京津冀協同發展下的河北省旅游扶貧合作機制研究

楊建朝 張新社

河北省環京津涉及保定、張家口、承德、滄州、唐山、秦皇島、廊坊七個城市，除唐山和廊坊兩個城市，其他城市都有一定數量的國家級或省級貧困縣，共計36個。這些貧困縣人口較多、面積較大、財政能力不足，依靠自身實現脫貧的難度很大。但環京津貧困縣的旅游資源較為豐富，涵蓋地質、森林、濕地、民俗、古跡等多種類型。與此同時，以京津為中心，向四周呈圈層擴散的旅游產業空間格局已經形成，為區域旅游扶貧發展奠定了良好的產業基礎。因此推動京津冀旅游協同合作，構建科學、完善的旅游扶貧合作機制是解決貧困縣脫貧問題的重要途徑之一。

一、國內旅游扶貧合作機制研究綜述

當前國內學者對旅游扶貧合作機制研究主要從兩個方面開展，一是基于利益相關理論來研究當地政府部門、旅游企業、貧困人口、旅游者、科研機構等利益各方的合作與利益分配問題，胡文明（2010）、李莉（2015）、袁昆（2016）、徐寧（2019）、張濤帥（2019）等分別結合江西、西藏、海南等地鄉村旅游為實證探討了利益相關者旅游扶貧合作機制[1-5]；二是政府各部門在旅游扶貧工作中合作機制問題，周舟（2019）在黔西南州旅游扶貧研究中涉及對本地政府內部跨部門合作存在的問題與對策進行了探討，但研究也局限在一個行政區域內和一個上級政府主導下，多部門橫向聯合的旅游扶貧合作機制問題[6]。

環京津貧困帶是區域旅游扶貧問題研究熱點地區，但在旅游合作機制研究方面文獻依然較少，朱安琪（2018）、魏紅磊（2019）、王淑娟（2015）對從三地旅游產業鏈整合、旅游電子商務建設合作、河北貧困地政府內部協調合作等方面進行研究[7-10]，但各類合作主體表述不夠詳實，缺乏對三地跨區域同級政府橫向府際合作機制、旅游行業協會合作機制、京津新旅游業態企業與本地旅游企業合作機制等深入研究，相關學術研究已經落后于三地旅游扶貧合作的現實情況。

二、京津冀旅游扶貧合作機制現狀分析

在京津冀旅游協同發展的背景下，在聚集了政府、社會和市場力量共同參與的大好形勢下，京津冀旅游扶貧工作逐步形成了“三地政府引導、旅游行業協會促進、多類型企業參與”的合作機制。

（一）京津冀各級政府深化旅游扶貧協同合作

近些年，在京津冀三地政府不懈努力下，逐步形成跨區域縱向府際關系協調和橫向府際關系協調相結合旅游扶貧合作機制。在這一合作機制下，三地政府突破自利化的困境，圍繞環京津地區的旅游扶貧工作，積極發揮各自優勢，創新政府合作形式，取得了良好的旅游扶貧效果（見圖1所示）。

圖1 京津冀旅游扶貧合作機制發展現狀圖

1.將貧困縣、貧困村納入旅游協同發展示范區。2016年7月，京津冀三地政府公布了《京津冀旅游協同發展示范區合作宣言》，決定共建五大旅游協同發展示范區，即京東休閑旅游示范區（平谷、寶坻、薊縣、興隆、遵化、三河）、京北生態（冰雪）旅游圈（密云、延慶、承德、張家口）、京西南生態旅游帶（房山、保定）、京南休閑購物旅游區（武清、廊坊）、濱海休閑旅游帶（天津濱海新區、唐山、滄州）[11]。承德、張家口、滄州、保定地區共計35個國家級或省級貧困縣全部納入五區域，參與區域旅游發展機制共建、旅游產品設計、旅游宣傳營銷、聯合拓展旅游市場、創建無障礙旅游區、探索發展政策、加強學術領域研究、開展人才培訓、鄉村旅游幫扶等方面的旅游協同合作，推動形成以京津為龍頭，帶動河北省貧困縣旅游產業扶貧的合作局面。在《宣言》中，特別提出了針對鄉村旅游幫扶開展的“四幫四建”，即幫搞規劃、幫選路子、幫送技術、幫引財智、建精項目、建強產業、建美環境、建優品牌，它對以村為單位的旅游扶貧工作發揮了重要作用。同時，三地還簽訂了《京津冀鄉村旅游共建共享合作協議》。2019年12月，河北省文化和旅游廳公布了《河北省鄉村旅游重點村名單》，環京津地區的9個貧困村涵括其中（見表1所示）。可以預見，這些鄉村將在京津冀鄉村旅游幫扶機制下形成整體性的提升。

