強化法治思維是可再生能源法治化建設的關鍵

本刊 | 孫一琳

2020年中國風能新春茶話會上，孫佑海獲得“中國風能人· 杰出貢獻人物”獎。他曾組織各方力量推動我國可再生能源法立法研究和起草工作，為產業的健康發展作出了重要貢獻。如今，針對可再生能源發展的新形勢，他表示，各方應強化法治思維，細化相關法律責任條款，為可再生能源法治化建設提供保障。

回顧·可再生能源法的出臺

背景

1980年至2000年，我國的能源利用效率有了顯著提高。但是，隨著經濟規模的迅速擴大，能源資源缺乏、結構不夠合理、環境污染嚴重等問題日益突出，近年來能源的對外依存度不斷提高。黨的十六大提出到2020年國內生產總值要比2000年再翻兩番的宏偉戰略目標，這對能源安全等提出了更高的要求。因此，發展可再生能源是保障能源安全的實際需求，也是保護大氣環境的迫切需要。

從當前的情況看，我國可再生能源發展雖然取得一定進展，但仍存在一些問題。其中主要是：研究開發能力不強，制造技術水平較低，尚未形成規模化的產業體系；開發利用成本相對較高，缺乏市場競爭力，企業難以較快發展；國家缺乏支持可再生能源發展的長期而穩定的政策和制度。

——摘自第十屆全國人大環境與資源保護委員會主任委員毛如柏于2004年12月25日，在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上向常委會作出的關于《中華人民共和國可再生能源法（草案）》的說明。

立法的必要性

可再生能源是國家能源發展的戰略重點，國家發展改革委、國家能源局都對此予以充分的重視。

一直以來，我國可再生能源的發展都由政策推動。“在政策的支持下，我國可再生能源發展取得的成就有目共睹。然而與法律相比，政策有很多不足之處。”孫佑海日前在接受本刊記者采訪時分析了立法的必要性。

法律具有穩定性、公開性、規范性、強制性等特征，必須采用法律的手段為可再生能源的發展提供一個長期、穩定的環境。

第一，法律具有穩定性。政策有導向性，變化相對比較快。而法律一旦制定必須長期執行，不得隨意變更。第二，法律具有公開性。政策在某些范圍內允許存在不予公開的內容。而法律體現國家意志，具普遍約束力，需向全社會公開。第三，法律具有規范性。政策更多體現綱領性、原則性和方向性，不具有明確、具體的規范形式。而法律以規則為主，具有嚴格的邏輯結構，權利與義務的規定具體、明確。第四，法律具有強制性。法律體現國家權力并由國家強制力保證實施。全國人大環資委和國家發展改革委的領導和專家經反復研究認為，必須采用法律的手段為可再生能源的發展提供一個長期、穩定的環境。

2004年12月25日，在第十屆全國人民代表大會常務委員會上，時任全國人大環境與資源保護委員會主任委員的毛如柏代表環資委向全國人大常委會作了起草說明。可再生能源法由此正式列入全國人大常委會的審議日程。

立法的過程

可再生能源法立法工作緊鑼密鼓地正式開展起來了。孫佑海回憶起當時的人和事幾乎歷歷在目。

馮之浚時任民革中央常務副主席、第十屆全國人大常委會委員、全國人大環資委副主任委員。由他擔任全國人大環資委成立的可再生能源法起草領導小組的組長，他多年來關心可再生能源事業的發展，在該法的起草和協調中發揮了十分重要的作用。

毛如柏主任雖未擔任組長一職，但出于對我國可再生能源事業發展的重視，參與了大量領導小組的會議和出差調研工作，尤其在該法案的起草工作中遇到困難的時候，他以委員會主任委員的身份，憑借自身在各方面廣泛的影響力，積極進行多方面的協調工作，爭取到了中央領導和社會的理解與支持，實際上發揮了中流砥柱的作用。

