為什么三農問題還是問題？

盧現祥

（中南財經政法大學 經濟學院，湖北 武漢 430073）

我國的三農問題表現為農民收入偏低、現代化農業尚未建立起來、農村現代化治理體系正在建立和完善之中。而這些問題，尤其是前兩個問題與城市化滯后是相聯系的。從制度層面分析我國三農問題為什么還是問題非常必要。這涉及三大問題，一是把過剩農民留置在農村還是進城，二是加大對農業的投入重要還是給農民賦權重要，三是有限準入秩序還是開放準入秩序。

一、三農問題是我國城鎮化滯后造成的

中國三農問題實際上是城市化滯后造成的。而城市化滯后實際上是人的城市化滯后，也就是進城的農民由于制度方面的原因被延滯下來。我國城鄉經濟上的失衡主要表現為城鄉收入差距較大。現在的土地制度、戶籍制度及限制農民進城的制度是三農問題的根源。現在中央出臺的不少農村改革建議也主要是圍繞這三方面來進行的。

我國城鎮化率到底是多少？一是從國與國之間的比較來看，我國城鎮化率為58.5%，而高收入國家城市化率平均為84%，中等偏上收入國家的平均城市化率是65%。二是從統計上兩個城鎮化率指標來看，一個是常住人口城鎮化率，現在已經接近60%了。另一個是戶籍人口城鎮化率，現在只有42%。以常住人口定義的城鎮化率與以戶籍人口定義的城鎮化率的差距，2012年就達到17.3個百分點（《國家新型城鎮化規劃2014—2020》），這反映的是農民工進城居住就業而沒有獲得戶籍身份。三是從人均GDP來看，中國目前的城市化尚不足60%，而以中國現在的人均GDP水平，國際上平均的城市化率在70%以上。這些數據表明對人口流動和遷移的限制，使中國城市化水平滯后于國際一般標準。路易斯（Lewis）認為，很少有國家在實現60%的城鎮化率之前達到人均收入10000美元。[1](p3)

蔡昉從退出—流動及進入三個視角分析了土地產權制度、戶籍制度及城市就業制度對農民進城的影響。首先從退出角度來看，我國實行家庭承包責任制以后，勞動力過剩顯露出來，于是農民就開始尋求外出打工掙錢。但是現行的土地產權制度不利于土地流轉、土地集中及農民進城。其次從流動角度來看，現在農民工進城市可以到許多行業打工，這是一種橫向流動。但是農民工很難在一個企業中上升到高層管理者，或者很難獲得城市戶口像城市居民一樣生活。也就是農民工還做不到縱向流動。再次從進入角度來看，現在農民工統計上把被計入城鎮常住人口，但是他們不能獲得城市居民享受到的基本公共服務和社會保障。[2]

我國農民大多數從形式上講進城了，但他們并沒有市民化，是農民工。從這張圖大家也可以看到，“我國現在的58.5%城鎮常住人口中，大約有20%左右是由農民工構成的。在大概4億多城鎮就業人口總量中，接近40%是農民工。據國家統計局2011年的公報，全國人戶分離的人口為2.71億人，其中流動人口為2.30億人。以打工和其他目的進城逗留，時間超過半年，但并未取得本地戶口的農民工約有2億，相當于中國總人口的14%。學術界據此認為中國的真實城市化率應該扣除36%左右的農民工份額。”[3]