2.構建跨區域線狀旅游區合作發展機制，促進沿線縱深區域旅游扶貧。京津冀三地在空間區域上有很多線狀資源與設施相連接，如太行山山脈、燕山山脈、渤海灣海岸線等自然資源，大運河、長城等歷史人文資源，高鐵、高速公路等現代交通設施。這些沿線旅游資源數量多、密度高、類型豐富，且交通便捷，容易構筑線狀旅游區，促進沿線縱深貧困區的旅游扶貧。近些年，河北省各級政府之間、京津冀三地政府之間都重點圍繞著這些線狀旅游區開展旅游規劃與開發，如在山脈沿線旅游開發方面，河北省承德與張家口兩市共同編制了《國家一號風景大道規劃》，將承德“京承皇家御道”與張家口“草原天路”實現對接，貫穿圍場、豐寧、沽源、赤城、崇禮、張北等多個貧困縣，重點吸引來自京津北上分流過來的游客，帶動了燕山山脈南麓沿線旅游開發，同時河北省出臺了《“草原天路”沿線地區發展特色旅游助力脫貧攻堅實施方案》[12]，為進一步帶動沿線旅游扶貧起指導作用。目前，國家一號風景吸引了大批游客并產生了可觀的經濟效益，如豐寧縣小北溝村全年接待游客達10萬人次，全村年收入達500萬元，村貧困率下降明顯[13]。在歷史人文旅游資源開發上，北京市制定了《北京市大運河文化保護傳承利用實施規劃》和《北京市大運河文化保護傳承利用五年行動計劃(2018年—2022年)》[14]，并與津冀兩地簽訂合作協議和共同編制了《京津冀運河旅游觀光帶規劃》[15]。根據三地簽訂的框架協議，總長120多公里的“通州－香河－武清”段在2017年實現旅游觀光性質的通航，2020年實現客貨運通航[16]。2019年1月，國家文化與旅游部、國家文物局聯合印發的《長城保護總體規劃》[17]，京津冀三地旅游產業界、學術界已經對長城旅游產業發展和產業帶空間格局與功能、長城文化帶研究與建設、長城沿線旅游扶貧等問題開展深入探討。在現代交通沿線旅游開發上，京承高鐵、京張高鐵在2019年底已經全線貫通，為進一步落實《共建京張文化體育旅游產業帶戰略合作框架協議》等文件奠定了基礎條件，促進了京張承三地依托2022年冬季奧運會發展旅游一體化，帶動了這一沿線的旅游扶貧。太行山旅游高速是我國首條旅游高速公路，東起張家口涿鹿縣京冀界，南接河南，西鄰山西，東接雄安新區，路線全長680公里[18]，依托太行山高速公路，河北省規劃建設了生態文化旅游產業帶、山地特色農業產業帶、中醫藥養生養老產業帶等三條產業帶，該公路對解決太行山區深度貧困問題具有重要意義。

表1 2019年河北省環京津鄉村旅游重點村中的貧困村名單

3.開展旅游市場營銷共享合作機制，提升貧困區旅游市場影響力。首先，共同打造跨區域精品旅游線路，實現游客向貧困區開的流動。一方面，策劃跨區域精品旅游線路，將貧困區納入到線路中來，實現旅游線路聯合營銷。京津冀共同編制了《京津冀最新旅游線路書》，提出了56條京津冀旅游線路；北京與張家口兩市圍繞冬奧會，在京北生態（冰雪）旅游圈推出10條冰雪旅游線路；北京市房山區和保定市推出了4條特色旅游線路和2條葡萄酒莊旅游線路；天津與承德兩市文旅局合作推出“天津—薊縣—興隆—承德—塞罕壩—國家一號風景大道—豐寧大灘—北京—天津”精品旅游黃金線路。這些旅游線路多是以京津精品旅游景區為起點，借助旅游線路引導游客進入河北貧困腹地，積極開展旅游消費活動。另一方面，統一制作旅游導覽圖，有效傳播貧困區旅游景區信息。如房山區與保定市共同制作了《房山·保定旅游導覽圖》和《房山·保定旅游一冊通》，引導自由行游客向保定市淶水、淶源、易縣等地區擴散。

