農(nóng)村“空心化”問(wèn)題與對(duì)策

劉晴

[提要] 20世紀(jì)90年代的“打工潮”，使農(nóng)村人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市發(fā)生大規(guī)模的遷徙，特別是青壯年人口。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)一部分住宅因主人常年打工大部分空置和鄉(xiāng)村外延盲目擴(kuò)張等原因，造成農(nóng)村地區(qū)“空心化”。農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)的“空心化”問(wèn)題，其核心還是在于人的流失。筆者認(rèn)為在國(guó)家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，農(nóng)村“空心化”問(wèn)題值得研究，并試圖找出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村空心化;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年2月6日

一、引言

1982年，廣大農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地解放農(nóng)村生產(chǎn)力，進(jìn)而農(nóng)村地區(qū)存在一大批剩余勞動(dòng)力。隨著20世紀(jì)90年代東南沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于廉價(jià)勞動(dòng)力的需求逐漸增大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年農(nóng)民工總量達(dá)到28，652萬(wàn)人，比上年增加1.7%，外出農(nóng)民工17，185萬(wàn)人，比上年增加1.5%。

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制之后，農(nóng)民的收入顯著提高，為建房的需求提供良好的經(jīng)濟(jì)條件。一般情況下，村莊外圍的生活環(huán)境要好過(guò)村莊中心，農(nóng)民便開(kāi)始在村莊外圍建造新房。但是由于村莊建設(shè)往往缺乏合理規(guī)劃，外延不合理擴(kuò)張加上內(nèi)部急劇荒蕪化。同時(shí)，打工潮的原因也使農(nóng)村地區(qū)一部分住宅常年空置。這些原因造成農(nóng)村地區(qū)地理空間上的“空心化”。

綜上所述，人口和地理空間的空心化形成農(nóng)村地區(qū)的“空心化”現(xiàn)象。在十八大以來(lái)國(guó)家對(duì)于農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題一直持高度關(guān)注，特別是十九大中央第一號(hào)文件更提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出一系列有利于農(nóng)村發(fā)展的新理念、新思想，并一直強(qiáng)調(diào)必須高度重視農(nóng)村出現(xiàn)的“空心化”現(xiàn)象。所以，筆者從農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變遷入手，探究農(nóng)村“空心化”的成因，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來(lái)探討緩解“空心化”現(xiàn)象的對(duì)策。

二、農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象成因分析

造成農(nóng)村地區(qū)“空心化”現(xiàn)象的成因是多方面的，但是某種現(xiàn)象的產(chǎn)生總是有一個(gè)或者幾個(gè)主要的原因。筆者認(rèn)為，城市和鄉(xiāng)村之間巨大的差距而產(chǎn)生的推拉作用、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度不斷松動(dòng)、合法合理使用宅基地相關(guān)制度的缺位和不嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度等原因都導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)“空心化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（一）城鄉(xiāng)差距的推拉作用力造成人口“空心化”。城鄉(xiāng)綜合比較下，推拉作用中的拉力是指“吸引農(nóng)村勞動(dòng)力向外流動(dòng)的力量”，即城市所具有的與農(nóng)村相比的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)對(duì)農(nóng)村人口產(chǎn)生的巨大吸引力。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史背景下，城市和農(nóng)村無(wú)論是在基礎(chǔ)建設(shè)、教育、科技、文化、還是衛(wèi)生等方面都存在著巨大差距。隨著城市的工業(yè)化和現(xiàn)代化的快速發(fā)展，城市里收入水平逐步提升和基礎(chǔ)建設(shè)、教育等方面的日臻完善等誘致動(dòng)因，都使農(nóng)村人口大量快速的向城市流動(dòng)。推力指的是“推動(dòng)勞動(dòng)力向外流動(dòng)的力量”，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民生產(chǎn)積極性極大提高，從而農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了大量剩余勞動(dòng)力。隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)民務(wù)農(nóng)收益越來(lái)越難以維持基本生活消費(fèi)需求。另外，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)落后、欠缺足夠的發(fā)展機(jī)會(huì)，這些都是促使農(nóng)民流出農(nóng)村的推力。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度的松動(dòng)導(dǎo)致人口“空心化”。中國(guó)的戶籍制度并非一成不變，它是一個(gè)不斷演變的過(guò)程。1958年，中央頒布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，中國(guó)開(kāi)始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制，第一次明確將成型居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。此后，1984年和1985年分別頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》和《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》標(biāo)志著戶籍嚴(yán)控制度開(kāi)始松動(dòng)。2014年國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》標(biāo)志著中國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”二元戶籍管理模式將退出歷史的舞臺(tái)。之后2017年戶籍制度全面改革，重點(diǎn)推出“三項(xiàng)制度”“七個(gè)方面”的便民利民措施。