在我國城市化過程中，由于受到了以下不利因素影響，導致我國城市化滯后：

一是對城市化及價值認識不足。（1）城市化是現代化經濟體系的重要組成部分。一是城市化的規模報酬遞增規律和集聚效應可以大幅降低現代化成本。二是城市化通過企業和人口在空間上的聚集可以分攤基礎設施的巨大成本。這也是為什么非農產業只會向城市集中而不可能向農村集中的原因。我國一些地方想通過發展農村基礎設施把一些產業放在農村，這不能產生集聚效應。韋伯指出，不論在印度還是在中國，城市從來沒有扮演過支配性的角色。馬克思把城市化的發展看作社會分工中分化最清楚的指標。[4](p37)（2）計劃經濟思想一直影響著我國農村政策的制定。如把城市定位為發展工商業，而農村只能發展農業。于是，中國制定了嚴格的土地用途管制制度。農地要轉為建設用地，既有多年的規模控制，也有年度計劃控制。根據計劃分配的土地資源，既缺乏效率，又不公平。如這些年中西部的許多農民到東部及沿海地方打工了，但中西部的建設用地增長反而更多。（3）把農村與城市發展隔立起來的觀念，一些人總是試圖用糧食安全、耕地安全，及農村工業化等問題阻止土地制度和戶口制度的改革，從而阻止要素流動、特別是阻礙農村人口進城定居的制度和觀念都沒有及時清理。解決中國三農問題關鍵是觀念與制度的問題。

二是城市化是建立在允許農村人口自由遷徙的戶籍制度，以及允許土地產權明晰和自由買賣的土地制度基礎上的。城市化的過程是要素在城市與農村重新配置的過程。由于技術、勞動力價格及土地價格的變動，農村勞動力會向城市流動并變成市民，使農村人口的比重穩步下降。而留在農村的人口則會購入土地，經營規模會擴大。我國戶籍制度不利于農村人口向城市流動，而土地制度則不利于城市化中農業用地與建設用地的轉換及重新配置。城市化的過程，實際上是一個農業用地轉變為工業用地的過程，也是一個土地價值不斷上升過程。這個轉換中誰決定著土地的轉換以及誰從這個轉換中得到好處，將決定著城市化的進程。如果城郊農民可以合法向開發商和政府提供自己的土地，就有利于抑制城市地價和房價的過速上升。

三是我國城市化只重視經濟轉型而忽視社會轉型。我國城市化進程偏離了一般城市化的規律。從時間上講，二戰后，東亞一些國家只用30多年的時間便順利完成工業化、城市化和現代化。這些國家做到了農業產值在GDP中的比重和農村人口占總人口的比重幾乎同步快速下降，并使農村人口得以同步向城市作永久性轉移。經濟轉型過程也是社會轉型的過程。這些國家之所以在較短時間內完成工業化、城市化和現代化并實現了經濟轉型和社會轉型的同步就在于采用自由遷居的戶口制度和自由買賣的土地制度。我國戶籍制度使中國的農村人口比重沒有隨著農業比重的下降而同步下降，導致城鄉收入差持續擴大。如“政策模擬分析顯示，當戶籍制度全面放開后，會有1.64億新增高齡農民工進入城市，勞動力的優化配置會大幅度增加GDP。改革后高齡農民工的收入會顯著提高，收入差距將大幅度縮小。此外，測算發現改革成本與GDP的增加基本可以抵消。”[5]

二、是把過剩農民留置在農村還是進城

過剩農民留置在農村還是進城是中國鄉村振興戰略需要探討的核心問題。過剩農民留置在農村的后果是什么？這里我們僅從經濟層面作一個分析。

（一）對農村經濟發展的影響。

在城市化過程中，農業勞動力在總勞動力的占比會不斷下降，這是規律，如日、美等國家這個占比就2%左右。中國現在的農業增加值占GDP比重只有8%，農業勞動力按官方統計還有27%。這必然導致我國農業勞動生產率低。目前我國第二產業的勞動生產率大概是農業的16倍，第三產業的勞動生產率是農業的4倍多一些。這些年，我國農業機械化增長速度非常快。但是這些因素雖然導致農業勞動生產率提高，但是沒有導致農業與非農產業勞動生產率差距縮小。這個悖論產生的原因主要是體制因素即戶籍制度的存在和各種因素導致農業經營的規模沒有變。[2]