其次，共享旅游營銷平臺，促進貧困地區旅游商品和旅游節慶銷售。河北省貧困地區積極參與京津會展平臺的展示，以此促進河北貧困地區旅游節慶、特色農副產品、傳統非遺手工產品銷售。如承德市興隆縣借助天津海吉星農貿市場成熟的銷售經驗和渠道，設立了200m2的興隆農產品專賣店[19]；承德市隆化縣利用天津市津南區免費提供的會展展臺，向天津市民推銷茅荊壩楓葉節。

4.提供跨區域旅游扶貧項目幫扶資金，傳授旅游管理經驗。在扶貧合作機制上，京津兩市各區已經分別與一些河北省貧困縣形成對口幫扶關系，一些區政府設置了對口旅游幫扶資金，直接對旅游扶貧項目開展資助，并對旅游企業、貧困戶傳授旅游管理經驗。如北京市房山區幫扶保定市淶水縣的龍門天關景區進行改造提升，總投資2100萬元，并給當地政府傳授了鄉村旅游管理經驗，帶動景區周邊5個村的200多戶農家院的快速發展，減輕了當地旅游投資不足和管理經驗落后的問題。

5.構建跨區域旅游扶貧學術交流合作機制。為幫助河北省旅游扶貧，京津冀政府部門組織三地旅游專家學者、旅游部門、旅游企業等多方力量開展學術交流，共同為旅游扶貧工作出謀劃策。2019年6月，“京津冀文化旅游扶貧論壇”在北京延慶舉行[20]，三地專家圍繞“文化旅游扶貧與基礎設施及公共服務提升”“發展京津冀文化和旅游扶貧產業，助力脫貧攻堅及鄉村振興”和“新媒體扶貧新紐帶”等內容進行交流研討。

（二）京津冀旅游行業協會合作機制

北京市旅游產業發達，擁有眾多頗具影響力的旅游行業協會，這些協會具有廣泛的社會關系、旅游產業專家智庫、行業管理經驗等優勢資源，在北京市旅游產業發展中發揮著重要作用。在國家文化與旅游部、北京市人民政府與文化和旅游局的引導下，北京地區的一些旅游行業協會正憑借自身影響力和優勢，結合到河北省豐富的旅游資源中，催化了河北省旅游產業發展，吸引了越來越多的貧困戶參與到旅游扶貧中。其中，最為典型的是民宿和自駕游兩個行業。2018年11月，在北京延慶民宿聯盟的發起下，京津冀蒙等地方性民宿協會和客棧聯盟共同成立了“北方民宿聯盟”[21],該聯盟在民宿人才培訓、引導企業投資、營銷策劃等方面展開合作，為貧困區農戶開展民宿經營保駕護航。2019年9月，中國旅游協會民宿客棧與精品酒店分會同張北縣、懷安縣人民政府簽訂了《關于共同推動鄉村民宿產業發展的合作協議》[22]，并與承德、張家口等地貧困縣旅游區的企業、貧困戶開展合作，指導當地民宿開發。改造后的傳統農村小院立刻變身為景觀別致、居住舒適的民宿院落，單日房價遠高于普通農家院，如興隆縣九龍潭景區附近的農家民宿6月份的價格可達每日1300元/院以上。同月，中國旅游車船協會自駕游與露營房車分會也分別與上述兩縣的人民政府簽訂了《推進自駕游精品旅游線路建設助力旅游扶貧合作意向書》[22]，將露營房車營地的建設選址放到旅游沿線的貧困村，依托自駕車旅游服務活動帶動貧困戶的就業。

（三）京津旅游企業積極參與扶貧合作，促進貧困區融入京津冀旅游產業鏈

河北貧困地區旅游產業鏈具有短、弱、散的特點，旅游扶貧效果不明顯。只有將這些貧困區旅游產業融入到龐大的京津旅游產業鏈中，發揮京津旅游產業鏈的龍頭帶動作用，才會產生影響力更大、維持時間更長的扶貧效果。而旅游產業鏈對接最主要依靠的是企業力量。京津地區擁有眾多經濟實力雄厚、管理經驗豐富的旅游企業，它們在政府的引導下積極參與河北省旅游扶貧工作，為資本稀缺、發展經驗薄弱的貧困地區經濟注入活力，使其真正融入到區域旅游市場。

首先，京津旅游企業積極投資河北省貧困區的旅游扶貧項目,帶來了資金和管理經驗。中景信旅游投資開發集團在河北省80%的投資項目位于貧困山區、國家級貧困縣，并創新推出了“旅游扶貧+”模式，脫貧效果顯著，僅白石山景區項目就帶動周邊1000多人實現脫貧致富。2018年，北京首旅集團在寬城縣、隆化縣分別實施了首旅寒舍高端民宿改造項目，總投資30億元，直接為用戶帶來經濟收入。

