韓國社會企業發展脈絡、新動向與啟示

李 慶

一、引言

社會企業（Social Enterprise）源自歐美，它通過商業活動努力實現社會目標，這種新模式在解決弱勢群體就業、環境保護、養老等社會問題中發揮重要作用，逐漸受到全世界范圍的關注與認可。自2004年北京大學劉繼桐教授首次將“社會企業”的概念介紹到中國以來，社會企業開始在國內嶄露頭角。上世紀末到本世紀初，社會企業先后在日本、新加坡、香港以及韓國和我國臺灣等東亞主要發達國家和地區興起。這些國家和地區或調整原有法規條例，或直接立法以創造有利的制度環境，促進社會企業健康發展。

韓國是在相對較短時間內在社會企業方面取得重大發展的國家之一。查閱目前國內文獻，專門介紹韓國社會企業發展狀況的文獻并不多見。出現這種情況的原因，一是由于我國社會企業發展仍處于初級階段，不僅落后于歐美國家，較韓日等亞洲國家發展也更緩慢。二是歐美國家社會企業經過長時間的發展已形成較成熟的體系，因此現有文獻大都集中在對英國、美國、法國等西方國家社會企業的介紹和比較，而對于韓國、日本以及新加坡等亞洲國家社會企業發展的關注和研究相對較少。

韓國是目前亞洲第一個頒布社會企業專門法的國家。其《社會企業自育成法》自2007年頒布實施以來，截至2019年12月，已經有2435家社會企業通過國家認證（數據來源：韓國社會企業振興院http://www.socialenterprise.or.kr）。社會企業從最初的不為人知，到如今成為韓國經濟社會的重要組成部分。從最初的解決經濟下行產生的失業問題的“權宜之計”，到逐步回歸并強調為地區居民提供社會服務，再到近年來為年輕人創業、城市再生等提供方案孵化和資金援助等，韓國的社會企業可謂“多角色”“多方位”發展。筆者借助在韓國學習的機會，實地參觀多個韓國地方社會企業，同時查閱近年來韓國學界研究社會企業的資料，發現社會企業在韓國的發展也非一帆風順，和我國目前社會企業發展情況類似，韓國社會企業同樣是在一片爭議聲中登上歷史舞臺。轉折在于《社會企業育成法》的誕生，社會企業發展所需的制度環境不斷完善后，政府政策及資金支持初生的韓國社會企業不斷成長并逐漸走向成熟，誕生了一批優秀的社會企業和社會企業家。以韓國社會企業發展的歷史背景為出發點，主要分析《社會企業育成法》頒布實施十多年來韓國社會企業的發展現狀與特征，客觀評價其發展過程中的得失，試圖為我國社會企業可持續發展找到一些有益啟示。

二、韓國社會企業發展脈絡

（一）國際背景

二戰后，西方發達國家普遍經歷了經濟持續增長和就業率穩步提升的蜜月期。歐洲主要發達國家開始步入高福利國家行列。然而20世紀70年代的石油危機和世界經濟的持續低迷使得歐洲大部分福利國家遭受了不同程度的經濟危機，政府開支不斷縮減。此時的歐洲正經歷社會經濟的變遷和城市轉型發展的過渡期，出現許多新的社會需求，如養老服務、環境保護等。此外，社會邊緣化群體的失業以及由此產生的貧困等社會問題日益嚴重，這類情況成為社會企業誕生的土壤。由于歐洲福利國家因財政削減而撤出的領域或新產生的社會需求無法滿足，社會企業應運而生。

美國自上世紀80年代里根上臺執政后，逐步提倡“新經濟自由主義”，在此經濟政策背景下，美國的非營利組織開始進入專業化和更加開放的發展時期。逐步突破“禁區”，嘗試與市場資源聯姻，開拓出非營利組織發展的新方向。美國的社會企業就是在這一時期出現并開始在公共服務領域扮演重要角色。

雖然社會企業的組織形式和發展背景有所不同，但歐洲與美國的社會企業的目標都很相似，即創造新的就業機會和提供社會服務以體現社會的公平性。

（二）韓國國內背景

韓國社會企業的起步可以追溯到20世紀90年代初期從城市居民運動開始的勞動合作社（見表1）。韓國開始討論社會企業是從失業成為嚴重社會問題的1997年亞洲金融危機（韓國稱“外匯危機”）之后。危機造成大量中小企業倒閉，失業率大幅攀升。為解決失業問題，避免兩級分化朝嚴重態勢發展，1999年，韓國《國民基礎生活保障法》頒布實施，以地區自治共同體和非營利市民團體為主體的自主創業項目開始活躍起來。這些自主創業項目可以說是社會企業的雛形。