這些年農民收入提高了，但大量過剩農民留置在農村會使中國農業的平均經營規模沒有什么變化。“1997年，中國每戶農民平均擁有耕地規模是0.67公頃，這個數近20年都沒有變。世界銀行把戶均兩公頃土地以下的農戶定義為小土地所有者，中國農戶的經營規模則只有這個‘小土地所有者’標準的1/3的水平。例如，中國農戶平均土地經營面積，僅相當于巴基斯坦的1/5，印度、日本的一半，法國的1.5%，美國的0.4%，英國和巴西的不到一個百分點。”[2]中國農業在這樣的規模上實現農業現代化是不可能的，因而也就不可能把農業勞動生產率提高到和二產、三產的水平。到目前為止，我們還是那么大的土地規模，因此在這個固定的土地規模上，不管投入了多少，最后的結果都是資本回報率下降，因此唯一的出路就是擴大經營規模。由于我國農戶的經營規模小，因此我國農業生產成本比美國農業生產成本高，2015年，中國玉米生產成本、小麥生產成本及大豆生產成本都比美國高出很多。所以，城鎮化亟待加速提高，要讓農民真正轉移出來，就要擴大農業的經營規模。

（二）對城市經濟發展的影響。

在正常情況下，城鎮化率與人均收入增長同步變動。在初始階段，當城鎮化率與人均收入增長大致相同的時候，生產率提高是資源從低生產率的農村轉換到其他經濟活動的結果。之后，生產率的快速提高主要反映了制造業和服務業的發展。[6](p4)但我國過剩農民留置農村不僅延緩了社會轉型，而且也大大地降低了生產率。過剩農民的留置是如何降低生產率的？農民進城增長緩慢使人口密度的倍增和集聚效應發揮不出來。如在美國通過工業（提高城鎮化率）倍增城市規模使生產率大概提高3%～8%。使用美國全州數據的文獻表明人口密度的倍增使生產率大概提高了5%，關于歐洲的文獻也表明了人口密度的倍增使生產率大概提高了4.5%。產業間的集聚效應是指在一個城市中，保持投入不變，生產率要提高1%，則工業部門雇用的工人數量增加大概10%。它意味著將有1000個工人的城市變為了有10000個工人的城市，一個企業生產率的提高將會得益于增加的90%的工人。[6](p16-17)這些效應由于我國過剩農民留置在農村發揮不出來。Au and Henderson運用285個中國城市的總量數據（分三類，運用大都市詳細的GDP數據）估計了城市集聚對生產率的影響。與估計的一樣，城市總生產率與城市規模呈倒U型關系。從估計結果來看，城市集聚的收益很高，說明因為中國實施遷移控制，在部分中國城市的規模沒有達到有效規模。[6](p122)

我國第二產業發展中勞動力供給的不足與農村剩余勞動力轉移緩慢是有關系的。到了2014年，農村16到19歲年齡的人口開始負增長，勞動力轉移不足是制造業有所下降的原因之一，這樣就導致制造業過早下降。“中國仍有巨大的農業勞動力可供轉移。與中等偏上收入國家平均水平相比，中國的農業勞動力比重也高出5個百分點，而按照2018年的經濟活動人口總量8.1億來看，轉移出一個百分點的農業勞動力就意味著增加800余萬非農產業勞動力。通過戶籍制度和土地制度的改革，推動勞動力轉移和農民工在城市落戶，可以大幅度緩解勞動力短缺，抑制工資上漲趨勢，延長中國制造業的比較優勢。”[7]

從第三產業看，盡管我國是一個商品出口大國，我國服務貿易長期存在逆差，2018年逆差達到近3000億美元，打造服務業強國的任務極為緊迫。第三產業發展達不到平均水平，中國第三產業發展為什么滯后于世界平均水平？一是法治水平不高和制度不完善不利于我國第三產業發展，二是第三產業的進入存在較多的限制，三是農民進城緩慢。據白重恩（2007）的研究，“世界各國服務業產值占GDP比重的平均水平是68%，中國服務業產值占GDP的比重只有40%左右”。2007年中國服務業就業人數占總就業比重為32.4%，遠低于國際平均水平。根據楊玉華（2008），2000年世界平均水平就業已經達到45%。如果中國2007年的這一指標能達到2000年的45%這一平均水平，即提高13個百分點，按2007年中國的總人口13億計，所能創造中新就業機會就將達到1.69億。根據謝九（2009）的研究，“1820年，英國有30%的就業人口從事服務業，美國有15%。1890年，英國有41%就業人口從事服務業，美國為38%。而到現在，美國和英國的服務業人口都超過70%。我國目前則為32%，和100年多年前的英美相當”。從這些數據看，農民進城緩慢是我國服務業就業比重較低的主要原因。

