國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃

摘要：目前，我國的綜合國力的發(fā)展迅速，各行各業(yè)的發(fā)展也有了顯著的提高。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要基礎性工作，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。2019年1月以來先后印發(fā)《中央農(nóng)辦農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自然資源部國家發(fā)展改革委財政部關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》等政策文件，明確村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃;村莊規(guī)劃;措施

生態(tài)環(huán)境建設對人們的日常生活影響是非常大的，只有提高對資源的利用效率、保護生態(tài)環(huán)境，人類才能更好地生存發(fā)展下去。在我國村莊建設發(fā)展的過程中越來越重視對生態(tài)環(huán)境的保護，根據(jù)不同地區(qū)實際自然環(huán)境、資源稟賦和村容村貌，實現(xiàn)“一村一品”“一村一貌”，在環(huán)境低影響的約束條件下提高農(nóng)民生活品質(zhì)、農(nóng)村生產(chǎn)條件。

1 村莊規(guī)劃存在的問題

原國土資源部門組織編制的村莊土地利用規(guī)劃注重村莊土地利用，對村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導性不強，受原有土地利用總體規(guī)劃指標約束，局限性較大，審批權限不明確，實施監(jiān)管困難。住建部門組織編制的村莊規(guī)劃大多套用城市規(guī)劃的技術思路和方法，普遍側重空間布局安排以及建筑形態(tài)設計等問題，忽視村莊現(xiàn)狀，缺乏可操作性，不符合農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，導致村莊規(guī)劃圖愈發(fā)美觀，但圖紙上的預期效果距離轉變?yōu)楝F(xiàn)實仍十分遙遠，且由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理，實施監(jiān)管困難。

2 空間規(guī)劃與空間規(guī)劃體系

國土空間規(guī)劃是生態(tài)文明體系下的對國土空間全域全要素全過程的規(guī)劃控制，對其進行保護的同時合理地開發(fā)利用，提高對有限資源的利用效率，讓空間結構、運行效率、要素統(tǒng)籌等方面都能得到有效的提升。本次研究以明確鄉(xiāng)村國土空間保護開發(fā)格局為基礎，開展多規(guī)融合的模式探索，對村莊建設進行更加合理的規(guī)劃和監(jiān)督管理。空間規(guī)劃體系指的是政府各級相關部門的空間管理權利和責任，想要做好空間規(guī)劃，就需要打破傳統(tǒng)的管理機制，讓空間規(guī)劃管理職權更具整體性的同時落實到實處，起到讓國土資源開發(fā)利用更加合理、生態(tài)系統(tǒng)管理更加科學、社會經(jīng)濟更加協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化建設更加有序等作用。在我國實際的空間規(guī)劃體系中，分為國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級，總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃三類，而村莊規(guī)劃是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃。

3 國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃

3.1 與其他規(guī)劃相協(xié)調(diào)

村莊土地利用規(guī)劃是對村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源利用、生態(tài)保護、文化傳承的綜合性安排，為避免與村莊其他規(guī)劃互相沖突，實現(xiàn)“多規(guī)合一”的要求，村莊土地利用規(guī)劃應與其他規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，與村莊規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等相融合，從總體利益出發(fā)，對各個部門、單位的規(guī)劃進行統(tǒng)籌安排，使村莊土地利用規(guī)劃成為一個全面協(xié)調(diào)、多規(guī)融合的規(guī)劃，使規(guī)劃更合理，更好地促進村莊土地科學合理利用。

3.2 提高公眾參與

積極征求村民的意見和建議，通過實地調(diào)研充分了解村民對耕地、宅基地使用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊環(huán)境整治、土地流轉、設施建設等方面的訴求，規(guī)劃編制過程中與村莊進行多次對接，根據(jù)村莊建設意愿，對規(guī)劃適時進行合理修改，讓村民加入到村莊土地利用規(guī)劃之中，做規(guī)劃的參與者。規(guī)劃編制完成后，應對規(guī)劃成果進行公示，保證村民的滿意度，從而有效避免村民與用地之間的矛盾，促進規(guī)劃實施進程。

