實到位，保障扶貧移民的合法權益不受侵犯。

（二）保障扶貧移民就業創業權益。就業是扶貧移民工作的重中之重，是扶貧移民搬遷后的核心問題，是移民維護各項權益的基礎，是扶貧移民最為關心也是最難解決的問題。一是高度重視和保障移民就業。各級政府要把增加扶貧移民就業、大力發展產業、努力創造扶貧移民就業崗位擺到更加突出的位置。大力發展城鎮二三產業，加強園區工業，增強城鎮吸納移民就業的能力。加強區域勞務合作，強化服務意識，積極與務工需求大的地區聯系，開展訂單培訓和定向輸出。積極擴大城鎮和社區的公益崗位吸納移民就業。二是強化移民就業能力的培訓。結合扶貧移民的文化素質、空余時間、就業去向提供針對性的就業能力培訓。針對移民群體的不同對象，分類抓好就業技能培訓、崗位技能提升培訓和創業培訓，推動移民勞動力轉移、轉產和轉業。與勞務合作相結合，因崗就業開展“訂單式”、“定向式”、“定崗式”培訓，切實提高培訓的精準度。三是積極培育扶貧移民的致富發展典型。在遷入地著力培育一批移民群體中的致富發展典型，發揮他們的示范帶動作用，增強移民群體適應新環境和自我發展的信心和決心。

（三）促進扶貧移民融入社區環境。如前所述，扶貧移民搬遷到遷入地社區，會在一定程度上造成兩者關系的緊張，不利于移民群體發展和社區發展。要以社區為基本地域單元，通過提升社區服務、推動一體發展、發揮文化作用等方面推動兩者關系的融洽和社區發展。一是提升社區公共服務水平。移民搬遷完成后，要不斷提升社區公共服務設施、水平和能力，既要滿足“新來”的移民群體對公共服務的需求，又要讓遷入地居民感受到移民群體的到來推動了社區公共服務設施的改善以及公共服務能力和水平的提高。二是推動移民群體和遷入地原住居民一體發展。在就業能力提升培訓、就業機會創造等方面，既要有針對性的面向移民群體提供機會和載體，又要兼顧社區其他居民，既要有所重點又要兼顧全體。在社區的物質資本、金融資本、人力資本提升方面，更要注重一體化發展的原則。三是發揮文化的作用，推動移民與當地居民的融合。利用節假日和重大活動積極設計有利于移民和當地居民共同參與、增進相互了解的文化項目，多創造機會增加彼此的文化交流和溝通，增強兩者的社區歸屬感和文化認同。發揮少數民族優秀傳統社會組織和制度的作用，如苗族“寨老”、布依族“議榔制”、侗族“款”，重視這些組織和制度在社區管理、社區秩序維護中的作用。四是尊重扶貧移民群體在遷入地社區的“話語權”，吸納移民代表參與社區管理。

（四）增強移民法律意識和維權意識。一是通過宣傳教育，不斷提高扶貧移民的法律意識和維權意識。 隨著我國法治社會建設的不斷推進，學法用法更加深入人心。雖然當前扶貧移民搬遷后的精力和重點在生計發展方面，平時對自身權益情況沒有更多的維護，但一旦他們的切身利益受損，就容易引發一定的信訪案件。在日常工作中，社區應主動承擔起相關的職責，主動宣傳法律，提升移民的維權意識，提升防微杜漸的能力。二是積極提供法律援助、法律救濟，搭建多元的法律援助體系。各級政府和相關部門要主動關注扶貧移民的權益問題，在移民權益受到侵犯或存在侵犯風險時應給予法律援助和指導，及時化解和妥善處理各類糾紛、矛盾。積極吸納法律援助機構、律師開展公益普法活動，引導移民群體知法守法，合理利用法律手段和途徑維護自身權益。三是暢通扶貧移民群體的維權渠道和反饋渠道。通過宣傳教育，引導移民通過合規合法的渠道和程序維護自身權益。權益主管部門要及時回應移民反映的問題，與其他相關部門及時協同解決，將風險隱患及時化解。

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