2003年開始，一種叫做“社會工作事業崗位”的解決失業問題的事業項目開始在首爾地區出現，并在2004年被指定為勞動部示范事業。此后擴大到教育部、保健福利部等8個部門參與的多部門事業，其事業的主體大多是慈善團體性質。由于該項目發展較快，2005年3月，韓國政府成立了以雇傭勞動部為中心，其他相關部門參與組成的“社會工作崗位事業調查組”，主要目標是為該項目的可持續性提供政策方案支持，并討論以制訂法制化方案的方法對社會企業進行立法。經過兩年的籌備，于2006年12月在韓國國會表決通過了《社會企業育成法》（第8217號法律）[1]，并于2007年7月正式頒布實施，為韓國社會企業的發展掃除了法律障礙。《社會企業育成法》為韓國社會企業的成立與發展提供了法律依據，也促使社會責任的實施主體從大型企業轉向整個社會體系，標志著韓國向福利國家邁出了

一大步[2]。至此，韓國成為全世界第一個也是目前唯一一個單獨為社會企業立法，并采取社會企業國家統一認證制的國家。

表1 韓國社會企業發展脈絡

從2007年首次認證開始，有50余家企業被認證為社會企業，截至2019年12月，韓國共有2435家被國家認證的各類社會企業，是法律頒布之初數量的48倍。截至2017年末，韓國認證的社會企業的雇傭人數達到4.7萬余名，總銷售額超過3.5兆韓元（約合211億人民幣）（韓國雇傭勞動部數據http://www.moel.go.kr/news/enews/re?port）。考慮到還有上千家規模的預備社會企業，社會企業已經占據韓國經濟社會的穩固位置。

三、韓國社會企業的類型，特征與發展新動向

（一）基本概念界定

社會企業最早源于法國經濟學家蒂埃里·讓泰提出的社會經濟概念，他認為，社會經濟不是“以人們衡量資本主義經濟的辦法即工資、收益等來衡量的。它的產出是把社會效果和間接的經濟效益結合在一起的”[4]。

由于社會企業在不同的國家產生的背景和發展方式不同，對社會企業概念的理解也有差異，所以國際上目前對社會企業尚未有統一的定義。一些世界知名的國際組織、部門和學者從不同角度對社會企業概念進行了說明。Cross，R.和La?seter（2004）認為社會企業是帶有營利性質的社會事業[5]。Borzaga與Defourny(2001)從經濟和社會的角度對社會企業進行了解釋[6]。從社會的角度看，社會企業的特點是明確為當地社區居民利益服務，由市民的自發參與形成。決策權不以資本所有者為基礎，而是受到社會企業活動參與的利害關系人制約并實行有限的利潤分配等。從經濟角度看，社會企業的特性包括持續生產財物或銷售服務的活動，具有高水平的自主性、承擔一定經濟風險的活動以及最低限度的帶薪勞動者等。

根據經合組織OECD（1999)的定義，社會企業是以營利方式組織的一般經濟活動及公益活動的混合。其目的不是把利潤最大化，而是以特定的經濟及社會目的為根據，對失業問題一種革新性的解決對策[7]。

圖1 韓國社會企業總就業人數與弱勢群體就業人數（2007年至2019年7月）

韓國《社會企業育成法》將社會企業定義為“為弱勢群體提供社會服務和就業崗位，在實現提高居民生活水平等社會目標的同時，進行商品生產、銷售及服務等營利活動并得到雇傭勞動部認證的企業[8]。”該法律規定了社會企業的成立條件是通過社會目標追求和營業活動認證等形式條件完成。即使是具有社會目的和營業目的的企業，如果沒有得到認證，也不能使用“社會企業”這一名稱。且該法的核心是“支持社會企業的設立、運營和開發。目標是改善國家的社會服務水平，創造新的工作崗位，促進社會和諧，提高國民生活質量。”

