新冠肺炎疫情與全球衛生外交

張清敏

【關鍵詞】新冠肺炎疫情;全球衛生外交;公共衛生問題;全球化;人類命運共同體

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.04.006

2019年底新型冠狀病毒肺炎（COVID-19，簡稱“新冠肺炎”）疫情暴發并呈全球擴散態勢，在此背景下，世界衛生組織（WHO）于2020年3月11日宣布將其上調至“大流行病”級別。新冠肺炎疫情的暴發和傳播，既是全球化的體現，也是對全球化的考驗。全球衛生外交從國際合作的角度看待和解決衛生問題，將人的安全與健康放在首位。但是，在應對新冠肺炎疫情過程中，一些國家利用衛生議題追求政治目標，這種將衛生問題政治化的行為，制約了全球衛生問題的解決。此次新冠肺炎疫情不會逆轉全球化的進程，同時將進一步提高全球衛生外交的地位和影響。

全球化與人類命運共同體

全球化時代的社會變革體現在三個方面：一是世界聯系的廣泛性（Extensity），即政治、經濟、社會和文化的延伸超過一國邊界，整個世界成為一個互相聯系的整體;二是世界聯系的高強度（Intensity），即跨國界的聯系絕非偶然現象，而是有規律和可以探測到的，并且呈現不斷增強的趨勢;三是世界聯系的高速率（Velocity），即在全球通信技術和交通運輸變革推動下，全球商品、信息、資本、思想觀念和人員流動的便利化和強度達到了前所未有的程度。

在各領域全球化中，最受關注的是經濟全球化，即資本和商品廣泛、快速的跨境流動使得整個世界成為一個大市場。經濟基礎的全球化必然反映到上層建筑領域?，F代通信技術的變革催生了媒體形態的多樣化和信息傳播的全球化，導致人們的生活方式、飲食習慣以及其他消費方式的全球化，由此也引發了相關疾病的全球化。例如肥胖、高血壓、糖尿病、癌癥等疾病的發生不再局限于某些國家和地區，無論一國的地理位置、富裕程度、歷史傳統和文化特點如何，其民眾都可能面臨上述疾病的威脅。此外，隨著現代交通工具的飛速發展，全球人員跨境流動更加快捷和廣泛，這也加快了傳染性疾病傳播的速度和范圍。在全球化時代，人們不可避免地要面對全球傳染性疾病帶來的巨大威脅和挑戰。

傳染性疾病的快速傳播是全球化的重要體現。被稱為“黑死病”的鼠疫起源于中亞，于1347年從意大利蔓延到西歐國家，而后傳到北歐、波羅的海地區再到俄羅斯，最終席卷了整個歐洲，在1347—1353年間奪走了超過2500萬歐洲人的生命，占當時歐洲總人口的三分之一。不過，由于受到交通和人員流動的限制，鼠疫并沒有在短時間內造成全球性的大傳播。但到了20世紀，情況發生了變化。自1981年世界第一例艾滋病病毒感染者被發現后，艾滋病短時間內在全球范圍內擴散，成為重大的國際公共衛生問題并引發了一系列社會問題，引起世界衛生組織及各國政府的高度重視。進入21世紀，情況更為嚴峻。自2002年11月16日首例重癥急性呼吸綜合征（SARS，也稱“非典”）確診患者出現后，“非典”在短短幾個月內席卷了32個國家和地區。2019年底暴發的新冠肺炎疫情的傳播速度更是前所未有。從首例確診病例到全球病例數達10萬，只用了67天;達到第二個10萬病例數僅用了11天;達到第三個10萬病例數僅用了4天;達到第四個10萬病例數僅用了2天。[1]截至2020年3月底，新冠肺炎疫情便迅速擴散到200多個國家和地區，感染人數近80萬，造成近4萬人死亡。

在全球經濟日益相互依存的情況下，傳染性疾病的快速蔓延對相關國家的經濟造成了嚴重沖擊。有數據表明，“非典”和“甲型H1N1流感”對相關國家造成的經濟損失分別高達300億美元和18.6億美元。[2]更重要的是，通過全球化媒體在世界范圍內的傳播報道，傳染性疾病的暴發對人們的心理和精神也產生了巨大影響。