在全國人大環資委的工作層面，法案室從事具體的起草和協調工作。由時任全國人大環資委法案室主任的孫佑海承擔起法案的起草組織工作。王鳳春當時是法案室的副局級巡視員（現任全國人大環資委法案室副主任），也是一位很熟悉可再生能源產業的業務專家，他承擔了大量的具體起草實務。法案室的林丹和丁敏也參與了相關工作。

國家發展改革委和國家能源局的領導與工作人員對可再生能源法的起草付出了巨大的心血。張國寶，時任國家發展改革委副主任，是一位十分精通業務的領導，對該法律的起草工作十分關心和支持，參加每一次重要的會議，幫助協調了大量的事務。時任國家能源局副局長的吳貴輝對工作認真負責，對法律的起草發揮了很重要的作用。

在技術支持的層面，時任國家能源局新能源研究中心主任李俊峰（現為中國能源研究會可再生能源專委會主任委員）和他領導的團隊做了大量的技術支持工作，這是該法能夠按時出臺的關鍵因素之一。研究中心的時璟麗副研究員（現任國家發展改革委能源研究所可再生能源中心研究員，高級工程師）等人積極工作，給人留下了深刻的印象。

孫佑海表示，草案起草過程中針對發展面臨的問題制定了多項十分重要的制度。其一是確定可再生能源的總量目標，此為開辟可再生能源市場的重要法律依據。其二是全額收購符合標準的可再生能源電量，這是提高可再生能源電力企業能源市場競爭力的重要措施。其三是分類電價，根據各類可再生能源的不同技術類型和成本水平確定不同的電價制度。用價格機制引導其開發利用，如此有利于可再生能源開發利用的規模化和商業化。其四是費用分攤。在常規能源電價和可再生能源電價中尋求平衡。最后是建立專項資金制度。國家的特別扶持能為可再生能源的成長創造良好的條件。

盡管立法計劃得到批準，但當時可再生能源在我國的發展處在起步階段，前路尚不清晰。為此，工作小組最初也受到一些冷眼。不過隨著調研的深入，在領導小組聽取各方意見、爭取各方面的支持之后，草案逐步修改完善，最終獲得了全國人大常委會的高票通過，得到黨中央、國務院的支持。《中華人民共和國可再生能源法》于2005年2月28日由第十屆全國人大第十四次會議審議通過，于2006年1月1日起正式施行。

值得一提的是，根據當時的立法程序規定，一般情況下一部法律要經過全國人大常委會三次審議才能通過，而可再生能源法二審就通過了。這除了體現法案起草人員的工作切中肯綮之外，更說明了社會各界對發展可再生能源的必要性已達成共識。

吹響號角

可再生能源法的出臺宛如一聲號響，更是發展的風向標。

該法規定了一些重大原則性制度，同時要求國務院有關部門制定相關配套政策規定。2005年4月30日，全國人大常委會辦公廳下發了《關于請國務院有關部門適時研究起草可再生能源法配套法規規章的函》，要求有關部門抓緊研究起草可再生能源的技術規范、發展總量目標、開發利用規劃、產業發展指導目錄、發電上網電價政策、發電費用分攤辦法、專項資金、財政貼息和稅收優惠政策、并網及有關技術標準等方面的配套法規。這個文件得到了國家發展改革委、財政部、建設部、國家質量監督檢驗檢疫總局（原）等相關部門的積極響應。《可再生能源產業發展指導目錄》《可再生能源中長期發展規劃》《風電場接入電力系統技術規定》等多項對我國可再生能源的發展有指導和奠基作用的配套法規在這一時期發布。

可再生能源法的出臺宛如一聲號響，更是發展的風向標。

展望·可再生能源法治化的新高度

可再生能源法的出臺夯實了可再生能源發展的根基。然而，每一部法律的問世都有其獨特的時代背景，并非一成不變，要根據經濟社會的發展而不斷修正。

自2006年可再生能源法正式實施以來，各部門聯合組織了多次調研和座談會，就法律實施情況、配套政策落實情況和面臨的問題展開調查和討論。2009年，可再生能源法作出修訂，修訂版于2010年4月1日起施行至今。