對消費的影響從宏觀層面來看，產業及經濟規模的大幅度增長與內需不足之間的沖突是這些年我國經濟下行的重要原因之一。從經濟總量上講，我國已經是世界第二大經濟體了，我國既可以憑借豐富的勞動力資源長期占據價值鏈中低端，又可以憑借豐富的研發資源攀升至價值鏈高端，從而形成更加完備的產業體系。經過幾十年的發展，我國已經建立了比較完整的產業體系和產業鏈條。聯合國把工業劃分為39個大類、191個中類和525個小類，我國工業覆蓋以上所有門類，是世界上制造體系完整度最高的國家之一。

我國內需不足是由多種因素造成的，如金融危機之后我國進出口大幅度下降，歸納起來，我國內需不足主要有三個原因，第一，國民收入分配失衡，也就是勞動報酬占國民收入比重低。第二，地方保護主義導致國內統一市場沒有形成。第三，由于土地產權制度和戶籍制度方面的原因導致過剩農民留置在農村。農民進城緩慢導致的需求不足也是重要原因之一。我們從三組數據來看——

一是考慮到購買力平價因素，“國內城鎮中等偏上收入以上的3.16億人的收入水平已接近韓國的平均水平，人口規模接近美國。這部分人口在2017年之前，主導了中國的消費升級，但2018年以來，消費增速受收入影響，已經大幅下降。”所以，今后要擴內需，應該圍繞著處在中低收入水平的10億左右居民中展開，要努力提高他們的收入。因為他們才是拉動中國內需的最大主力。而這10億左右居民里主要是農民和農民工了。如果過剩農民沒有留置在農村，那么我國內需就會得到較大的提升。

二是“2018年8億農村戶籍人口只有農業生產收入和外出務工收入，其收入規模為13.53萬億元，其收入消費率約80%左右，消費規模在10.84萬億元；而6億城鎮戶籍人口居民收入規模為25.48萬億元，其收入消費率60%左右，居民消費規模約為15.29萬億元。從工業品供需觀察，2018年產能過剩11.2萬億元左右，假設中間產品占40%，有支付能力的消費需求缺口在6.72萬億元。”[8]還有學者測算過，中國有2.7億人沒有本地戶籍居民，當我們把所有因素，教育、年齡、性別、收入都控制住，純粹看戶籍身份的差別，一個外來人口比本地戶籍人口的消費低17%-21%。粗略地測算一下，這個制約造成的消費損失大約是一個百分點的GDP。

三是延緩農民進城，導致大量農村勞動力的低效配置甚至無效配置。如前所述，我國用了27%的農業勞動力，但第一產業占GDP的比重只有8%。其實，只有10%左右的農業勞動力就夠了。我們就以15%的錯配（即延緩過剩農民進城）來計算對收入的影響。2017年人口遷移和勞動力要素不能正常流動和配置造成的GDP損失為55569億元，為當年GDP的6.37%。[9]這些年來，我國經濟規模（尤其是第二產業）不斷擴大，總供給不斷提高，但是，由于過剩農民大量還留置在農村，這種留置不是理性選擇和經濟計算的結果，而是由于制度制約了農民進城。由上述分析可知，無論是從我國總需求結構、城鄉居民消費能力的差異來看，還是從過剩農民留置（即強制性錯配）的結果來看，我國這些年經濟下行、內需不足都與過剩農民大量還留置在農村有關。