面對快速傳播的疫情，沒有哪個國家能獨善其身，也沒有哪個國家能獨自應對。新冠肺炎疫情帶來的全球性危機顯示，人類大家庭已經形成了一個安危與共、守望相助的命運共同體。正因如此，應對重大傳染性疾病需要各國同舟共濟，加強合作。聯合國秘書長古特雷斯呼吁，“病毒蔓延比任何恐怖主義行動所造成的后果都要嚴重”，“各國政府比以往任何時候都需要通力合作振興經濟，擴大公共投資，促進貿易，并確保向受病毒影響最嚴重或更容易受到負面經濟影響的群體和社區提供定向支持，防止新冠病毒進一步擴散是全人類共同的責任”。[3]

應對新冠肺炎疫情是人類與病毒的對抗，而非人類之間的對抗，考驗的是人類社會合作應對疫病的能力。正如習近平主席所言，“流行性疾病不分國界和種族，是人類共同的敵人。國際社會只有共同應對，才能戰而勝之。”各個國家需要密切聯系，共同圍繞公共衛生問題協調對外政策。通過全球衛生外交加強國際合作，才是戰勝疫情和維護世界繁榮與穩定的有效途徑。

全球衛生外交及其特點

衛生問題的核心是人的健康問題，或者說是救死扶傷的問題，而“外交是用談判的方式來處理國際關系”。[4]衛生與外交的結合以及全球衛生外交的產生，具有時代的必然性。隨著全球化時代國家間合作需求的增強，外交地位不斷上升，外交的概念、內涵和外延都在發生變化，幾乎沒有一個領域不與外交融合，文化外交、經濟外交、軍事外交等各種形式的外交應運而生。起初，全球衛生外交并非外交學領域研究的熱點。但21世紀以來，“非典”、埃博拉病毒、禽流感以及此次暴發的新冠肺炎疫情，促使衛生議題被提升到各國政治議事日程的前列，迫使國際社會投入大量的精力和資源予以應對，引發了人們對全球衛生外交的關注。

衛生與外交之間的聯系經歷了一個不斷演變和發展的過程。有學者將衛生與外交的關系概括為四個階段。其一，一國的對外政策忽視甚至阻礙衛生和健康的階段。例如，國家內部或者國家之間爆發的戰爭與沖突導致了人員的大量傷亡，但執政當局只考慮政治和戰略上的得失，對戰爭與沖突給人類健康和衛生領域帶來的嚴重后果不以為意。其二，健康問題成為對外政策的工具和外交的載體。一些國家在對外發展援助中將衛生援助當作很重要的一部分，如冷戰時期國與國之間開展的醫療援助等。其三，健康問題成為對外政策和外交的重要組成部分，當前的國際社會正處于這一階段。其四，對外政策以為人類健康服務為目標的階段。這四個階段并非是線性的，而是互相交織的，但總體上是一個漸進的趨勢。[5]其中第四個階段是一個理想狀態。在這個階段，衛生問題不再是一個政治或對外政策的工具，也不是國家治理的一個手段，而是成為人類共同追求的價值目標，即真正實現了人類命運共同體的階段。

鑒于衛生和健康問題的性質和特點，衛生外交與其他形式的外交有所不同。在形式上，衛生外交前面冠以“全球”二字，即全球衛生外交（Global Health Diplomacy）;在內涵上，受衛生和健康問題所具有的全球性特點影響，全球衛生外交不僅僅是把衛生領域的外交活動當作實現國家對外政策的工具，也不是僅僅關注如何使用外交手段來追求本國人民的健康利益，而是以全人類的共同利益為出發點，將維護人類健康視為向國際社會提供的公共產品。具體而言，全球衛生外交具有以下特點。

