1936年澳日貿易爭端探析

王小歐

摘 要：1936年5月22日，澳大利亞實行“貿易轉移政策”，旨在“平衡”與所有“客戶”的商品貿易，實則給予英國以極大的優惠，對日本的棉制品和人造絲制品進口實行苛刻的關稅條件，從而引發兩國長達7個月的貿易爭端，最終以各退一步而不了了之。此次貿易爭端因涉及英國的利益而通常被理解為是澳大利亞“討好”英國的產物，而事實并非如此簡單。對這場貿易爭端進行探析，不僅可以幫助我們更好地了解這段歷史，而且對認識今天的貿易爭端也具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：澳大利亞， “貿易轉移政策”，日本，貿易爭端

中圖分類號：K15 文獻標識碼：A 文章編號：0457-6241（2020）08-0060-06

20世紀30年代初，澳日貿易呈良好的發展態勢。日本不僅是澳大利亞棉制品和人造絲制品的主要進口國，還是澳大利亞主要初級產品之一——羊毛的采購大國，并連年在對澳貿易中處于逆差。然而，澳大利亞卻在1936年5月22日宣布實行“貿易轉移政策”，限制從英帝國以外的國家進口大量貨物（除非獲得總理的特別許可），其中對大量棉制品和人造絲制品征收了禁止性關稅。①對棉制品征收的關稅由25%的從價稅，變為相當于原來68%～85%從價稅的從量稅，對人造絲征收的從價稅也由原來的40%增加到47%～182%。②針對日本的意圖非常明了，日本馬上回擊報復，澳日貿易爭端隨即展開。學界關于這一問題的關注很少，即便是對澳大利亞外交史進行專門研究的著作也不見詳細論述。③提出“澳大利亞實施這一政策受到英國很大影響，并私下與英國做了交易”，“想通過‘貿易轉移政策取悅英國”這一觀點的論文也并未就如何受到英國“影響”和如何進行“交易”等問題予以細致分析;④還有的著作提及此事件時，在提出“到底是與日本通商是澳大利亞未來貿易的正途，還是維系與英國的貿易關系才能最好地滿足澳大利亞的自身權益”的問題后不見下文。⑤本文將結合相關史料對1936年澳大利亞對日本貿易態度的突變、英國對澳大利亞的壓力以及澳大利亞對于自身“貿易平衡”的考量等問題進行深入考察，進而探尋澳日此次看似不合理的貿易爭端背后的合理性因素，并通過對此事件結果的分析，為當今世界的貿易爭端提供一定的歷史借鑒。

在英聯邦形成之前，澳日關系幾乎全部圍繞移民問題展開。中日甲午戰爭后，日本實力大增，澳大利亞長期處于日本野心的陰影下。1901年，澳大利亞推行“白澳政策”，只允許白人移居澳大利亞，歧視華人、日本人等亞洲有色人種。日俄戰爭后，澳大利亞對日本的恐懼更加強烈，1905年實行專門針對日本的限制移民政策，對日本長期處于疏遠和敵視狀態，直至1929年世界性經濟危機發生后，由于英國深陷其中自顧不暇，長期依附于英國的澳大利亞才開始關注自身與日本之間的貿易往來。

整個大蕭條期間（1929—1933年），澳大利亞對日本的出口額除了1929年輕微降低外，一直處于穩定增長狀態：1929—1930年為655.5萬歐元，1932—1933年為1146.8459萬歐元;日本在澳大利亞出口貿易中所占比重也從6.67%升為11.66%;1929年，澳對日出口額為13255.5萬日圓，進口額為4383.1萬日圓，順差達8872.4萬日圓;1931年澳對日出口額更是達到了進口額的5倍多;①澳大利亞出口到日本的羊毛從1928年的4.9萬噸上升到1933年的10.3萬噸;同期，澳對日的小麥出口也顯著增長，1929年澳對日小麥出口占其總出口的8.3%，1932年則上升為12.1%。②1932年，上臺組閣的澳大利亞總理萊昂斯（Lyons）通過制定澳日雙方都滿意的通商協定，在接下來的4年中實現了澳日貿易的穩步增長。澳大利亞官方刊物《商務》曾報道：“從大蕭條時期就開始的向日本出口澳大利亞羊毛的貿易現今仍然進行得很好，這有效地促進了聯邦經濟的復蘇?！雹?934年，澳日政府就《友好、商業和航海條約》進行討論，由于日本已經成為澳大利亞羊毛的主要買家，澳將優先考慮改善與日的貿易關系。④1935年9月，日本外交官出淵勝次在訪問澳大利亞時指出，一段時間以來，日本一直是澳大利亞羊毛的第二大買家，并預言日本很快就會升級為澳大利亞羊毛的最大主顧。⑤同時聲明，澳大利亞和日本正在建立“跨太平洋的友誼之橋”。⑥在利益的指引下，澳日不僅建立了貿易關系，而且前景良好。然而，令日本始料未及的是，兩國剛剛建立起來的貿易友好往來卻在半年后“突然”發生了變化。

