淺析科技優先領域選擇實踐中的困境與誤區

蔣 芳，侯華麗，董 萌，肖小溪

（1.中國科學院發展規劃局，北京 100864；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；3.中國科學院科技戰略與咨詢研究院，北京 100190 ）

面臨新一輪科技革命的重大機遇，世界主要國家普遍期望科技創新為經濟增長和社會發展注入新的活力，或增加科技投入，或調整戰略布局，爭相把有限資源投入到更具潛力的領域以博得最大化的效益，在這種背景下，科技優先領域選擇的重要性愈發凸顯。對于我國而言，只有更加準確地識別潛在的研究機會并及早采取行動，才有可能發展形成足以支撐科技強國建設的核心競爭力。然而，我國在科技優先領域選擇方面的理論研究尚不成熟，以往的研究主題中講技術方法的多，講組織方法的少；講選擇結果的多，講過程實施的少；講經驗總結的多，講問題反思的少。本文旨在探討優先領域選擇實踐中的現實困境，客觀剖析問題產生的根源，探尋破解困局的思路和舉措，希望可以為科技戰略與規劃編制提供一些參考。

1 優先領域的概念內涵

國內學者從不同角度對優先領域進行了釋義［1-3］。一般認為，優先領域是指期望獲得最大回報的領域，包括學科方向、領域主題、戰略項目等。國際上對優先領域內涵理解稍有不同，一般稱優先權或優先事項（priority）。例如，OECD［4］認為優先權設定是一個談判過程，不同的參與者和利益相關者尋求就共同的戰略目標、工作目的和行動達成一致，除了包括各類研究主題優先事項外，還包括研究設施、教育教學計劃、創新促進計劃、風險投資市場、系統網絡和共同體建設等結構優先事項［5］。

為便于開展研究，本文將科技優先領域界定為：圍繞特定的科技戰略目標，按照一定準則遴選的，在未來一段時期戰略布局中給予優先支持的領域方向、重大任務或相關行動。同時，本文提出科技優先領域選擇需要特別關注的3個方面6個關鍵要點，將其作為分析科技優先領域選擇困境和誤區的基本框架（如表1）。

表1 科技優先領域選擇的關鍵要點

2 科技優先領域選擇困境與誤區研究進展

國外有學者總結分析了科技優先領域選擇實踐中的難點問題。例如Keenan［6］基于英國技術預見10年實踐提出了技術選擇的5個兩難問題：一是范圍，選擇主題優先項還是兼顧結構優先項，為優先領域匹配全部資源還是僅限于增量資源；二是定位，很多機構傾向于將公開的預見活動與正式決策程序保持獨立或半獨立的關系，但這有可能導致優先領域效力降低；三是粒度，主題越聚焦越容易產生政策影響，但往往難以處理一長串候選清單；四是準則，理論上準則越細，評價效果越好，但若準則太細，參與者則難以完成；五是誰來做，參與者是否代表所在群體，只有科學共同體參與是否合適。Sokolova等［7］回顧了俄羅斯過去20年科技優先領域選擇和關鍵技術識別工作，認為沒有達到預期效果的原因包括：覆蓋范圍過廣，與實際的部門需求、現有基礎和全球趨勢不匹配；部分科學家為其既得利益游說；缺少行業層面的清單；缺乏市場潛力，研發部門無法提供完整可用的解決方案，企業更愿意引進國外成熟技術；缺乏有效的實施機制,沒有與其他策略工具集成；政府相關管理部門對主題優先事項感到失望,優先領域和關鍵技術清單沒有得到正式批準。