第一，衛生問題不僅僅是一個國家的國內問題，而且是一個全球性問題?！叭蚪】怠辈皇菍ν饨】?，而是全人類的健康;“全球衛生”也不是對外衛生，而是全人類的衛生。傳統上，外交被看作是國家落實對外政策目標以及追求本國利益的手段、工具和過程。但全球衛生外交把健康問題當作全球性問題，并作為全球安全利益的重要組成部分。其側重點不是一個國家如何使用外交手段來落實其對外衛生政策，而是強調在人類面臨重大健康問題時，需要增強在衛生領域的全球治理效能。病毒無國界，在全球化時代，各國人民的健康高度相互依賴，在一個國家深受傳染性疾病威脅的時候，其他國家不可能獨善其身。沒有全人類的安全和健康，就不可能有本國人民的安全和健康。正如中國國家衛生健康委員會高級別專家組成員、中國疾病預防控制中心流行病學首席科學家曾光指出，“對新冠肺炎的防控是世界性的，只有全球勝利了中國才能說勝利，因為大家都在一個地球上?！盵6]因此，只要全球還有一例新冠肺炎感染病例，中國就不能放松防控，只有嚴控死守，才能打贏這場疫情阻擊戰。

第二，發展中國家與發達國家在全球衛生合作中是相互依賴的關系。全球衛生問題的產生不能認為是發展中國家將疾病傳播到發達國家。一方面，并非所有的傳染性疾病都源于發展中國家;另一方面，資本主義國家在進行全球產業轉移的過程中，將一些高污染產業轉移到發展中國家，破壞了后者的生態環境，并引發一系列嚴重的衛生健康問題。因此，在全球衛生合作中，并非是發展中國家對發達國家單方面的依賴，而是所有國家在健康領域的高度相互依賴。全球衛生外交不是發展中國家被動、消極地等待發達國家在資金、技術等方面的援助和施舍，而是發達國家通過支持和援助發展中國家，最終實現自身安全目標的過程。

基于這一特點，全球衛生外交把全人類的安全和健康利益作為一種公共產品，突出國際合作的重要性，并在全球治理領域開展三個層面的合作。一是“全球衛生治理”（Global Health Governance），即以全球衛生為主要目標而開展的全球治理行動。如以世界衛生組織為代表的、在衛生領域具有特殊責任的國際組織開展的治理。二是“促進衛生的全球治理”（Global Governance for Health），即以解決其他領域問題為主要目標、但對促進全球衛生治理有直接或間接影響的全球治理行動。如以聯合國及其下屬的人權理事會等為代表的國際組織在全球衛生問題上的治理與合作。三是“支持全球衛生的治理”（Governance for Global Health），即地區或國家為推動全球健康而采取的治理行動，如在地區或國家層面參與全球衛生治理活動等。[7]

第三，全球衛生問題需要眾多的利益攸關方共同應對。從全球治理的角度看，全球衛生外交并非僅限于主權國家，而是“國家、跨國組織和非政府行為體為實現其政治、經濟和社會目標等，針對健康挑戰或利用健康概念和機制制定政策或談判策略的政策形成過程”。[8]例如，世界衛生組織作為聯合國下屬的一個專門機構，以推動全世界人民獲得更高水平的健康為宗旨，在促進流行病和地方病的防治，提供和改進公共衛生、疾病醫療和有關事項的教學與訓練以及推動確定生物制品的國際標準等方面發揮了重要的引領作用。在非政府組織方面，成立于2000年的比爾及梅琳達·蓋茨基金會（Bill & Melinda Gates Foundation）致力于縮小窮國與富國在衛生保健方面的差距，推動衛生保健領域技術進步，特別是在艾滋病、肺結核等傳染病防治，生育和兒童保健以及全球性衛生保健活動等方面發揮了積極作用。在此次新冠肺炎疫情期間，各國企業、民間團體和各界人士紛紛向疫情嚴重的國家捐款捐物，凸顯了團結協作、共克時艱的精神，這也說明了全球衛生問題不是單一的利益攸關方可以應對和處理的，而是需要眾多的利益攸關方，包括國家、國際組織、民間組織和公民社會等共同應對。