1936年2月，澳大利亞貿易部長亨利·古利特爵士（Sir Henry Gullett）通告日本駐悉尼總領事村井倉松，除非從日本進口的棉織物和人造絲大幅減少到澳大利亞政府滿意的水平，否則將提高對這些物品征收的關稅以實現削減。古利特在2月20日向村井解釋，澳大利亞政府之所以采取這樣的政策，是基于保護英國工業的必要性。澳大利亞完全依賴英國市場來吸納所有難以銷售的出口盈余商品，必須要抑制這些廉價的外國紡織品的進口。⑦古利特所說的難以銷售的商品，是指除英國以外幾乎沒有市場的肉類、奶制品和干果等，這些商品在英國的銷售依賴于在那里享受的優惠幅度。古利特還說道，澳大利亞政府可能采取的任何行動都是自愿的，并非是應了英國政府的要求。但是，村井并不相信古利特的說法，當時日本的一些經濟學者也把日澳貿易問題“歸于日英問題”。⑧大蕭條后，由于棉制品出口受到日本的強力挑戰，英國已經利用其帝國影響力通過關稅戰在西非、印度、埃及等地對日本展開貿易戰。澳大利亞態度的突然變化正是英國抵制日本棉織品日益激烈競爭的又一個例子。事實上，村井的懷疑并非捕風捉影。這在半年來澳大利亞政府與英國紡織工業重地蘭開夏郡棉業代表以及澳大利亞政府與英國政府間的往來中不乏體現。

1935年6月12日，萊昂斯訪問曼徹斯特，在與棉業貿易代表的會面中，聽取了他們就澳大利亞關稅對蘭開夏郡紡織品出口的影響以及日本競爭問題的陳述。當時該行業的代表敦促澳大利亞政府對日本紡織品采取具體關稅或進口限制措施。8月15日，澳大利亞駐倫敦高級專員布魯斯（S. M. Bruce）向萊昂斯發送了一份由自治領事務大臣托馬斯（J. H. Thomas）親筆簽名的電報。電報提到了萊昂斯6月訪問曼徹斯特時，當地紡織工業代表們向他提出的訴求，以及萊昂斯就回國后將這種訴求反映給同僚的承諾。隨函還附上了該行業于7月24日向貿易委員會主席提供的，關于日本棉和人造絲在澳大利亞市場持續發展的其他信息。電報還指出：蘭開夏利益集團意識到，澳大利亞已經很難將日本紡織品通過配額限制在幾年前的相應地位，如果不想讓情況繼續惡化下去，就應該盡快采取行動……蘭開夏郡的情緒日趨強烈，我們希望聯邦政府能夠充分考慮聯合委員會的意見和建議，聯合委員會有可能采取行動以保護蘭開夏對澳大利亞的重要貿易不受日本競爭的影響。①11月27日，澳大利亞貿易海關部貿易協定條約處就日本的競爭問題向聯邦政府提交了一份詳細的關于征收關稅意見書，并具體提到了上述英國工業界在7月24日向貿易委員會主席提供的信息。