戶籍管理制度的不斷改革，對(duì)農(nóng)村人口向城市流動(dòng)起到促進(jìn)作用。一方面，戶籍制度的改革使農(nóng)民獲得流動(dòng)自由，不再僅僅束縛在土地上;另一方面，農(nóng)民因此撕去貼在自己身上“農(nóng)村戶口”的標(biāo)簽，流入城市的心理壓力解除，流動(dòng)意愿增加。雖然，長(zhǎng)時(shí)間的城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響深遠(yuǎn)，且很多大中城市的戶籍制度仍然未對(duì)農(nóng)民完全開(kāi)放，但不得不承認(rèn)的是，戶籍管理制度的不斷放松對(duì)于農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象的形成起到很大推動(dòng)作用。

（三）相關(guān)的制度不完善致使鄉(xiāng)村“空心化”。相關(guān)主體缺少對(duì)宅基地合法使用的規(guī)范政策的認(rèn)識(shí)。首先，基層政府對(duì)于有關(guān)宅基地的合法使用政策與制度的宣傳不深入，農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策不了解，就更談不上對(duì)于相關(guān)政策的遵守與踐行。其次，農(nóng)村基層干部的法治意識(shí)不強(qiáng)，不按規(guī)定隨意審批宅基地，很難做到公平公正的執(zhí)行“一戶一宅”制度。另外，中國(guó)基層社會(huì)是熟人社會(huì)，基層干部有時(shí)候礙于情面等原因，會(huì)隨意審批宅基地。最后，農(nóng)民對(duì)于宅基地的法治意識(shí)非常淡薄，錯(cuò)誤地認(rèn)為只要在自己土地上建了住房，就證明著合法合理，便紛紛在自己的耕地上毀田建房，這就造成大面積農(nóng)田被永久性破壞。

為建立起妥善處理閑置宅基地的機(jī)制。農(nóng)村的閑置宅基地有多種類(lèi)型，有祖輩傳下來(lái)的老舊房屋，有農(nóng)民搬進(jìn)新房遺留下來(lái)的常年無(wú)人居住的舊房，還有為了強(qiáng)占土地建設(shè)的無(wú)人居住的新房，這些閑置房屋的出現(xiàn)就是由于缺乏相應(yīng)的處理機(jī)制，對(duì)于村莊的“空心化”的有效整治起到很大的阻礙作用。

三、農(nóng)村“空心化”的影響

農(nóng)村“空心化”反映了在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，由于農(nóng)村人口過(guò)度轉(zhuǎn)移到城市而對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生的一系列影響。筆者認(rèn)為，其主要影響在于，土地撂荒對(duì)于土地資源的浪費(fèi)和破壞，農(nóng)村精英的流失阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及基層治理面臨的困境。

（一）農(nóng)村“空心化”浪費(fèi)和破壞土地資源。《2014年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》中的數(shù)據(jù)指出，2013年的耕地面積相比2012年減少了35.47萬(wàn)公頃，而耕地減少的一個(gè)重要原因就是耕地的撂荒。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)民視地如命，進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，農(nóng)民不再被束縛在土地上，對(duì)土地的依賴性越來(lái)越低。我國(guó)人均耕地面積少，土地利用率不高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低，生產(chǎn)資本卻越漲越高，投入與產(chǎn)出比不斷攀升。以上這兩個(gè)方面的原因?qū)е略絹?lái)越多的農(nóng)民生產(chǎn)積極性降低，棄耕外出務(wù)工。另外，農(nóng)村留守人員一般是年邁的老人、留守的婦女和尚未成年的孩子，其勞動(dòng)能力不高，極可能達(dá)不到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所要求的勞動(dòng)力條件。特別是農(nóng)忙的時(shí)候，留守人員的體力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)付搶種搶收等一系列情況，農(nóng)田撂荒絕非農(nóng)民本意。在耕地撂荒的同時(shí)，農(nóng)村大量宅基地限制，也是另一種土地資源的浪費(fèi)。