其次，京津傳媒企業協助貧困區開展旅游營銷和信息傳播。京津擁有很多市場影響力大旅游信息傳媒企業，如游多多、螞蟻短租、露營中國、多彩投、唐堂在線等，這些傳媒企業的民宿關聯平臺已與寒舍、唐鄉、隱居鄉里等民宿企業建立了合作機制，在網絡平臺推介河北民宿項目[23]；新浪、騰訊等門戶網站與京津冀文化和旅游廳（局）簽署了《京津冀-新浪文化旅游宣傳戰略合作框架協議》和《京津冀-騰訊文化旅游宣傳戰略合作框架協議》[24]，助力于貧困區旅游扶貧的信息傳播。

再次，京津冀三地旅游交通企業以及旅行社搭建旅游直通車協作合作機制。這些企業成立了京津冀旅游直通車協作聯盟，制定了《京津冀旅游直通車服務規范》[25]，開設從京津抵達河北貧困區（如張北中都草原、淶水野三坡）的旅游直通車路線40多條，提升了貧困區旅游交通可達性和服務水平。

三、京津冀旅游扶貧合作機制不足及改進建議

當前，京津冀三地在直轄市文化和旅游局、省文化和旅游廳的牽頭下，各層旅游部門彼此之間開展了橫向旅游協同合作扶貧工作，并形成了較完善的機制。同時京津兩地的旅游行業協會和企業也都參與到旅游扶貧中來。但當前仍然以省廳級政府部門引導為主，各區級政府合作積極性不足，社會力量和市場力量發揮作用仍然有限。因此，未來京津冀旅游產業尚需結合旅游扶貧合作現狀和新時期旅游扶貧發展需要，構建一套更加完善有效的旅游扶貧合作機制（見圖2所示）。

（一）京津冀政府需在資金、人才、投資環境等方面開展深層次合作

當前三地政府在旅游扶貧合作上仍然停留在協同規劃、聯合營銷、學術交流以及引導旅游行業協會和企業參與旅游扶貧等層面上，“單建單享”意識嚴重。反觀在貧困區旅游產業的扶貧資金投入、投資環境優化、高級管理人才引入等深層次方面合作較少，因此，搭建一個“共建共享型”[26-28]跨區域旅游扶貧合作機制仍任重道遠。

圖2 京津冀旅游扶貧合作機制創新構建圖

首先，河北省各貧困縣財政能力不足，河北省級和市級的財政轉移支付能力有限，因此貧困縣可從本省獲得足夠的旅游產業幫扶資金非常困難。同時，一些利潤較低的中小型旅游項目以及旅游業個體從業人員，也很難吸引到來自京津地區旅游企業的投資和資助。盡管有北京市房山區對淶水縣旅游扶貧項目進行了資助，但從總體來看，京津政府直接投資旅游扶貧項目范圍較窄，提供的幫扶資金規模較少。因此仍需要京津兩地各級政府針對貧困區擴大幫扶旅游扶貧項目數量與類型，增加旅游專項幫扶資金數額。

其次，盡管京津兩地政府積極引導當地旅游協會與企業參與到貧困區的旅游扶貧工作，但大部分旅游扶貧項目周期較長、利潤較低，完全依托市場力量難度較大。因此，京津政府可通過對參與企業在京津兩地投資項目給予稅收優惠政策和監督措施來提高他們在河北、山西、內蒙古等外省（自治區）開展旅游扶貧的積極性。而河北省各級政府也要積極優化本地旅游營商環境，在土地征用、稅收、融資擔保、協調與貧困戶關系方面給予優惠和支持，鼓勵創新京津旅游協會、企業與河北省旅游貧困區政府、村委會和貧困戶之間的扶貧合作模式，降低旅游扶貧項目的投融資門檻。同時，政府還要監督協會與企業的合法運營，保證貧困戶獲得實實在在的經濟收入和旅游扶貧項目的可持續發展。

再次，“景區帶村”是旅游扶貧的重要模式，旅游景區影響力越大，其帶動性就越強。目前，很多貧困縣景區管理人員存在企業管理、行業經驗、戰略視野等不足，在旅游產品開發與服務上很難跟上京津旅游市場的變化。然而，依托旅游景區自身培養人才周期較長，且無足夠的經濟實力從人才市場高薪聘請高級管理人才。因此，亟待京津政府幫助貧困縣景區培養管理人才的同時，能夠直接輸入高級管理人才來參與運營管理，以適應多變市場環境，形成旅游扶貧中的“能人帶動作用”。