1936年1月23日，萊昂斯內閣做出決定，即應盡快采取措施，通過征收特定關稅或其他手段減少日本人造絲和棉制品的進口。于是，有了同年2月古利特與村井的對話。日本方面接受不了古利特的解釋，認為可以對人造絲制品采取一些控制，但對棉制品沒有任何限制的必要。而澳大利亞方面卻仍決定不僅對人造絲征制品收40%的關稅，也對日本的棉制品征收68%～85%的關稅。日本政府馬上對澳大利亞牛肉、小麥和乳制品實施進口限制，與此同時，日本的羊毛買家也拒絕參加澳大利亞的羊毛拍賣。②澳日貿易關系日趨緊張。

同年3月，曼徹斯特的非官方貿易代表團抵達澳大利亞，澳大利亞政府給出了包括大量條目的新關稅表。這些新關稅的稅率介于對英特惠關稅和普通關稅之間，適用于那些與澳大利亞簽訂雙邊貿易協定的國家。③5月18日，萊昂斯在給英國首相鮑德溫（Baldwin）的電報中“表白”道：“為了滿足貴國政府的明確愿望，我們將對日本紡織品的進口實施嚴格的關稅限制，在我們看來，這定會給蘭開夏郡的制造商帶來非常可觀并持續增加的收益?！雹芸梢?，村井關于澳大利亞對日貿易態度的轉變是受到了英國影響的這一猜測無疑是對的。然而，村井也許未曾料到，澳大利亞態度轉變的原因并非僅限于此。

澳大利亞最終決定對日本實行“貿易轉移政策”，還有其他方面的考慮。萊昂斯在上述同一份電報中指出：“當然，我們也希望這些限制能夠間接地通過增加我們對英國的出口機會，進而給澳大利亞帶來好處。然而，這些措施令我們面臨來自日本的報復，日本是我們羊毛的第二大客戶，實際上也是我們所有出口產品的第二大客戶，鑒于此，如果不是因為您的一再請求以及我們迫切需要在英國市場上占有更大的份額，我們是不會覺得施加貿易限制是正當的?！雹萜渲校耙辉僬埱蟆边@個詞足以表明澳大利亞在此期間所承受的來自英國的持續壓力，而“迫切需要在英國市場上占有更大的份額”，則體現了澳大利亞對自己利益的考量，即可以對日提高關稅，但是需要有一定的回報，對日進行貿易限制的速度和強度將取決于英國回報澳大利亞的力度。

澳大利亞肉類工業發展迅速，在肉類出口方面，英國是其最大的客戶。雖然自1932年渥太華會議以來，澳大利亞能夠享受到關稅優惠的待遇，但是仍然面臨來自阿根廷的更成熟、更高效的同業競爭。英國與阿根廷的貿易條約1936年11月即將到期，澳大利亞希望英國對阿根廷肉類征收關稅并限制額外的數量以保證澳大利亞生產商的利益。但是，英國政府并不想做到澳大利亞人所要求的程度，因為這樣做的結果將是英國對阿根廷出口量的下降，以及英國投資于阿根廷肉制品行業大量資本回報率的下降。

1936年4月，澳大利亞部長佩奇（Page）和孟席斯（Menzies）在訪英期間，就阿根廷的問題與英方談判代表進行了商談。其中，澳大利亞高級專員布魯斯則更加咄咄逼人，他警告稱，如果英國允許阿根廷以減少購買英國產品相威脅進而成功獲得英國牛肉市場的更大份額，澳大利亞就將會放棄對英國棉制品和人造絲制品給予的優惠政策。佩奇還指出，英國給澳大利亞牛肉的市場份額非常不充足。根據渥太華會議上的原則，除了現有的固定份額外，澳大利亞應該還可以獲得一個擴大份額。他親自寫信給英國首相，要求其進行調解，并明確表示，鑒于澳對日的不穩定立場，英國談判代表需要迅速決定是否可以在牛肉問題上做出進一步的讓步。①這種態度顯然是在與英進行討價還價。對日本棉制品及人造絲制品提高進口關稅進行貿易限制，是澳爭取獲得在英國牛肉市場更多份額的籌碼。澳大利亞希望，為了英國而在日本市場失去的利益，能夠通過英國對阿根廷采取限制而在英國市場得到補償。出于“平衡貿易”的考量，5月22日，澳大利亞政府正式推出“貿易轉移政策”，希望以此政策獲取英國對減少從阿根廷進口的許諾，從而保證澳大利亞牛肉等商品在英國市場的份額。如果英國能夠滿足澳大利亞的貿易需求，那么一切就都是值得的。但是，澳大利亞也許未曾料到，日本的報復是強烈的，而英國的回應是微弱的。