同時(shí)，“隱形撂荒”現(xiàn)象也需要關(guān)注，所謂“隱形撂荒”是相對(duì)于“顯性撂荒”而存在的，有些農(nóng)民一年只種植一季農(nóng)作物，剩余時(shí)間土地撂荒，有些農(nóng)民可能一直種植，但是種植的時(shí)間里也并不是精耕細(xì)作而是粗放型的土地管理。對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，相比費(fèi)時(shí)費(fèi)力的整年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，不如外出務(wù)工幾個(gè)月收入高。“隱形撂荒”相較于“顯性撂荒”對(duì)于土地的危害同樣大，“顯性撂荒”會(huì)造成土地荒蕪進(jìn)而土壤硬化，肥力退化，復(fù)耕成本很高;“隱形撂荒”由于缺乏科學(xué)土地管理，造成化肥和農(nóng)藥使用過(guò)量，造成土地污染。

土地撂荒不僅造成耕地資源的破壞和浪費(fèi)，而且使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨威脅，對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)和安全帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

（二）農(nóng)村“空心化”造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)弱。鄉(xiāng)村中的留守人員多是老幼婦孺，消費(fèi)主要集中在滿足生活需求，相對(duì)來(lái)說(shuō)消費(fèi)能力不高，且鄉(xiāng)村消費(fèi)市場(chǎng)并不完善，農(nóng)村市場(chǎng)環(huán)境發(fā)展并不順利。外出務(wù)工農(nóng)民常年不在村莊內(nèi)生活，由于中國(guó)傳統(tǒng)觀念影響，更偏重投資于建房等活動(dòng)，生產(chǎn)性投資不足，投入市場(chǎng)流動(dòng)的資金偏少。

（三）農(nóng)村“空心化”使基層治理面臨挑戰(zhàn)。農(nóng)村“空心化”最核心的表現(xiàn)是“農(nóng)村人口的大量外流”，村民自治缺乏自治主體。第一，外出務(wù)工的農(nóng)民以及外流的農(nóng)村人口常常一年甚至多年不回村莊，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，農(nóng)村只是他們的戶籍所在地，對(duì)村內(nèi)事務(wù)并不關(guān)心。當(dāng)召開(kāi)村民會(huì)議或者有村內(nèi)事務(wù)協(xié)商需要其參加時(shí)，由于回村路途遙遠(yuǎn)，占用務(wù)工時(shí)間等原因，他們往往無(wú)法參與其中，不能順利行使自己手中的權(quán)利。第二，農(nóng)村外出務(wù)工人員大部分屬于體力、智力條件較好的農(nóng)民，他們對(duì)于村莊事務(wù)的參與大多是通過(guò)家庭留守人員代為表達(dá)，加之留守人員一般缺乏文化知識(shí)，政治素養(yǎng)低，這個(gè)過(guò)程中就會(huì)產(chǎn)生傳遞信息缺失、不準(zhǔn)確等問(wèn)題。那么即使在村內(nèi)生活的留守人員真的有自身利益相關(guān)的訴求，他們也很可能在行使自己權(quán)利的過(guò)程中處于表達(dá)失敗的狀態(tài)。

四、農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象緩解途徑

（一）政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地合理規(guī)劃以及合法使用監(jiān)督。農(nóng)民認(rèn)為“祖輩留下來(lái)的宅基地不可動(dòng)”觀念根深蒂固，不是短時(shí)間內(nèi)可以修正過(guò)來(lái)的。首先，政府要在理解農(nóng)民這一想法的基礎(chǔ)上，做好宣傳引導(dǎo)工作，使“一戶一宅”的法律規(guī)定深入人心，引導(dǎo)農(nóng)民建立“拆舊建新”的觀念。其次，創(chuàng)新宅基地和土地的管理和使用辦法，健全引導(dǎo)新安置宅基地退回機(jī)制和撂荒的耕地復(fù)耕的機(jī)制。最后，規(guī)范村莊土地和宅基地使用規(guī)劃制度，并切實(shí)做到監(jiān)督工作，結(jié)合村莊自身特點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)，不盲目追求快速擴(kuò)張村莊范圍。