由上述可知，過剩農民留置在農村，不僅不利于農村經濟發展、不利于城市經濟發展，也不利于整個經濟的發展。因此，鄉村振興戰略關鍵就是要通過制度創新使我國農民更多地進城、市民化，減少農民在總人口中的比重，農村以土地為核心的財產權利，是新一輪改革的重中之重。“健全農業轉移人口市民化機制。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。以城市群為主體形態促進大中小城市和小城鎮協調發展，增強中小城市人口承載力和吸引力。”[10]

三、是加大對農業投入的重要還是給農民賦權重要

改革開放以來，我國為了解決三農問題，不斷加大農業投入，后來取消了農業稅，與此同時，家庭承包責任制給了農民承包權、流動權等。從根本上解決三農問題，更重要的還是給農民賦權。

對于農村經濟發展來講，加大農業投入重要，但給農民賦權更重要。這是一個魚與漁的關系，前者是給農民短期的保障，而后者是使農民具有自我生存和發展的能力。更重要的是，給了“漁”才能使農民真正成為經濟主體。這些年來，我國政府非常重視三農問題，除了政策上的重視，還有財政上的大力支持。如這些年，三萬六千億用于西部大開發，兩萬四千億用于東北振興。僅從2008年至2013年，中央財政用于“三農”的支出累計5.85萬億元。2013—2017年，僅農林水支出科目，全國一般公共預算累計安排就超過80000億元。據農業農村部的統計，鄉村振興5年內投7萬億，[11]加上地方的配套投入，國家向農村投入并不少。僅僅給“魚”存在以下問題，第一，外部投入的分散及達不到最低啟動資金的要求。這些年我國各級政府支持農業發展的資金并不少，但政出多頭，分散，漏損很多，有些以所謂項目的形式出現，效果并不理想。第二，在實踐中，很多外部投資沒有用于新技術或教育。研究表明，只有約15%的外部援助資金到位了。第三，制度方面的原因，制度不到位的情況下，外部投入的作用是有限的。

解決三農問題不僅僅是給農業增加投入，而更重要的是給農民賦權，使農民成為真正的經濟主體。在現代化經濟體系中，按照阿馬蒂亞·森的觀點，“個人應該擁有以下權利：（1）以貿易為基礎的權利。（2）以生產為基礎的權利。個人有權擁有用自己的資源或在自愿基礎上使用雇傭來的資源所生產出來的東西。（3）自己勞動的權利。（4）繼承或轉移權利。”[12](p6-7)以人民為中心的中國社會主義政治經濟學應該大力研究這些問題。給農民賦權是社會主義制度優越性的體現。否認集體和個人的財產權，導致了國家以所有制來區別對待不同的開發主體，采取不同的管理方式。這是計劃經濟體制時期的做法。中國農村全面深化改革就是要在農村堅持社會主義集體經濟的前提下給農民賦權。應該給農民賦哪些權利？這包括“充分保障農民土地權利；賦予農民農地和宅基地更完整、更穩定的財產權；要推進承包經營權和宅基地的轉讓權改革；打破城鄉二元分割的土地制度，農業功能多樣化、鄉村的經濟活動多樣化。”[13]日本、韓國及中國臺灣在經濟發展和城市化過程中，都進行了土地改革。這是它們進入高收入體的重要原因。給農民賦權（財產權、流動的權利、成為市民的權利等）是中國鄉村振興的關鍵，也是解決三農問題的治本之策。抓住這個關鍵，每年所謂支農投入就可減少。

城市化過程中，農民應該至少有三種收入：土地財產性收入、以農為本的創業收入及經營農產品的收入。為什么要對農民賦權？我們把日本農民與中國農民收入比較一下，1984年日本農民的名義收入已經是中國農民的兩倍以上，到2017年的差距更大。這主要有三個原因，第一個原因是日本農民在1984年擁有土地的所有權，而中國農民到2017年仍未擁有土地。第二個原因是中國農民半數的收入來自農業，而日本農民只有1/5的收入來自農業（盡管數據可能不具可比性）。[14]第三個原因是鼓勵遷移來提高生產率。中國農民主要是經營農產品的收入。給農民賦權可多方面增加農民收入。與日本、韓國和中國臺灣地區相比，我國農村戶籍人口少了兩項最重要的收入：即土地財產性收入和以地為本的創業收入。而與我國城鎮居民相比，農村居民的住宅、耕地、林地等只是生活資料，而不是有價值的資產和財富。2018年，農村戶籍人口與城鎮戶籍人口的收入差距為1∶12，資產性財富差距為1∶18。[8]因此，真正解決三農問題，除了前面所講的要讓農民進城、提高城鎮化率外，一個更主要的措施就是要在改革完善農村產權制度的基礎上給農民賦權。