在國內疫情得到有效控制的同時，中國積極向許多國家和國際組織伸出援助之手，不僅提供抗疫物資，更派出多支援外醫療隊前往意大利、伊朗、英國等受災嚴重的國家，分享中國經驗，貢獻中國智慧。圖為2020年3月25日，第三批中國赴意大利抗疫醫療專家組抵達米蘭馬爾本薩機場，并隨機攜帶了呼吸機、監護儀、口罩等中方捐助的醫療物資。

第四，全球衛生外交涉及國家間關系的諸多領域。從外交角度來看，人類面臨的衛生和健康問題，不僅涉及經濟問題，更關系到人類生活或國家關系的諸多領域。具體來講，戰爭給人類生命、安全和健康造成嚴重損害，使衛生問題首先成為政治和戰略問題;防止生物恐怖主義對人類安全和健康造成危害，使衛生問題開始成為國家間的外交議題。世界衛生組織成員或觀察員圍繞全球衛生問題展開的談判，涉及相關國家衛生商品貿易問題、醫藥產品生產和銷售等知識產權問題、落實具體的衛生政策過程中如何遵守相關法律的問題，以及不同國家和文化背景下實施醫療救治的相關宗教和文化問題。此外，鑒于生態環境惡化已經成為影響人類健康的重要因素，衛生問題與環境保護的關系也十分密切。

無論從哪個角度或領域考慮衛生問題，歸根結底都是圍繞人的安全和健康而展開的。因此，全球衛生外交堅持“以人為本”原則，將人類健康和安全放在首位，謀求各方在諸多領域的利益融合，越來越成為諸多外交問題的核心議題。因此，世界衛生組織提出，“全球衛生外交將公共衛生、國際關系、管理、法律和經濟等學科集中起來，其關注核心是塑造和管理在衛生方面的全球政策環境，以及處理好衛生、對外政策和貿易之間的關系?！盵9]

第五，全球衛生外交體現和平屬性。全球衛生外交重視談判的地位和作用，推動各方在衛生議題上以溝通和談判等外交手段建立關系、化解分歧、尋求利益結合點并開展國際合作。全球衛生外交“以衛生問題作為改善人與人之間、國與國之間關系的切入點”，“在戰爭或危機來臨的時候，把衛生作為橋梁開展人道主義行動”。[10]這種形式的合作既包括和平時期國家間的衛生援助，如中國對其他發展中國家的衛生援助;也包括相關國家在衛生領域的國際合作，特別是傳染性疾病引發國際公共衛生危機后，各國之間開展合作共同抗疫。如埃博拉病毒暴發后，國際社會對遭受疫情重創的非洲國家施以援手;在此次新冠肺炎疫情發生后，中國第一時間與全球共享病毒基因組序列，堅持推動各國加強數據共享，并通過國際合作開展疫苗研發工作，反映了全球衛生外交新的發展方向。

基于全球衛生外交的上述特點，人們是否能夠在全球衛生領域取得成功，或者說一國傳統對外政策利益是否符合全球衛生外交的目標，在很大程度上“取決于公共衛生領域的實踐者是否具有從對外政策的視角理解衛生問題的能力，以及在一個高政治領域促進全球衛生利益的能力”。[11]換句話說，不再把衛生問題當作一個單純的救死扶傷的健康問題，而是把它看作典型的外交問題乃至政治問題，才能認識到衛生問題的復雜性，更好地解決衛生領域面臨的問題。

新冠肺炎疫情與全球衛生外交的發展

此次新冠肺炎疫情的暴發和快速傳播以及國際社會在應對過程中所展現出來的互助合作，折射出全球衛生外交所發揮的作用。同時，各國在應對疫情傳播時采取的政策和行動也凸顯了全球衛生外交所面臨的問題，反映了全球衛生外交在未來全球化過程中的發展方向。