相關研究中有提及國內以往科技優先領域選擇實踐中存在的一些不足。例如，李真真［8］在回顧《1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要(修正草案)》（以下簡稱“12年科技規劃”）制定過程時認為，當時有關規劃原則反映了政府對于科學的態度，表現為對科學的功利偏好，更為看重科學對于國家經濟、國防建設的有用性；美國的中國科技政策專家薩特米爾［9］針對我國早期科技戰略與規劃中存在的實用主義偏向進行了評論；1988年國務院經濟技術社會發展研究中心等組織了關于重大技術選擇和技術發展中經驗教訓的座談，會上提到，過去考慮政治、軍事方面因素較多，忽視了對國民經濟發展影響量大面廣的適用技術開發，由政府部門進行技術選擇、搞門類齊全的學科規劃，作用很有限［10］；王成鑫［11］在評述我國20世紀90年代國家關鍵技術選擇工作時認為，這是個良好的開端，但并沒有被當作主攻方向來組織各部門、各地區、各行業的研究、開發、推廣和轉化工作；吳述堯［12］在回顧分析國家自然科學基金委早期的優先領域選擇工作時提出，“有所為，有所不為”這一重要原則的貫徹非常困難，“九五”優先資助領域未能與經費安排掛鉤，原因在于領域太多（50個）、每個領域涵蓋的內容太多，有點面面俱到；崔永華［13］在研究我國的歷次科技規劃時提出，大多采用專家為主的編制模式，部分規劃內容脫離現實經濟建設需要，規劃缺乏透明度、缺乏必要的宣傳和公眾參與；Shi等［14］在評析我國科研文化時指出，研究資金分配機制不甚透明，學術價值并沒有被優先考慮；Benner等［15］在分析我國的科研與創新政策演變時提出，政策由各種不同的、有時甚至相互沖突的目標所驅動，從而導致出現許多經常重疊的研究提議；并且通過對國家主要科技計劃經費分配情況的分析發現，對任務導向、學術卓越導向的項目支持遠勝于對機構建設、能力建設、創新擴散活動的支持。

3 科技優先領域選擇常見問題解析

總結以往科技優先領域選擇實踐中存在的難點問題，主要包括功利偏好、數量過多、結構失衡、參與者代表性以及參與程度不夠、沒有與經費安排掛鉤、沒能形成共識并發揮指導實踐的作用等。究其根源，可歸納為價值導向偏誤、內涵認知偏差、參與機制落后、組織方法局限、資源關聯不強、實施機制不暢6個方面（如表2）。

表2 科技優先領域選擇的常見問題

3.1 價值準則偏誤

價值準則是科技優先領域選擇的重要標尺，對于優先領域的性質、內容和形式具有決定性的影響。從國際經驗看，科技優先領域選擇都有奉為圭臬的價值準則，這些準則反映了科學技術的功能和地位，維系著創新生態系統的根本秩序。例如，美國科學技術戰略的一個基點就是保持全面領先，早在1994年美國發布的《科學與國家利益》中曾明確提出科學系統的5個主要目標，其中第一、二項分別是“保持在所有科學知識前沿的領先地位”“增進基礎研究與國家目標之間的聯系”［16］。這種價值導向深植于美國長期以來的科技戰略選擇，其優先領域設定也因此傾向于更具挑戰性的內容。英國科技戰略選擇則深受“霍爾丹原則”的影響，該原則倡導的是，科研經費的使用應由研究人員通過同行評議的方式決定，而非由官員作出安排。2011年，英國政府在其科研預算報告中再次重申了“霍爾丹原則”，指出政府不會干涉研究理事會內部科研資助的重點［17］。美國國家科學基金會（NSF）創設或擴展優先領域有5項準則，即學術價值、廣泛影響、對科學與工程的重要性、領域與學科的平衡、與其他機構和國家目標的整合［18］，體現了對科技的正外部性及其多元化作用的認可。比較而言，我國在科技優先領域選擇上更看重對產業和經濟發展的支撐引領、對科技前沿的趕超，但過度的實用主義傾向，易使研究選題趨于保守，獲取知識零碎而不成體系，反而傷及科學精神之根本，背離科技強國建設長遠所需。時下常被提及的一些不足，如“漸進的多，革新的少；跟蹤的多，原創的少；點上的突破多，面上的突破少”，多少與我國的科技優先領域選擇的價值準則偏誤有直接關系。

3.2 內涵認知偏差

按傳統的概念理解，科技優先領域選擇的核心目標是拿出一個研究主題清單列表，但在知識、技術、創新融通發展的大背景下，多種優先領域類型的組合運用更顯必要。除了凝練研究方向、部署科技項目，更需要統籌考慮平臺、人才、設施、機構方面的支持，乃至教育、創新擴散、風險投資、產業政策等的配合，如果仍然主打單一的主題型優先領域，充其量會帶來更多點上的科技突破，而不利于快速形成全面創新的局面。與美國創新戰略、歐盟“地平線2020”相比［19-20］，我國的科技優先領域選擇似乎習慣于規劃“樹木”而不是規劃“森林”，優先領域類型以研究主題或科技項目為主，覆蓋面廣，大而全的特點明顯；而歐美的科技優先領域選擇總體上呈現少而精的特點，注重科技與政治經濟進程的協調，看重機構建設、能力建設、創新擴散、教育培訓等方面的綜合影響（如表3）。盡管我國在多數規劃中也會有設施平臺、人才隊伍、政策支持等方面的考慮，但卻往往置之于附屬地位且相互隔離，難以統籌協調形成疊加效應；在考慮優先支持機構建設時，常常更熱衷于討論“誰”更有資格應該納入，而并不關注“誰的哪些行動”更應被優先支持。這種偏差導致忽視對實質性改革創新行動的引導，而異化成為爭取增量資源巧立名目，使預期政策目標落空，改革難以進行到底。