給農民賦權最重要的是宅基地權及收益權。宅基地既是農民的住房保障，又應該是農民財產性收入的來源。按規定，宅基地使用權只有占有、使用權，沒有收益權。現在我國大量農民工在城市，而在家里的房子是閑置的，也不能把房子賣掉。現在中央提出“加快完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證。探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”[10]要盤活利用閑置宅基地和閑置房屋就必須要明晰產權，并且要市場化。

要把堅持農村社會主義集體經濟與給農民賦權結合起來。我國原來有380萬自然村，70多萬的行政村，近些年，隨著城市化的高速擴張，使得自然村下降到了100多萬，行政村從70多萬下降到現在的50多萬，減少了三分之一。家庭承包責任制是農村社會主義集體經濟與給農民賦權結合起來的第一步。這個結合大大地提高了農業勞動生產率。我國經濟體制改革的核心是完善產權制度和要素市場化配置，這種改革也包括農村產權制度及要素市場的改革。農村最重要的要素就是土地產權。這其中提出的承包制及宅基地的“三權分置改革”和建立集體經營性建設用地入市制度。這里的關鍵是如何保障農民財產權益，也就是我們前面講的，要給農民賦權。

農民這個財產權益怎么給？“2015年國務院發展中心農村經濟研究部課題組首次對我國農村總資產進行了量化評估，得出我國農村總凈資產高達127萬億元，其中所有權屬于集體的為87.35萬億元，占農村總凈資產的68.62%；土地資產共達88.81萬億元，占農村總凈資產的69.76%。”[15]這些資產大多閑置或低效使用。我國不能再回到原來農村集體經濟上去了。如果說家庭承包責任制是農村社會主義集體經濟與給農民賦權結合起來的第一步。那么，農村社會主義集體經濟與給農民賦權結合起來的第二步或關鍵的一步是把這些集體資產通過股份制、合作制等真正賦權給農民，并引入現代企業制度進入第一產業，把保障農民財產權益和壯大集體經濟結合起來。不推動賦權給農民的改革已經制約著我國城市化的進程。農村土地產權制度不改已經成為制約農民進城的因素。“根據國家有關部門對1.3萬農民工抽樣調查顯示，僅有21.6%的受訪者表示愿意轉為城鎮戶口，37.3%的受訪者明確表示不愿意在城鎮落戶，其余則表示視情況再定。盡管現階段政策規定，不得以退出農民土地承包權、宅基地使用權、集體經濟收益分配權作為農民進城落戶的條件，但很多農民工仍然擔心戶口遷出村集體后權利被收回。[16]這些都表明給農民賦權不到位，已經成為制約農民進城的重要原因。

給農民賦權不僅僅是建立激勵機制和增加農民收入，而且還有利于建立農村市場體系。給農民賦權的過程也是一個確權、明晰產權的過程。土地等自然資源若沒有明晰的產權，就不會成為資產、資本，就不能讓市場決定資源的配置。農村經濟主體由于缺乏產權（如土地等），長期停留在低級的市場交換活動中。土地等要素是與資本市場相互發展的，我國現行土地制度使資本市場與農業隔離開來。由于這些財產（土地、房子等）產權方面的原因，所以他們不能以此作擔保去銀行借貸。農村沒有完整的土地產權，導致市場制度建立不起來。市場的缺失，背后是農村產權的缺失。現行制度規定，農村集體建設用地，包括農民的宅基地，不準入市交易。中介公司、評估公司、金融機構、法院也不愿意為農村土地房屋提供市場服務。所以中國農村經濟是隔離于現代市場經濟體系之外的。