（二）韓國社會企業的類型

根據韓國雇傭勞動部給出的官方數據，韓國社會企業的銷售額，盈利的社會企業數量和創造的工作崗位數量等，每年都在持續增長。以2007年2539人就業為起點，2019年7月社會企業勞動者47241人，其中弱勢群體勞動者28450人，占60%，社會價值意義凸顯（見圖1）。另外，從經濟成果方面看，截至2017年末，韓國社會企業總銷售額為35530億韓元（約合211億元人民幣），平均每家社會企業銷售額為19.5億韓元（約合1160萬元人民幣）（數據來源：韓國雇傭勞動部http://www.moel.go.kr/news/enews/report），呈現持續增長趨勢。

韓國政府將創造工作崗位、提供社會服務、貢獻地區社會等多種社會價值作為社會企業發展的首要目標。從《社會企業育成法》中體現出來的社會企業的類型（見表2）可以看出，其關注的主要領域為就業和社會服務。因此，韓國社會企業可分為就業崗位提供型，社會服務提供型以及這兩種混合在一起的混合型和其他類型。韓國社會企業的主要發展目的和特點是為弱勢群體提供工作崗位和社會服務。這也是關系到社會企業運營成果評價的最重要的兩個因素。

（三）韓國社會企業的特征與發展新動向

1.社會企業認證制

所謂認證制，是指將任何文件或行為經過正當程序并得到公共機關認可的制度。企業認證的基本用途是確保征稅資料及監督營業活動等，在成立后的認可階段予以認可[9]。因此，在政府采購過程中，為提供投標價格而進行認證的情況之外，已經進行營業活動的企業不需要認證。相反，對社會企業的認證則是以已經成立并正在活動的機構(企業)為對象，接受申請，對他們是否符合規定的認證條件進行驗證。

表2 韓國社會企業類型

表3 韓國社會企業7項認證條件

引入認證體系的理由非常明確，通過認證制度，一方面，可以取得社會對社會企業的信賴，并提高社會大眾對社會企業的認知水平。另一方面，集中援助得到認證的社會企業的財政、稅制、經營等，在短期內培養，防止弄虛作假的不當社會企業出現。引進認證體系的核心目的是對社會企業的認證與各種支援相關。在對社會企業自身經驗脆弱的情況下，認證制度具有彌補資本缺乏，經營能力不足，人力資本脆弱性的作用。因此，認證體系在短期內對韓國社會企業的扎根做出了相當大的貢獻（見表3）。

圖2 韓國認證社會企業數量（2007年至2019年）

第一，變更認證機構。《社會企業育成法》規定韓國雇傭勞動部為社會企業的唯一認證機關。但由于其認證標準較為嚴格，門檻過高，導致法律頒布初期社會企業的認證數量較少。2011年1月韓國社會企業振興院成立，成為新的唯一社會企業認證機關。同時在認證標準上進行了改進，降低了準入門檻，并對一些預備社會企業進行積極輔導和培訓，從而大大增加了社會企業的認證數量。這之后，韓國社會企業數量在2019年12月上升至2435家，是認證機構變更前501家數量的約4.8倍（見圖2）。

第二，韓國社會企業認證制改革——社會企業登記制登場。2019年8月20日，韓國《社會企業育成法修正案》獲得韓國國務會議表決通過。這項修訂旨在將現行的社會企業認證制度改為登記制。改革后的社會企業登記制將發揮降低社會企業進入門檻，加強社會企業的評估和透明度，促進社會價值的創造的作用。這次改革的特點是社會企業的準入條件大大簡化，各類帶有明顯社會目的的組織均可以通過登記備案的方式成為社會企業。首次設置了對希望優先購買公共服務并申請財政支援社會企業的評價標準。強制社會企業定期進行業務公示以加強對登記備案社會企業的評估和透明性。由于該修正案剛剛獲得通過，其實際效果還有待觀察。

2.政府主導型韓國社會企業

韓國社會企業的發展戰略是政府主導和制度保障。滿足上文中提到的7項認證條件并得到政府的社會企業認證，就可以得到包括勞務費援助、社會保險費援助、經營援助、減免稅金、人員培養援助等各種政策性資金援助。其中占最大比重的是勞務費援助。勞務費的援助對象為社會企業從業者，其中的弱勢群體是優先援助對象。

《社會企業育成法》頒布后的兩年（2008年與2009年），對被就業人員的人均援助金一律支付100%的最低工資，但從2010年開始，這一政策發生變化，對預備社會企業的援助情況是，第一年100%，第二年90%。對認證社會企業的援助情況是，第一年90%，第二年80%，第三年70%，按年差別支付。對不再接受勞務費援助的社會企業，政府仍會繼續代繳從業者的社會保險費[10]。