表3 中美歐科技優先領域選擇對比

表3 （續）

3.3 參與機制落后

科技優先領域的選擇過程涉及多元主體，包括科技界、產業界、政府決策部門、資助部門等，多元主體在角色定位上的差異是客觀存在的，例如，科技界更多傾向學術價值、學科布局、研究興趣；產業界更多傾向經濟價值、技術先進性、技術適用性；政府決策部門往往看重國家利益、社會效益、國際影響；政府資助部門看重投入產出效率、資源總量與結構、部門績效表現等；社會公眾則更多傾向于民生福利、知識擴散、先進產品等（如圖1）。科技優先領域的選擇過程就是要建立有效的對話機制，將多元主體的偏好結合起來，尋找綜合效益最佳的交集，然而，現實中我們過多寄望每類主體都超脫自身立場來綜合考量，而不是依靠科學合理的機制設計來保障增進各方的理解共識。例如，一些領域科技專家常常被要求考慮國家需求，而實際上他們大多數并不是最清楚國家需求的群體，而只能是為自己熟悉的研究領域方向備注寬泛的“國家需求”標簽。科技優先領域的合理性與選擇過程的開放透明程度不一定密切相關，但是，相關利益群體的實質性參與有助于營造良好的創新生態，從而最大限度地激發創新共識，有望提升優先領域的實施效果。國外在公眾參與方面有相對成熟的經驗可供借鑒，例如在美國，科學界代表可參加國會聽證，國會公開的議定書或NSF等資助機構需要公開不予資助具體項目申請的理由，此外還常有關于優先領域設定難題的公開辯論［21］。比較而言，我國的科技優先領域選擇，在參與形式、參與程度、參與質量方面還有待提升。

圖1 科技優先領域選擇中多元主體的角色差異

3.4 組織方法局限

從科技優先領域選擇方法的發展趨勢上看，一些兼具定性定量優勢的綜合方法得到了廣泛應用，例如，科學結構圖譜、科技路線圖、技術預見、國際標桿分析等。近年來，我國在國家層面的科技優先領域選擇方法上也在進步，例如，第五次國家技術預測采用了16種方法，但相比之下，一些部門、機構層次的科技優先領域選擇方法尚有很大提升空間。實際上，不論使用何種具體方法，科技優先領域選擇往往包含兩個明顯區別的階段：擴展和收斂（如圖2）。擴展階段，通常會選定領域并分解子領域，按照一定的規則分別提出研究主題，甚至再逐級擴展到子課題。這一階段通常是在做“加法”，旨在建立有助于有效應對重大挑戰的知識體系，常常會形成一長串詳細的研究問題。收斂階段，通常會按照一定的規則進行同類項合并，將一長串研究問題分組、融合，轉換為相關的問題集。這一階段往往是要做“減法”，旨在凝練出足夠少的、有限目標的、邊界清晰的重點方向或任務，以便在后續實施過程中進行管理。事實上，組織專家研究提出科技優先領域建議相對容易,困難主要在于篩選，真正的考驗在于如何做好“減法”。“減法”的一般考量因素包括時間、成本、風險，更重要的是，復檢其對戰略目標的貢獻度、與選擇準則的匹配情況、現狀條件與基礎等，然而在實踐中往往缺少這種復檢環節和機制設計；同時，對候選領域方向的現狀分析不足，往往缺少對以往投入的精確計量、對潛在競爭對手或戰略伙伴的對標分析，也使得“減法”無據可依。