（二）增強(qiáng)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，吸引人口“回流”。農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象的突出表現(xiàn)是人口的流失，而在人口流失的多重原因中，最重要的一個(gè)就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益一旦不能滿足農(nóng)民對(duì)于抵抗生活中未知風(fēng)險(xiǎn)的心理預(yù)期，那么流入城市尋找更多的發(fā)展機(jī)會(huì)便成為大多數(shù)農(nóng)民的選擇。若想要吸引外遷人口“回流”，最重要的是村莊要做到積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)從而帶動(dòng)農(nóng)村全面發(fā)展。首先，可以積極發(fā)展規(guī)模化農(nóng)業(yè)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和投入比率，提高農(nóng)業(yè)收益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)于農(nóng)民的吸引力。其次，結(jié)合村莊自身特點(diǎn)，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，其中包括特色農(nóng)產(chǎn)品示范區(qū)、旅游業(yè)等，提高財(cái)政收入的同時(shí)，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位以留住農(nóng)民。最后，政府加大為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供政策便利的力度，激活農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）培養(yǎng)村民自治能力，重建農(nóng)村認(rèn)同感。對(duì)于農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，很多農(nóng)村地區(qū)陷入一個(gè)誤區(qū)：城鎮(zhèn)化就是初級(jí)城市化的模樣，一味照搬城市發(fā)展模式。對(duì)于很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這個(gè)被建設(shè)得面目全非的地方再不是自己兒時(shí)記憶里的家鄉(xiāng)。針對(duì)這種情況，每個(gè)村莊在發(fā)展建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)保留其自身個(gè)性，保護(hù)村莊固有的自然生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境。在現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上改造提升，注意保留“原汁原味”的村莊環(huán)境和文化傳統(tǒng)。使農(nóng)村真正成為農(nóng)民魂?duì)繅?mèng)繞的故鄉(xiāng)。

在法治的引導(dǎo)下，提高村民參加管理村莊內(nèi)事務(wù)的能力。一方面加強(qiáng)監(jiān)督村民會(huì)議推選村干部過(guò)程中的賄選等現(xiàn)象，杜絕村干部當(dāng)選之后，只關(guān)注自身利益，對(duì)村莊公共事務(wù)并不關(guān)心也無(wú)建樹(shù)。明確界定村干部管理權(quán)限，嚴(yán)厲打擊村干部以權(quán)謀私，暗箱操作等產(chǎn)生的侵害農(nóng)民利益的行為。另一方面提高村干部自身管理服務(wù)能力，創(chuàng)新村干部選拔途徑，吸收對(duì)村內(nèi)事務(wù)關(guān)心且熟悉的優(yōu)秀農(nóng)民以及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村莊發(fā)展有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人才加入基層干部行列。

五、小結(jié)

自十八大以來(lái)，國(guó)家加大了農(nóng)村發(fā)展政策支持的力度，在農(nóng)村社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來(lái)越凸顯。“打工潮”的大趨勢(shì)、城鄉(xiāng)差距的推拉作用、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度的不斷松動(dòng)以及相關(guān)制度不完善等原因造成了農(nóng)村地區(qū)人口“空心化”、宅基地閑置、土地資源破壞和浪費(fèi)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足等負(fù)面影響，這些都對(duì)基層治理提出了極大挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)從加強(qiáng)對(duì)土地和宅基地使用的審批使用的監(jiān)督、增強(qiáng)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、培養(yǎng)村民自治能力等方面促進(jìn)農(nóng)村流失人口的“回流”和農(nóng)村地區(qū)的全面發(fā)展，真正做到使農(nóng)村變成基礎(chǔ)建設(shè)完善、鄉(xiāng)風(fēng)文明、環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)民宜居宜業(yè)的地方。

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