另外，對于在社會企業就業的會計、營銷等專業人才也有專門的資金援助規定。對每家社會企業的此類專門人才，人數不超過3人，最長3年每人獲得150萬韓元（約合人民幣9000元）的援助，此外，還實行向社會企業提供經營咨詢和各種減免稅及優先購買的政策支持[10]。

（四）總結

社會企業將社會目的與企業的收益活動結合起來，也就是將企業的一般市場行動作為解決社會問題的手段，從這點上看，是一種與以前完全不同模式的社會服務傳達方式。在社會企業發展初期，政府主導發揮了重要助推作用，政府對社會企業的財政援助在一定程度上幫助初創社會企業在市場上的培養自生能力。但是，對政府支援資金過度依賴反而會導致社會企業形成“制度障礙”。此外，政府政策過度偏向社會企業創造工作崗位的“市場價值”，忽視了其最為重要的“社會價值”，這顯然不利于社會企業的自主健康發展。韓國社會企業經營主體的財政脆弱性反過來也證明了社會企業的主要活動領域——社會服務市場的規模還沒有發展到能夠創造持續性經營收益的程度。另外，從歐洲的經驗也可以看出，政府長期對社會企業的援助不僅會阻礙社會企業的創新能力，而且還會對社會資本的創造產生負面影響。為使社會企業擺脫對政府的長期依賴，韓國政府也在不斷地更新政策和引入民間資本。近年來出現的影響力投資（Impact Investment）和社會企業中間支持機構（secondary organization）已經逐漸進入韓國政府視野。這兩種創新在促進社會企業可持續發展方面顯示出巨大能量。

2007年頒布實施的《社會企業育成法》在韓國社會企業的成長、制度擴充、創造就業崗位等方面做出了積極的貢獻。同時，韓國社會企業的自立性還遠遠不足。韓國市民社會和民間的參與及與地區的伙伴關系和資源聯系也比較欠缺[11]。法律不應僅僅成為一種形式或手段，它應成為政治、經濟、社會等一切關系的潤滑劑，這樣才能使各種角色進入正常發展軌道。有韓國學者認為，目前韓國社會正處在需要對社會經濟做出戰略判斷的重要十字路口。因為在對社會經濟的政治、經濟和社會條件的認識尚未具體化的情況下，韓國政府十多年來作為就業政策的一部分進行的社會企業的擴張，隨之帶來大量的“低工資工作崗位”，從長遠來看，這種政策會導致潛在貧困人口數量增加，從而產生新的社會問題。因此，在社會服務領域創造和提高工作崗位的社會經濟有效實踐就顯得尤為重要，社會企業只有與民間經濟協調起來才有可能。一方面，從現實角度出發，通過對社會經濟核心的社會企業的積極支持來宣傳社會經濟的價值，這是實現與社會企業相關政策目標最重要的一環。另一方面，韓國正在以中央政府為中心，積極打造社會企業發展所需的生態系統。同時，韓國開始逐步轉變政府在社會企業發展中的角色并積極提高社會企業政策實施效率，推動民間資源廣泛參與和加強制度建設并舉的方式以推動社會企業的可持續健康發展。

四、對我國社會企業發展的重要啟示

韓國社會企業發展按時間大致可以分為三個階段。第一階段（1998—2006年），這一階段的主要特征是為解決金融危機帶來的嚴重失業問題而創設的一些社會組織進行的民間社會活動，第二階段（2007—2012年），《社會企業育成法》頒布實施，韓國社會企業進入制度化發展階段，社會企業受關注度提高并上升到戰略高度。第三階段（2013—2017年），隨著對第一批社會企業五年政府資金援助的結束，關于社會企業可持續發展戰略的討論成為熱點。2018年至今，韓國社會企業為實現更強的自主性和社會價值，開始向構建社會企業生態系統方向發展。

相對于韓國，我國社會企業還處于初級發展階段。雖然業界對社會企業的認同度在不斷提升，但仍存在普通大眾對社會企業認知不足，學界關注度不夠，政界積極性不高的特征。社會企業發展所需的制度環境以及經濟、人力資源、技術等支持手段缺乏。改革開放以來，我國經濟發展突飛猛進，但由于地區間發展不均衡，各階層之間的貧富差距正在擴大，社會問題凸顯。除了發揮政府的主導作用外，應該逐步強化社會企業在解決這些社會問題中的角色與作用。他山之石，可以攻玉。借鑒社會企業先進國家的發展經驗，找到一條符合中國國情的社會企業發展之路就顯得非常必要。