5月26日，日本威脅澳大利亞，要對其實行《貿易保護法》，雙方不再禮貌親和?？芭嗬矫婊貞獣r堅稱：任何新協議都必須將人造絲與棉制品進口限制在已有關稅規定的數量內。6月25日，日本政府對澳大利亞的羊毛、小麥和面粉實行進口許可證制度②（日本貿易部部長甚至還設立了一項基金，以補貼來自南非和南美的更為昂貴的羊毛進口），并在普通進口關稅的基礎上對澳大利亞牛肉、黃油、濃縮牛奶、牛皮、牛脂和酪蛋白加征50%的從價稅。6月底，日本制造商根據《貿易調整與商業保護法》，以絕對禁止或征收50%特別關稅的方式，禁止進口幾乎所有的澳大利亞產品。與此同時，日本軍界也強烈譴責澳大利亞的行動，并呼吁政府進行強有力的抵制。他們帶頭采用合成羊毛制造制服，成立了包括日本所有主要紡織制造商在內的羊毛進口管制協會，并通過聯合行動努力促進用南非和南美的羊毛替代澳大利亞的羊毛。7月9日，澳大利亞政府繼續采取行動，全面禁止進口38類日本貨物，雖然保留條款規定可以發放許可證，但當時的報告表明，除了絲綢制品和生絲將在9月25日獲得許可外，總理無意給其他被禁日本貨物發放許可證。③澳日貿易爭端日趨白熾化。

然而，就在澳大利亞為了他“最好的顧客”而得罪“好顧客”時，他“最好的顧客”正在全力思考著如何保障自己利益的最大化。6月5日，英國養牛補貼委員會在內閣報告中表達了這樣的觀點：如果由于肉類貿易戰而導致價格崩潰，我們應該保留針對阿根廷和自治領適時采取政策的自由，以便我們到時候能夠運用最好的方式來保護本土的生產商，比如通過禁止或限制進口商品，超額征稅等。④6月8日，商務部部長沃爾特·朗西曼（Walter Runciman）在備忘錄的開篇再次提到養牛補貼委員會的這個觀點，并指出：“我們一直都在考慮，如果國際肉類會議破裂，英國政府需要能夠自由地采取任何必要的保護局勢的措施……一旦重新實施定量調節，會不可避免地導致自治領和阿根廷對他們將要獲得的待遇提出獲得保證的要求。因此，最好避免做出任何明確的規定。我認為，我們不能在超額征稅的方向上尋求解決辦法……確定此稅具體的稅率是無法被克服的困難……取代自治領優先的征稅制度是本次談判的目標之一……如果通過談判解決的方案被證實不可行，則可能需要采取下一步行動，但是，我們不能在會議上就下一步行動的性質作出積極的承諾?！雹葸@種曖昧的態度令澳大利亞不甚滿意。于是在同一天，澳大利亞在與英國的談判中再次提到了紡織品問題。