四、是有限準入秩序還是開放準入秩序

中國三農問題還可從諾思等人提出的社會秩序理論去分析。諾思把社會秩序劃分為三種：原始社會秩序、有限準入秩序與開放準入秩序。“有限準入秩序是指通過限制進入產生租金，以此來維持社會秩序。有限準入秩序最明顯的特征是交易制度人格化、特權普遍存在、社會等級分明、貿易準入嚴格以及產權得不到保障等。開放準入秩序主要指通過政治和經濟上的相互競爭而非創設租金來維持社會秩序。開放準入秩序最明顯的特征是普及的非人際關系化的社會關系，包括法治、產權保護、公正和平等，即平等對待所有人的一切方面。”[17](p56)

改革開放四十多年來，從制度層面來看，我國制造業實施了開放準入秩序，在我國三大產業發展中是績效最好的，中國制造也走向了世界。其成功的原因最關鍵的就是兩個字“開放”。第二產業是對外資開放幅度最大的領域，在我國制造業總資產中外資占了將近30%。同時，第二產業也是對非公有制經濟開放最大的領域，在第二產業除少數領域外對非公有制度經濟開放最多。開放準入的秩序及多元的所有制結構是我國第二產業發展迅速的根本原因。值得指出的是，我們是在“機械”的三大產業劃分基礎上發展第一產業，不是在城鄉融合發展的基礎上發展第一產業的。我們沒有按城市化發展趨勢的內在要求及發展第一產業所需要的制度條件去發展農村經濟。從制度層面看，我國第一產業發展是建立在有限準入秩序基礎上的。現在中央提出建立健全城鄉融合發展體制機制就是要打破發展第一產業的有限準入秩序。只有開放發展才能融合發展。

有限準入秩序會產生“羅爾代爾鐘罩”。“布羅代爾的‘鐘罩’一詞指的是隔開資本主義與市場經濟的某種障礙物，這種障礙物讓‘資本主義’這樣的高級經濟形式只局限在很小的范圍，不能擴張到全部的市場經濟活動中。德·索托認為這樣的鐘罩‘不是玻璃做的，而是用法律做的’。”[18](p78)那么中國農村發展的“羅爾代爾鐘罩”是什么？當然，中國不存在把資本主義與市場經濟隔開的問題。如前所述，我國城市化過程中對農村及農業的發展是有不少觀念上的問題的。一些人有形或無形地把城市化與農村發展對立（或隔離）開來。在計劃經濟年代，我們用價格剪刀差為工業化積累資本，把城市的發展與農村的發展隔離開來。在市場化改革的過程中，計劃經濟時期遺留下來的農村土地產權制度及戶籍制度、城市發展戰略及政策又把城市的發展與農村的發展隔離開來。

我國第一產業有限準入秩序主要是通過土地制度和戶籍制度實現的。土地產權制度是從要素角度限制了農民的進城與非農化的能力。而戶籍制度則是對農民流動及成為市民的直接限制。通過有限準入秩序把城市與農村隔離開來，從而限制過快的城市化（包括對大城市發展的擔憂）對社會穩定的影響。我國戶籍制度是人格化制度，它明確地把人劃分為農民與非農戶口，并且是一種典型的人格化制度。這種制度限制了城市化中最重要的要素（人口及勞動力）的流動。這種戶籍制度在計劃經濟體制時期形成，但在我國市場化改革過程中，由于我國城市化發展及產業發展中的錯誤認知，不但沒有被改革，而且形成了路徑依賴。