目前，發展社會企業已成為國際趨勢。由于我國還未通過立法或其他形式對社會企業做出清晰的界定和制定具體的標準，這在一定程度上阻礙了我國社會企業的發展[12]。應該盡快制定出符合中國特色的社會企業認證標準，頂層設計建設與地方法規更新相結合，在政策與金融服務等方面為社會企業創造積極條件。

（一）創造友好的制度環境，促進我國社會企業健康發展

以社會企業先進國家經驗來看，為社會企業專門立法已是世界趨勢（截至2018年底，已有18個國家為社會企業立法）。賦予社會企業相應的法律地位，把社會企業納入法律框架內，并在條件成熟的地方可研究制定有關促進社會企業發展的地方性法規，從而逐步以法律形式完成社會企業的法人制度建設，這既是市場經濟國家社會變革中的一種趨勢，也是推動中國社會主義市場經濟持續發展重要手段之一[13]。

建設完善的制度環境的重要意義在于，可以為我國社會企業的發展打開政策空間。社會企業作為經營實體，其組織運作合理性受到外部制度環境的制約。一個開放、接納和規范的制度環境可以為社會企業提供政策資源并保障其他各種資源的獲得。例如，對社會企業的稅收優惠政策，社會企業參與到更多的公共服務中去，以及為社會企業提供資金的投融資平臺建設等。此外，在社會企業人才培養、社會企業價值文化的宣傳和社會企業研究專家平臺的建設上，也離不開一個完善的制度環境。

（二）搞活社會金融服務，為社會企業提供融資便利渠道

雖然近年來政府也在不斷嘗試解決社會企業的融資問題，但由于目前我國社會企業發展的制度環境還不完善，政府在資金援助方面缺乏政策依據，還無法形成有效幫助。對社會企業的資金援助多由財政狀況良好的地方政府，非營利組織和基金會承擔。這種情況仍是有限的支持，難以形成持續而廣闊的資本融資市場。一項對廣東省社會企業資金來源的調查顯示，個人投資占到了社會企業全部投資的近62%[14]。個人投資比例過高一方面不利于社會企業社會目的的完成，容易導致“使命漂移”，另一方面也不利于社會企業的健康和可持續發展。因此，應支持民間金融服務發展，開發多種金融工具，為社會企業發展提供可靠可行的資金解決方案。社會企業發展先進國家在這一方面有成熟的經驗，全球知名社會企業孵化組織“阿育王”（Ashoka:Innovator for the Public），全球最大的影響力投資眾籌平臺IIX集團（Impact Investment Exchange）以及為香港社會企業提供資金服務的星展銀行（DBS）等，這些被稱作社會企業“次級組織（secondary organiza?tion）”的中間機構不僅為社會企業提供資金服務，也提供管理技術、政策咨詢建議等服務，已成為社會企業發展的重要合作伙伴。

（三）成立地區間行業協會，加深合作交流，提高社會服務水平

在當前我國官民商合作發力推動社會企業發展的局面還未完全形成之前，一些發展速度較快，效果較好的地區社會企業可以嘗試建立行業互助協會等方式展開合作。一方面行業協會可以發揮“1+1＞2”的組織效能，有利于各社會企業彼此間合作交流，互通有無，提高社會服務水平。另一方面，行業協會作為一個平臺，是社會企業的代言人，在行業權威信息發布、維護組織成員合法權益等方面具有突出作用。成立于2002年的英國社會企業聯盟（Social Enterprise UK，簡稱SEUK）是英國面向社會企業的全國性機構[15]，其主要行動目標是推動建立社會企業網絡，為社會企業發聲和尋找商機，為當地政府的公共服務建言獻策。2009年成立于新加坡的社會企業聯盟（Social Enterprise Association）[16]，十年來也為培育社會企業家精神并促進社會企業發展做出了重要貢獻。因此，加快地區社會企業行業聯合，建立互助協會，對內有助于優化組織職能，提升組織效能，對外有助于整合社會資源，推動社會創新，能有效推動社會企業可持續發展。