新冠肺炎疫情的暴發再次表明，全球健康和衛生問題不能僅僅從醫學或科學的角度去看待，而必須從政治高度予以重視和應對。從政治層面促進國家間的合作，有利于加速實現全球衛生健康目標。在此次新冠肺炎疫情暴發后，以習近平同志為核心的黨中央高度重視，及時就疫情防控工作進行了全國性的動員和部署，通過大規模、負責任和行之有效的應對舉措，迅速遏制了疫情蔓延勢頭，取得了疫情防控的階段性成果。中國在防疫工作中取得的成就有目共睹，為國際社會所稱贊。隨著疫情形成全球蔓延的態勢，相關國家的領導人也都高度重視，親自領導和部署應對舉措，為全球抗擊新冠肺炎疫情提供了政治保障。從國際上看，疫情暴發初期，包括世界衛生組織和數十個國家的政府和民間組織以不同方式向中國提供了援助。在國內疫情得到有效控制的同時，中國也積極向許多國家和國際組織伸出援助之手，不僅提供抗疫物資，更派出多支援外醫療隊前往意大利、伊朗、英國等受災嚴重的國家，分享中國經驗，貢獻中國智慧，贏得國際社會的廣泛贊譽，這些都是全球衛生外交的題中應有之義。

但是，一些國家將公共衛生問題政治化，制約了國際社會在公共衛生和健康問題上的合作，毒化了全球衛生領域合作的氛圍。在此次新冠肺炎疫情中，公共衛生問題被政治化的消極影響體現在這些國家國內和國際影響兩個層面。從國內層面看，新冠肺炎疫情嚴重沖擊了相關國家的國內經濟發展，使得股市、匯市、債市大幅波動，這些國家的當權者為了保住執政地位或為了競選考慮，或隱瞞疫情，或“甩鍋”推責，引發民眾的不滿和社會的分裂，給許多國家的國內政治發展增加了更多的不確定性。

從國際層面看，將新冠肺炎疫情政治化也產生了嚴重后果。疫情并沒有讓世界各國團結起來、擰成一股繩來共同應對，相反卻成為各國相互競爭甚至斗爭的議題。一些國家的領導人在疫情面前目光狹隘、政策短視，其關注的不是全人類的安全，而是把政策目標局限于保護本國民眾的安全，并把防控不力的責任歸咎于其他國家，甚至在病毒來源、病毒命名等科學問題上大做文章、大搞污名化，攪亂了全球衛生外交合作的輿論場。在全人類共同抗擊疫情的關鍵時刻，各國本應相互學習、互相借鑒對抗疫情的有益做法和經驗，但一些國家卻揮舞起種族主義和意識形態的大棒，以攻訐抹黑的方式宣揚自身所謂的“制度優越性”，進一步影響了全球衛生外交的合作成效。

新冠肺炎疫情也成為各國公共外交競爭的載體。面對危害生命安全的疫情，人們擔心、恐懼，希望及時了解真相，渴求真實信息。對當事國政府來說，需要增加信息的透明度，并通過清晰、一致的政策信號，向國際社會解釋該國的政策和意圖，這為相關國家在危機期間開展公共外交提供了契機。但是，面對不同的受眾群體和全球化的信息網絡系統，不同國家、機構和個人借助不同的媒體和平臺，以不同的目的發出不同的信息，導致信息真假難辨，甚至是謠言滿天飛。正如有學者所言，危機時期最需要公共外交，但“最根本的是危機期間的傳播需要嚴肅的事實，而不僅僅是一種表演行為;需要的是信息透明，而不是虛榮做作或為了政治私利在意識形態上嘩眾取寵”。[12]任何一方如果試圖掩蓋信息，甚至是傳播不實信息、捏造假新聞，其必將失信于公眾，最終在這場公共外交的較量中一敗涂地。

此外，將新冠肺炎疫情政治化也使世界衛生組織成為政治博弈的替罪羊。世界衛生組織是全球衛生外交的重要平臺，但近年來世界衛生組織總干事和其他領導人的任命一直受到各國博弈的影響。新冠肺炎疫情的暴發進一步凸顯了各國在這一重要平臺上的外交博弈。例如，在此次新冠肺炎疫情暴發后，世界衛生組織在如何評估中國的防疫舉措和成就等方面，不斷受到一些國家的干涉，成為典型的政治問題，嚴重阻礙了主要國家之間應有的合作，惡化了國際合作氛圍，降低了該組織在應對全球衛生問題時的工作效率，極大增加了國際社會應對此次疫情的成本。