圖2 科技優先領域選擇的兩階段框架

3.5 資源關聯不強

設置科技優先領域需要有明確的目標功能。從國際經驗看，將資源配置與科技優先領域選擇緊密關聯，重視識別研究機會、關注效率，是優先領域獲得成功的重要保障。例如，西班牙國家科技研究與創新規劃中有一部分財政和預算框架專門用來明確規劃實施所需資金的投入來源、資助方式和標準［22］；日本第三期科學技術基本計劃中區分了兩類基礎研究及其預算比例，第一類是基于研究者的自由探索，占政府科學技術支出的42%預算，第二類是面向以政策為基礎的未來應用，占48%，剩下的10%是關于改革的措施以及其他支出［23］；美國國家納米技術計劃（NNI2000）不僅有明確的五大主題領域經費占比，也有相對穩定的聯邦政府、風險投資基金、企業三者投入資金比例（一般分別為20%、30%、50%）［24］。然而，在我國的科技優先領域選擇實踐中，往往缺少與資源配置之間的明確關聯機制，各類規劃鮮見明確的預算框架和對優先領域資源配置的考慮，有時連規劃本身沒有得到權威確認，更不會被作為資源配置的重要依據，而且，對優先領域相應的資源配置結構、經費來源比例往往也沒有預先考慮；同時，資源配置渠道窄，公共部門和私營部門之間的協調配合不足，難以形成覆蓋創新全鏈條的資助體系。

3.6 實施機制不暢

科技優先領域選擇結果的應用，被看作是評判優先領域選擇是否成功的重要指征。理論上，科技優先領域選擇并不能簡單等同于直接開列科技任務清單，兩者之間既要適當關聯又要留出余地。一方面，關聯過強，難免會損失彈性而導致行動僵化。正如“12年科技規劃”聲明的原則：在今后執行這個規劃時，必須保持必要的靈活性，以適應我國建設情況和世界科學的發展變化，并避免束縛科學工作者的主動性和創造性［25］。另一方面，沒有關聯，又會讓優先領域選擇失去價值，也會讓任務部署缺少方向和格局。從當前的實踐來看，多數情況下“彈性有余、關聯不足”，優先領域選擇、科技任務部署往往分屬不同責任主體或不同部門，或因立場不同、交融不夠，關聯機制存在不足。另一個潛在的障礙是體系銜接問題。不同層級的決策者之間或機構之間在確定優先事項方面的互動較少，綜合規劃和專門規劃、中長期規劃和五年規劃、全域規劃和區域規劃，林林總總，其中，相似的優先領域算銜接還是重復、不同的優先領域算互補還是沖突，往往無從評判；跨部門協調困難重重，或避重就輕、或擱置沖突，難以形成實質進展。國際上有些典型的可參考案例，例如，美國國家科學基金會聲稱在優先領域選擇過程中與其他研究部門有廣泛協調，正式渠道是150多個研究資助諒解備忘錄和部門間協議，這些文件規定了不同部門在資助研究活動中的各自職責和角色；非正式渠道還包括與其他機構進行溝通，力求各自的優先領域既相互支持又避免重復［19］。與此相比，我國的科技優先領域選擇在精細化管理、協調機制設計上還需要更多考慮。

4 思考與建議

科技創新沒有止境，而創新資源總是相對稀缺。在我國的科技強國建設進程中，科技投入或將持續增長，同時必然更加關注科技創新產出質量和效益，科技優先領域選擇也將向科學化、制度化、民主化的方向逐步演進。為適應這種變化，針對以往存在的困境和誤區，建議重視優先領域選擇的價值導向，處理好關鍵的結構關系，豐富發展方法論。

4.1 重視優先領域選擇的價值導向

在科技優先領域選擇過程中，往往涉及學術價值、應用價值、社會效益等多元價值的碰撞，樹立明確的價值導向是凝聚多方共識的關鍵基礎。建議注意把握好多元價值的協調統一，在優先領域選擇工作啟動之初，應就價值導向及其相應的評價準則進行充分地討論，盡可能使價值導向符合使命定位、適應發展愿景、具有廣泛接受度；評價準則明確可行，區分度高、邊界清晰、便于理解。在優先領域選擇過程中，通過設計專門的校驗復核機制，確保價值導向及其評價準則一以貫之，盡可能使征集到的選題建議真正符合預設條件，并將關注焦點逐步收斂到那些對于長遠戰略目標實現必不可少的優先領域。

另一方面，優先領域設定在很大程度上反映著所在組織的價值選擇，承擔著向學術界、社會公眾傳遞價值導向的重要功能。著眼科技強國建設目標，我國未來需要部署實施更具開拓性的研究工作，因此，建議理性認知科學與社會的關系，淡化過度的實用主義傾向，樹立與科技強國目標相匹配的價值導向，推崇原創、鼓勵融合、倡導開放，更多關注具有挑戰性的研究選題，引導科學家關注“該做什么”，而不只是“能做什么”。同時，也要逐步摒棄“大而全”的做法，適當減少戰術層面的具體指導，以“少而精”為原則遴選支持確有必要的戰略重點，更多依靠體制機制建設培育創新生態系統的內在活力。