2019年12月24日， 第十三屆全國人大常委會第十五次會議召開第二次全體會議。會議聽取了全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國可再生能源法》實施情況的報告。報告指出，主要法律制度基本落實并得到有效實施，基本實現了立法目的。但伴隨可再生能源產業的快速發展，部分法律制度也存在統籌協調不夠、落實不到位、監管薄弱等問題。建議針對當前可再生能源發展的新形勢、新問題，適時啟動可再生能源法修訂。

結合這次執法檢查的結果，孫佑海在采訪中提出為進一步推動我國可再生能源產業的法治建設，要重點做到以下幾點：

第一，要在立法目的中充分體現黨中央關于推進生態文明建設以及推動能源生產和消費革命的戰略部署。重視可再生能源發展在整個經濟社會發展中的戰略地位，堅持清潔低碳、綠色發展，保持優先發展可再生能源的定力不動搖，提高可再生能源消費比重，努力保障實現到2030年非化石能源占一次能源消費比重達到20%的目標。這個目標，對可再生能源行業，尤其是風能行業，是一個巨大的鼓舞和奮斗方向。

第二，加快可再生能源法的配套政策法規的健全和實施。可再生能源法制定之后，一個最大的亮點，就是很快由國務院和有關部門制定了一系列配套的法規和政策。建議國家發展改革委和有關部門要發揚這一傳統，在制定配套政策上下更大的功夫，為可再生能源的發展提供更大的支持。

第三，明確規定可再生能源目標引導以及可再生能源電力消納責任權重考核機制，形成更加科學合理的目標責任考核體系。考核機制和考核體系，是促進可再生能源發展的基礎性制度。建議通過完善體制機制，統籌解決可再生能源消納問題。

第四，進一步修改完善可再生能源全額保障性收購制度，綜合考慮經濟技術條件，制定合理的可再生能源利用率目標，明確由電網企業、售電企業和電力用戶共同承擔全額保障性收購義務的法律定位。首先，電網企業要依法履行自己的收購義務，不能只重視傳統的能源。其次，發電企業要依法取得行政許可或者報送備案，并與電網企業簽訂并網協議，所生產的電力要符合并網技術標準。發電企業有義務配合電網企業保障電網安全。再次，電力用戶也要做好有關的配合工作，為可再生能源企業提供最大的消費支持。以上各方面主體，都要依法履行自己的義務，如果違背了義務，就要承擔相應的法律責任。

第五，適當調整有關電價補貼的規定，加快完善可再生能源上網電價市場化形成機制。

第六，細化政策，支持通過科技創新解決發展中出現的問題。可再生能源事業能否真正站得住腳，并取得突破性發展，最為根本的，就是科學技術創新。全行業對此必須要有十分清醒的認識。

第七，細化相關法律責任條款，強化電網、石油、燃氣、熱力等企業的法律責任。通過規定嚴格的法律責任，強化政府各部門和電網企業、發電企業、電力用戶，以及石油、燃氣、熱力等企業的法治思維，必須認真學習和落實可再生能源法的規定，切實履行自己的義務。社會各方面都要高度重視自身義務和職責，凡是違反者都要承擔相應的法律責任。如此堅持下去，法律的落實就有了可靠保障。

“在全國人大常委會執法檢查組進行可再生能源法實施情況的檢查并向全國人大常委會報告之后，可再生能源法的再次修訂工作得到常委會組成人員的高度重視。”孫佑海提議：“希望有關方面將可再生能源法的修訂盡快納入立法計劃，并安排和組織力量切實推動，早日提出修訂方案，推動我國可再生能源法治建設達到新的高度。”