孟席斯詢問英國政府會如何“令蘭開夏和日本能夠坐下來劃分各自可用的市場”。布魯斯則進一步指出：如果此次英國妥協于阿根廷減少對英進口的威脅，那么，澳大利亞將不可能繼續實施最近采取的優先購買英國人造絲和棉制品等商品的政策。⑥6月12日，自治領事務大臣麥克唐納（Malcolm MacDonald）回復孟席斯，當天內閣會議的意見是對外國牛肉征收每磅3/4便士的關稅，對自治領的牛肉則不征稅。英國政府將會在兩年后把分配權移交給國際會議，在此期間，會對阿根廷和自治領的進口實行限制，將其保持在目前的水平上，減少阿根廷渴望的對其更有利的冷鮮牛肉的出口量，但對自治領不實行限制，在一定程度上，他們可以用冷鮮牛肉代替冷凍牛肉。顯然，英國方面并沒有全面削減阿根廷的進口，也沒有全面擴大澳大利亞的進口。6月17日，澳大利亞總理萊昂斯電告英國首相：“這些提議‘令人深感失望并‘完全不能接受……英國政府徹底放棄了在渥太華會議上做出的承諾，即給予自治領對英的肉類出口以更大份額……如你所知，我國政府最近引入了修正案和許可證制度，對來自某些外國的進口實行嚴格和挑釁性的限制。由于這些修正案，我們目前在日本問題上處于非常困難和微妙的地位，日本在這里的貿易代表已經完全停止購買羊毛、面粉、小麥和其他商品。到目前為止，所有澳大利亞羊毛種植者都暫且沒有譴責政府，新聞界也大都支持政府。然而，這種克制和支持是有條件的，即我們希望能夠在與英國達成友好協議的努力中獲得成功。此外，我們還遭到了來自美國和其他兩國政府的抗議。如果政府不能做出令人滿意的肉類安排，就無法證明我們最近的國際關稅立法是合理的……我不是夸大其詞，如果在澳大利亞公布貴國政府向佩奇和孟席斯提出的建議，民族情緒將會被深深震撼，整個貿易轉移政策和我國政府將被置于危險之中。”①

面對澳大利亞的強烈抗議，英國牛肉部談判委員會和麥克唐納在6月22日均提出：要在與阿根廷的談判中要求三年內將外國冷鮮牛肉進口量凈減5%，而自治領的進口則等量增加。最終，這一決定于6月24日被內閣貿易與農業委員會接受。②

由此可見，澳日貿易爭端的展開并非僅僅是英國壓力的產物，也是澳大利亞基于“貿易平衡”的考量、權衡利弊后與英博弈的產物。澳大利亞在與英國的牛肉談判中為自己爭取到了相應的利益，是其選擇繼續對日本進行貿易戰的根本原因。

然而，爭端進行到1936年12月下旬時，澳日雙方似乎都沒有從僵局中獲益。澳大利亞羊毛出口減少到1935年的71%，而日本的紡織品出口則減少到1935年的82%。許多澳大利亞公司遭受了非常嚴重的損失，沒有任何可靠的證據表明澳大利亞初級產品的出口在多大程度上得到了促進。③英國對澳的貿易總額也不升反降：1935年1—10月，英對澳貿易總額為460萬澳元，1936年1—10月，英對澳貿易總額為350萬澳元。④因此，澳日政府幾乎同時發表聲明，宣布結束貿易戰并對貿易限制進行共同修訂，通過協議來解決爭端。此協議自1937年1月1日起生效，至1938年6月30日終止，共18個月。雙方各退讓一大步，取消對彼此出口所有特別新稅的征收，并同意對澳大利亞的羊毛和日本的棉制品與人造絲制品進行特定限制。日本每年可以從澳大利亞進口羊毛53萬包（原來是40萬包），同時可以向澳大利亞出口棉制品（不包括做袋子的印花棉布）和相等數量的人造絲制品各7687.5萬平方碼（原來分別是5000萬平方碼和3000萬平方碼）。然而，這并未被視作最終的解決方案?！洞筅婷咳招侣劇分赋?，“新協定不過是暫時的規定”;倫敦《經濟學人》評論，新協定是一種“休戰”和“權宜之計”;新的日本駐澳總領事巖松（T. Wakamatsu）表示，“日本對這個臨時協定并不非常滿意，但就目前來看，這是可以獲得的最好的妥協”;澳大利亞英國制造商協會提醒說雖然蘭開夏會失望，但是英國人應該認識到，他們已經從中大大獲益。⑤盡管日、澳、英三國都對這一結果不滿意，但也都沒有更好的方案。澳日貿易爭端就此告一段落。