3.3 底線管控

在村莊規(guī)劃的過程中要注重底線的管理控制，規(guī)劃師要具有空間規(guī)劃視野，在規(guī)劃過程中對空間中所有的資源合理進行利用，提高利用效率、優(yōu)化配置，讓空間效率和結構優(yōu)化都能得到有效的提高。同時，在對生態(tài)環(huán)境進行保護的過程中應通過統(tǒng)一設置、分級管理、分區(qū)控制的方式來提高管理效率。一般情況下，村莊規(guī)劃內(nèi)容包括對田地、林地、河流湖泊、住宅以及道路交通等方面，在空間規(guī)劃中要注意這些要素的結構體系，做好整體要素控制分析的同時加強分區(qū)域控制和引導工作，發(fā)展的同時規(guī)劃好底線，讓生態(tài)建設和村莊發(fā)展之間更加和諧。①多要素綜合分析：設計師在規(guī)劃中應注重村莊山脈、水域、住宅、田地、商貿(mào)等多方面的綜合分析，在規(guī)劃的過程中應以保護原有生態(tài)資源、改善生態(tài)系統(tǒng)為基礎，對鄉(xiāng)村中獨有的田園風光進行開發(fā)，在自然資源最小干預的情況下，開展鄉(xiāng)村規(guī)劃建設。②分區(qū)控制與引導：在空間規(guī)劃中，通過空間治理的平臺建設，根據(jù)相應的規(guī)章制度對開發(fā)建設活動進行規(guī)范控制，應用在鄉(xiāng)村建設中，就是通過各管控紅線的制定來保證生態(tài)環(huán)境不受影響，保證建設工作的有效開展，進行剛性管理。③田園景觀風貌控制區(qū)：嚴格保護永久性基本農(nóng)田，合理調(diào)整一般耕地，避免建設用地侵占農(nóng)田或是對村莊中的農(nóng)田性質(zhì)隨意更改等問題的出現(xiàn)，要根據(jù)科學的規(guī)劃來開展實際工作。若是涉及農(nóng)田的征用，應落實“占一畝、補一畝”“占優(yōu)補優(yōu)”，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。同時要注意對批準權限的控制，對通過無效文件占用土地等非法占用土地問題要嚴肅進行處理。④山地風貌控制與引導：在對山地風貌進行控制與引導的過程中，應注意對原有山體形態(tài)、水域走向和自然植被等生態(tài)環(huán)境的保護，盡可能降低對山體結構的破壞。同時也對村莊中建筑物的高度和風貌進行合理的控制，讓山水環(huán)境與村莊之間形成更為良性的關系。⑤河流、池塘風貌控制與引導：在對水域進行管理整治的過程中應做好對水質(zhì)水體的保護，避免對其造成污染，對其中存在的污泥以及垃圾等要及時進行清理，避免沒經(jīng)過處理的污水流入河流、池塘，對水質(zhì)造成污染。做好長期維護工作，將傳統(tǒng)磚石或是其他材料等用于池塘堤岸的加固中。⑥傳統(tǒng)民居風貌區(qū)域的控制與引導：在鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程中，應保留村莊中原有的傳統(tǒng)民居形態(tài)和民俗風格，在對規(guī)劃進行評價的過程中不單要注重對質(zhì)量方面的評價，更是要將建筑風貌綜合到其中。實際村莊規(guī)劃中可以保留一些風貌較好的建筑，以《村莊整治技術規(guī)范》為依據(jù)開展風貌一般的建筑改造整治工作。

4 結語

目前村莊土地利用規(guī)劃正處在完善階段，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，村莊土地利用規(guī)劃工作面臨著前所未有的發(fā)展機遇，而構建符合“多規(guī)合一”要求的國土空間規(guī)劃體系，對村莊土地利用規(guī)劃提出了更為嚴格的要求，因而，應繼續(xù)深化對村莊土地利用規(guī)劃的研究，通過實踐逐漸優(yōu)化編制內(nèi)容、技術和方法，使村莊土地利用規(guī)劃體系不斷得到完善。

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作者簡介：丁志成，男，漢族，1983年9月，江蘇省揚州市，本科，城市規(guī)劃師，城市規(guī)劃。