表2 京津冀地區地方性旅游行業協會以及相關協會名錄表

（二）鼓勵和引起更多的旅游行業協會開展全方位、多層次合作

北京不僅擁有大量全國性旅游行業協會，如中國旅游協會、中國旅游景區協會、中國旅游飯店業協會、中國旅游車船協會、中國旅游美食協會等，也有眾多面向北京市旅游產業服務的地方性旅游行業協會，他們涉及業態非常豐富，這種優勢是其他地區無法達到的。近些年，天津市和河北省各類旅游地方性行業協會也逐漸發展壯大，并具有一定的行業影響力（見表2所示）。這些旅游行業協會都具有某個行業管理專長和本土公共服務優勢，可為區域聯合旅游扶貧搭起很好的橋梁。但當前真正參與到旅游扶貧合作的行業協會數量極為有限,涉及的行業也僅限于民宿、自駕車旅游開發等領域，文旅產品開發與流通、地域景觀規劃、景區管理等多個領域的引導、協調、監督的作用沒有發揮出來，全方位立體化的旅游行業協會扶貧合作機制沒有建立起來。

與京津地區的旅游行業協會相比，河北省的旅游行業協會除了河北省旅游協會、承德市旅游協會成立較早外，其他城市的旅游行業協會成立時間都比較晚，發展不夠成熟，服務內容較為匱乏，但涉及旅游業態與本地實際情況結合比較緊密。因此，京津冀三地旅游協會可在全國性或區域性協會的協調下或以自建協會聯盟的方式參與貧困區旅游扶貧工作，在貧困區的旅游扶貧招商引資、企業運營指導、行業標準制定（如民宿建設標準）、服務質量提升、旅游文化創意、旅游扶貧學術交流、旅游扶貧人才培訓、旅游行業自律等方面開展合作。

（三）推動京津冀旅游企業資本和產品創新合作，提升旅游扶貧項目市場競爭力

旅游扶貧的根本是產業扶貧，旅游企業和貧困戶才是真正實現扶貧脫貧的主體。而旅游扶貧效果最終由旅游扶貧項目落地的數量、規模和經濟效益，以及貧困戶從中獲得實實在在的經濟收入等指標來衡量。其中，旅游企業起主導作用，只有企業投資有回報，才能保證旅游扶貧的可持續性。面對河北旅游扶貧項目運營中的各種風險，需要深化三地企業合作予以規避，確保企業正常、健康的經營。

首先，鼓勵三地旅游投資企業合資運營，促進旅游扶貧項目成功落地。當前旅游扶貧項目投資中，以獨立投資的形式偏多，往往出現兩種現象：一是京津旅游投資企業雖然資本實力雄厚，在投融資運作、市場開拓與宣傳、運營管理經驗、旅游人才培養等方面具有很大優勢，但在項目運營中容易水土不服；二是河北旅游投資企業雖然能夠立足當地，對貧困區旅游產業發展情況、當地民俗風情更加了解，善于與當地政府、村委、貧困戶進行溝通協調和調動他們參與的積極性，但其資本實力偏弱，項目建設品質不高、高級專業人才不足。因此，三地企業應發揮各自優勢，積極建立合資企業開展運營，降低旅游扶貧項目運營風險。

其次，推動三地企業開展旅游扶貧項目創新合作，提升市場競爭力。環京津貧困區旅游扶貧項目要對接京津旅游市場，就必須掌握市場特征，不斷進行項目創新。京津地區游客具有收入高、文化層次高、消費需求多元化的特點，對旅游服務設施要求高。因此景觀品質不高、項目創意不足、服務水平不夠、產品差異化不明顯的旅游扶貧項目很難吸引他們的到來。因此，河北旅游企業需要與京津企業在旅游扶貧項目創新上開展合作，如在傳統節慶節事升級、“互聯網+旅游扶貧”項目、傳統旅游商品再創新、冰雪運動項目開發等，在基于河北企業生產組織成本低的優勢上，充分發揮京津企業創新能力。

河北省環京津貧困區經濟實力弱、面積廣、旅游資源豐富，因此借助京津旅游產業優勢、促進京津冀旅游扶貧合作是解決當地貧困問題的重要途徑之一。當前，在三地政府共同推動下已經構建起一套初有成效的旅游扶貧合作機制，但該機制仍然需要圍繞旅游扶貧中資金、人才、創新等要素深入合作，合作機制仍要更加完善。只有如此，才能保證旅游扶貧工作的可持續性。