在1936年的澳日爭端中，澳大利亞冒著進口成本增加的風險以“貿易轉移”的方式對待日本，通常被看作是同期英日貿易沖突下的產物，即作為英聯邦成員，澳大利亞是在英國的壓力下選擇犧牲“好顧客”日本來迎合英國的利益。毋庸置疑，澳大利亞對英國是忠誠和信任的，英國的軍事力量和經濟實力一直讓澳大利亞感到心安。然而，在此次貿易爭端中，澳大利亞的決定并非是盲目跟從英國的結果，而是建立在縱觀時局以及對自身利益判斷上的一種選擇。對于澳大利亞來說，一方面，日本雖然是一個很好的貿易伙伴——從1930年到1934年，在澳大利亞的對外貿易中，對日出口比例由5.2%上升到11.2%，但是為了日本而失去英國這一最大的海外市場是得不償失的——同一時間，英國占澳大利亞出口比例的51.7%，澳大利亞在英國進口貿易中位居第三。除了羊毛和小麥，澳大利亞幾乎所有的出口商品，包括87%的牛肉、93%的羊肉（mutton）、99%的羊羔肉（lamb）和93%的黃油都銷往英國。①另一方面，雖然英國是澳大利亞最好的貿易伙伴，但是，如果為了英國而失去的與日貿易的缺口無法被填補，那么，澳大利亞的總體利益還是無法得到保障。無論選擇英國還是選擇日本，澳大利亞在總體上都是損失方。于是，澳大利亞決定以牛肉市場上英對澳的貿易優惠來補償其為了英國而在對日貿易上的虧空，在澳日、澳英的貿易談判中盡可能使自己的利益最大化。

日本一直是澳大利亞的羊毛采購大國，同時也是其棉制品和人造絲制品的進口大國，對日本來說，盡管早就感受到英國在棉制品和人造絲制品市場上不斷對澳大利亞施加壓力，但仍無法平靜地面對澳突然實行的“貿易轉移”政策。澳日貿易原本處于雙贏態勢，而澳實行“貿易轉移”政策后，如果不采取對策，日本必然是“零和博弈”的損失方;而在對澳進行積極報復后，日本看似在貿易戰中未敗下陣來，實則僅僅是與澳分攤了對抗成本，并非取得了勝利。對英國來說，通過對澳大利亞施加壓力來與日本爭奪澳的棉制品和人造絲制品市場是保證其利益的絕好方式，然而，自1931年《威斯敏斯特法案》頒布后，英帝國名存實亡，各自治領成為與之平等的獨立主權國家，僅以共同效忠英王為政治紐帶而聯系在一起。盡管1932年渥太華會議后，英聯邦成員在經濟上的聯系加強了，但是，英國對各自治領的控制已不比從前，貿易問題也不再能夠通過政治壓力得以全面解決。面對澳大利亞在牛肉市場方面的要求，英國也進退兩難：如果在牛肉市場的談判中對澳不讓步，就會失去澳的棉業市場;如果讓步了，就會影響與阿根廷的貿易關系，其整體利益也會隨之受到削弱，想要兩全其美、利益獨占已不可能。

綜上所述，此次貿易爭端中所存在的各方要素及最終結果表明，當人類步入現代社會后，隨著經濟貿易全球化的形成與日益發展，一個國家貿易政策的制定盡管可能受到來自其他方面的影響，但源于自身利益的考量才是最終政策出臺的根本。此外，任何一項以單方面利益考慮為出發點的貿易政策最終都不會為貿易雙方或多方帶來想象中的利益，甚至會造成損失。要想擺脫貿易困境，協商與合作才是有效途徑，任何漠視共同發展的貿易政策都將損人損己，最終使自己陷入僵局。1936年的澳日貿易爭端如是，現在的貿易爭端也定然不會是這個時代下的例外。

【作者簡介】王小歐，長春師范大學歷史文化學院講師，主要研究方向為日本外交史、世界現代史。

【責任編輯：王湉湉】

Abstract： On May 22， 1936， Australia implemented a “Trade Diversion Policy” aimed at “balancing” trade with all “customers”. In fact， Australia gave Britain great concessions and imposed stringent tariff conditions on the import of cotton and rayon products from Japan， which led to a seven-month trade dispute between the two countries. This trade dispute ended with a step back at last. It is often thought as a product of Australias “flattery” to Britain because it involved? her interests， and its not so simple. An analysis of this trade dispute that occurred 83 years ago can not only help us to understand the history of that period better， but also has a certain reference significance for understanding todays Sino-US trade war.

Key Words： Australia， “Trade Diversion Policy”， Japan， Trade Dispute