當前，為了阻擊新冠肺炎疫情的流行和對本國民眾健康的威脅，不少國家已經取消了與疫情暴發的國家和地區的航班往來，加強了對人員來往的控制。同時，疫情致使很多國家和地區停工停產，導致全球產業鏈、供應鏈、服務鏈和資金鏈都受到重創，對全球化進程來說也是一次重大挫折。但是，僅憑全球化在短期內所遇到的挫折就認為全球化將逆向發展還為時尚早。疫情讓居住在不同國家和地區的親朋好友相互擔心、牽掛，增加了彼此間的溝通和問候，并想方設法為對方提供幫助，進一步體現了全人類命運休戚相關，必須守望相助的現實性和必要性。由于新冠肺炎疫情的影響，許多企業和學校正在將日常工作和教學轉移到互聯網上，極大地促進了互聯網辦公和辦學，使遠距離辦公和教學成為現實，在物理距離增加的同時，卻縮短了人與人之間的心理距離。這不僅將帶動一些互聯網技術和基站建設落后的國家和地區相關產業的建設升級，也必將促進全球化物質載體的跨越式發展。

新冠肺炎疫情的流行給人類帶來前所未有的災難，但人類應對疫情時所體現出的團結一致、攜手應對的強大力量，也必將推進全球化進程。如今各國業已形成的產業鏈、供應鏈、資金鏈和服務鏈等共生系統環環相扣，在疫情期間發揮了重要作用，疫情結束后也必將進一步加強。此次新冠肺炎疫情凸顯了全人類合作抗疫的必要性和全球衛生外交的重要性，也必然會提升全球衛生外交的地位，使之成為未來外交學研究和外交實踐的重要領域。

（作者系北京大學國際關系學院外交學與外事管理系主任、教授）

（責任編輯：蘇童）

[1] 《世衛組織總干事在2020年3月26日召開的二十國集團領導人應對COVID-19特別峰會上的講話》， https：//www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-remarks-at-the-g20-extraordinary-leaders-summit-on-covid-19---26-march-2020。

[2] David L. Heymann and Sudeep Chand， “Diplomacy and Global Health Security”， in Ilona Kickbusch， et al. eds.， Global Health Diplomacy： Concepts， Issues， Actors， Instruments， Fora and Cases， New York： Springer， 2013， p.129.

[3] 《聯合國秘書長呼吁全球共同向新冠宣戰》，載《?？谌請蟆?，2020年3月15日。

[4] Harold Nicolson， Diplomacy， London：Oxford University Press， 1950， p.15.

[5]Ilona Kickbusch， “21st Century Health Diplomacy： A New Relationship Between Foreign Policy and Health”， in Novotny T et al. eds.， 21st Century Health Diplomacy， London： World Scientific， 2013， pp.12-17.

[6] 中國發展高層論壇：《中國的疫情防控與經濟恢復》，http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-03-17/doc-iimxyqwa1158677.shtml。

[7] Ilona Kickbusch， et al.， “A New Governance Space for Health”，? http：//dx.doi.org/10.3402/gha.v7.23507.

[8] Robert Marten， et al.， “Power： The Nexus of Global Health Diplomacy？”， Journal of Health Diplomacy， March18， 2014， p.1.

[9] “Global Health Diplomacy”， http：//www.who.int/trade/diplomacy/en/.

[10] “Interview with Professor Ilona Kickbusch”， Special Issue of Global Health Diplomacy， March， 2015， p.1.

[11] Harley Feldbaum， et al.， “Global Health and Foreign Policy”， Epidemiologic Reviews， Vol.32， Issue 1， 2010， p.88.

[12] Jian （Jay） Wang， “Public Diplomacy in the Age of Pandemics”，? https：//www.uscpublicdiplomacy.org/blog/public-diplomacy-age-pandemics.

ncies in Central， Southeastern and Eastern Europe， Bern： Peter Lang， 2018， p.314.

[9] Evan Gershkovich， “Estonia Joins The Far Right Club”， https：//www.politico.eu/article/estonia-tallinn-joins-the-far-right-club-martin-helme-mart-helme-kersti-kaljulaid-populism/.