4.2 處理好優先領域選擇中的關鍵結構關系

科技優先領域是科學發展的內在推動力與經濟社會需求的外在牽引力在戰略層面的統一協調，無論是科學技術自身的發展，還是經濟社會重要領域的發展，都具有廣泛的相關性、復雜性，并且正在展現明顯的融通趨勢。優先領域選擇需要處理好一些關鍵結構關系，例如，優先和一般、主流和非主流、大科學與小科學的關系。

（1）優先和一般。科技優先領域選擇對于推動科學技術發展的作用是非均衡的，并不能完全取代常規性的穩定支持。從國際經驗看，與優先領域資助并行的，還有其他面上的一般性支持渠道，優先領域占總投入的比例、不同領域所占的份額甚至不同資助主體的投入份額有大致的預期比例，并且相對公開透明，這種做法有助于各方形成明確預期,從而推動優先領域的執行實施，值得借鑒。

（2）主流和非主流。優先領域通常與帶頭學科、新興學科、優勢特色領域、前沿方向等有較好的一致性，但這些也并非鐵律。例如，美國曾為更好地應用基因組研究等前沿學科的成果，而考慮將基礎醫學這一傳統學科也列入優先領域［26］。需要特別予以關注的是，在優先領域產生過程中，一些非共識的、顛覆性的、融合性的研究提議特別容易被淹沒。因此，建議考慮以適當方式開設專門渠道或特別權限并公開規則和過程，為那些非主流的、挑戰性的、高風險也高回報的研究選題留足空間。

（3）大科學與小科學。大科學帶動性強、顯示度大，小科學探索性強、靈活度高，兩者共同發展才能構筑良好創新生態。大科學投資大、風險高，對優先領域識別的準確性要求高，對組織實施的科學性要求更高。“舉國體制”是獨特優勢，但并不適用所有學科領域；“集中攻關”是經驗法寶，但也并不適宜所有實施主體，特別依賴體制機制和科學文化傳統。科技優先領域選擇要保持兩者恰當的比例，不可偏廢。

4.3 豐富發展優先領域選擇的方法論

在合理借鑒國際經驗基礎上，發展適合國情特點的組織方法，推動科技優先領域選擇實現從研究主題清單向多類型組合策略轉變、從主要調節科技界內循環向調節創新體系大循環轉變、從偏重“加法”過程向更加關注“減法”過程轉變、從注重選擇結果向注重實施效果轉變。

（1）優化優先領域的組合策略。對于優先領域的內涵理解，不應再局限于傳統的研究主題清單，而是應當統籌考慮研究主題、設施平臺、教育教學、創新促進等多樣化的優先領域組合方案，改變以往過于關注點上任務部署的局面，更多關注面上的能力提升、長效機制的構建、創新環境的塑造。對于最高優先級的領域方向，試點推行按需定制的組合支持策略，根據目標任務實際需要統籌項目、平臺、人才、政策，避免研究團隊為四處拼湊資源而削足適履的低效行為。

（2）提高參與質量和開放程度。適當公開優先領域選擇的目標、程序、方法，完善專家代表的推薦遴選機制，讓參與者知道誰在做決定、如何作出決定以及為什么作出決定。深入了解利益相關群體的不同偏好，背靠背、面對面征求意見多措并舉，提升滿意度和接受度。促成創新鏈各相關主體進行高質量協調溝通，必要時達成有約束力的決議，為后續協同實施奠定基礎。

（3）改進“減法”過程的設計。通常咨詢專家對公開反對某項研究建議存在顧慮，而決策者尚不掌握足以作出決斷的全部信息，最后常常訴諸于簡單打分排序，為此，需要依靠精細的程式設計來保障“減法”取得好的效果。借鑒反向規劃思路，前期可采用文獻計量、大數據分析等客觀方法框選“有所不為”的內容，作為尋找“有所為”的邊界。試點推行正式決策之前的辯論式評審，要求從正反兩方討論優先或不優先的理由，以使決策者得以權衡利弊后再做決斷。

（4）強化資源配置聯動和實施機制安排。在組織開展優先領域選擇的過程中，及早對資源配置方案、實施機制進行通盤考慮，做好規劃布局與資源配置、規劃布局與任務實施、本部門規劃布局與其他部門規劃布局、財政資源配置與其他多源投入之間的協調。試點建立系統性的創新支持協調機制，約定各資助主體權利義務，以定位談分工、以貢獻論回報，促進科研機構、企業和金融資本高效協同，形成貫通全鏈條的創新布局和資助體系。