作為第一產業基本要素的土地流轉及交易是受到限制的。土地要素及產權制度是決定第一產業發展的關鍵要素。家庭承包責任制下的土地制度只是解決了把集體的土地分包給個人經營的問題，但它沒有解決土地的流動、轉讓及規模化使用等問題。更重要的是，我國的土地制度不能很好地解決城市化中的土地問題。這是我國城鎮化率滯后及三農問題產生的深層次原因。城市化的過程，本質是農業用地變成工業用地的過程，這個過程的核心是土地價值幾十倍、幾百倍地升值。然而，在中國，農村集體土地國有化的過程，地方政府是唯一的權力主體，作為土地的所有者，農民反而被“合法”地剝奪了“宅基地上市流轉”的權益。這種土地制度最后還衍生出土地財政。盡管現在中央提出集體土地直接入市的改革思路，但推行中是有障礙的，因為這與我國實施了多年的土地財政是沖突的。土地的行政性配置導致土地要素的低效使用及浪費。現在十九屆四中全會提出健全要素市場制度的改革，尤其對土地制度提出了三權分置的改革。“完善農村承包地‘三權分置’制度，在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下，平等保護并進一步放活土地經營權。健全土地流轉規范管理制度，強化規模經營管理服務，允許土地經營權入股從事農業產業化經營。”[10]

作為第一產業基本要素的勞動力其流動也是受到限制的。產業的發展是有規律的，政策和制度與這個規律越相符合，產業發展就越好。為什么對農村實現有限準入秩序？除了我們前面講的觀念及其制度安排外，長期以來，把城市經濟發展與農村經濟發展“對立”起來并以城市為中心的觀念是深層次原因。這種觀念在不同時期都以相應的政策或舉措體現出來。“一是中國在20世紀80年代到90年代大力提倡離土不離鄉的農村工業化道路，以維持現行土地制度和戶籍制度。二是有人提倡重新用集體化和合作化的方式將農村人口留在農村，以免城市出現所謂的棚戶區；三是有人雖然勉強認同城市化的必要性，但又希望將農村人口截留于小城鎮，以防止所謂的大城市病。”[3]這些做法都主觀或客觀地維護了我國城市和農村的二元經濟結構。這些觀念都是韋伯曾經指出過的問題，中國歷史上都不重視城市化的作用。

民間資本進入第一產業也是受到限制的。計劃配置土地指標的制度，以及對集體土地入市的限制，已不再適應經濟結構轉型的需要，極大地制約了農村發展、農民致富。我國現行土地產權制度和戶籍制度對要素流動的限制是雙向的，一方面限制了過剩農民的進城，另一方面也限制民間資本進入第一產業，阻礙了工商業從大城市郊區向農村和內陸地區的遷移，推高了企業的生產和交易成本。我國又有大量資金想進入農業、農村。但是由于農業土地產權制度的不完善，加上我國現行政策是把城鄉資本割開的。

十九大報告指出，“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。”[19]這里的關鍵是實現小農戶和現代農業發展有機銜接。日本是農戶+日本農協，美國是農戶+公司，如都樂公司（Dole Food Company，Inc，一家美國農業跨國公司，總部位于加州，是世界上最大的水果和蔬菜生產商，擁有74，300名全職和季節性員工，負責90個國家的300多種產品）在巴拿馬種植農作物。這家公司為當地人提供了比他們以前擁有的工作更有保障、更安全、薪水更高的工作；與在美國本土種植相比，這些產品的生產成本更低、效率更高，并且讓美國的個人在高薪部門就業。由于制度方面的原因，我國一方面農村資源利用不足，現代農業產業體系沒有建立起來，我國農業發展的潛力還很大，另一方面，“農村仍有近6億人口，過剩農民不能進城，農村人均仍只有3畝多耕地，農業生產率仍然很低。美國用300萬農民耕種的土地與我國幾億農民耕種的土地差不多，平均1個美國農民的產量約等于中國236個農民的產量。”[20]因此，必須讓我國過剩農民大量進城，并給農民賦權，實現開放準入秩序，讓資本與企業進入農業，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。

鄉村振興戰略的實施必須在完善產權制度和要素市場化配置中進行。如前所述，要通過農村土地產權制度的改革和戶籍制度的改革讓過剩農民進城，不僅要加大鄉村振興戰略中的農業投入，更重要的是給農民賦權。農民進城，資本下鄉，將是我國實施鄉村振興戰略的基本趨勢。建立農村開放準入秩序，如《意見》所說，“堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。”[16]