關于住房公積金歸集制度改革的思考

陳國良

摘要：住房公積金制度發展至今，彰顯出許多問題，個別專家甚至提出取消住房公積金制度，住建部也發聲表示改革完善住房公積金制度，筆者以為住房公積金歸集制度是整個住房公積金制度的基礎，關系到住房公積金事業的發展方向，本文就我國住房公積金歸集方面存在的問題及歸集制度改革方面提出建議。

關鍵詞：住房公積金;歸集;改革

我國住房公積金制度自1991年在上海開始試點，1994年在全國鋪開，1999年出臺《住房公積金管理條例》，至今經歷了20多年的發展，為推進我國住房分配體制的改革，解決中低收入階層住房困難起到重要作用。然而，隨著我國經濟社會的不斷發展，現行住房公積金制度的弊端日趨明顯，筆者以為住房公積金制度改革迫在眉睫，而改革的核心在住房公積金歸集制度方面。

1 我國住房公積金歸集現狀及存在的問題

1.1 制度覆蓋率低，在住房保障體系中功能不突出。以湖南省為例：根據《湖南省住房公積金2019年年度報告》，2019年，實繳單位71774家，實繳職工456.02萬人。現有繳存職工中，國家機關和事業單位占43.88%，國有企業占21.45%，城鎮集體企業占0.72%，外商投資企業占3.24%，城鎮私營企業及其他城鎮企業占21.53%，民辦非企業單位和社會團體占2.48%，其他占6.70%;中、低收入占98.77%，高收入占1.23%。

根據《湖南省2019年國民經濟和社會發展統計公報》，2019年末全省常住人口6918.4萬人，其中16歲-59歲人口數為4147.2萬人;2019年末參加城鎮職工基本養老保險人數1557.9萬人，其中，參保職工1071.9萬人，參保離退休人員486萬人。參加基本醫療保險人數6716.5萬人。其中，參加城鎮職工基本醫療保險人數930.6萬人，參加城鄉居民基本醫療保險人數5785.9萬人。參加失業保險職工人數606.6萬人，參加工傷保險職工人數807萬人。參加生育保險職工人數600.0萬人。

據以上數據，湖南省住房公積金制度覆蓋面占應就業人數（16-59歲）的11%，占城鎮職工基本養老保險參保職工人數的42.5%，占城鎮職工基本醫療保險人數的49%，占參加失業保險人數的75.2%，占參加工傷保險職工人數的56.5%，占參加生育保險職工人數的76%，可見，此“一金”與“五險”在覆蓋面方面存在較大差距，相應的保障功能也就不太突出。

1.2 歸集政策執行差距大。一是歸集范圍的差距。按照《條例》，國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體的在職職工都應繳存住房公積金，這也是目前我國住房公積金繳納主體。2005年，住建部、財政部和人民銀行聯合下發《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》中明確城鎮個體工商戶，自由職業人員可申請繳存住房公積金。由于這是指導意見，因此只有部分地區和城市在探索性地試行，至今全國沒有統一執行。二是執行繳存標準差距大。主要體現為基數（上年度的月平均工資，最高不超過當地平均工資的3倍）、比例彈性大（5%-12%），比如：株洲市2019年最低月繳存額為240元，最高月繳存額為4616元，享受政策的彈性過大，也就是大家所說的進一步拉開了貧富分化。三是歸集制度的執行力不強。從湖南省繳存人員構成可以看出，現行住房公積金繳存的主體為國字號單位職工，國企以外的其他企業建制難度大，具體包括拒不建制，不按標準繳存，任意遲繳、欠繳等，住房公積金管理中心只能是催建或是催繳，或是申請法院執行，成效甚微，擴面難以推進。

1.3 歸集運作模式不統一。我國現行的住房公積金政策是以設區城市設立管理中心，統籌管理該市住房公積金。目前我國存在兩種歸集運作模式：一是委托銀行歸集模式。即管委會制定政策、中心與受托銀行簽訂住房公積金業務委托合同，繳存單位到銀行開設賬戶，并由銀行具體辦理住房公積金繳存、使用等業務手續。二是中心自行歸集運作模式。即管委會制定政策，中心執行政策并具體辦理賬戶設立、變更及轉移，資金繳存、使用等業務手續。兩種模式各有利弊，但兩種模式的存在不利于制定實施全國統一的住房公積金業務操作標準。

1.3 公積金管理信息系統不統一。各管理中心各自為政，分別有獨立的公積金信息系統，一方面跨地區人員流動將造成一人在不同的中心存在賬戶，現在利用全國住房公積金轉移接續平臺辦理轉移也不能實現賬戶即時隨人流動，另一方面，各中心信息系統的開發、運行費用大，造成國家資源的極大浪費。

2 改革住房公積金歸集制度的必要性

筆者所說的歸集制度是包含歸集政策、機構設置、業務操作在內的全方位的政策體系。改革歸集制度。一方面是解決現行制度下歸集工作中存在的問題的需要。目前住房公積金歸集中的問題是全國范圍內的共性問題，不能由各地去摸索探討解決辦法，我們有必要站在國家一盤棋的角度尋找解決問題的方案。另一方面，改革歸集制度是住房公積金事業發展的需要。住房公積金事業經過20多年的發展，現在遇到了發展瓶頸，改革歸集制度是進一步建立健全全國統一的住房公積金政策的基礎，也是進一步健全住房公積金法規體系的基礎，將決定了我國住房公積金發展方向。

3 住房公積金歸集制度改革的建議

3.1 擴大建制范圍。針對現有住房公積金覆蓋面低的問題，必須要突破現行條例規定的僅限于在職職工建制范圍，還應當將廣大城市居民、個體工商戶、進城務工人員、自由職業者、農村居民等所有具有住房需求的對象納入制度的范圍，體現出制度的普惠性。

3.2 執行相對統一的繳納標準。在兼顧公平性及保障性的前提下，考慮到各地經濟發展，物價水平的差距，將建制人員分為在職職工及無固定薪金人員兩大繳存主體，在職人員按月繳納，無薪金人員按年繳納，繳存基數由各省制定統一標準，繳存比例全國統一。

3.3 繳納對象實行全員補貼。研究制定補貼標準及補貼資金來源，建議補貼標準可以與個人負擔部分不同比例，在職職工由所在單位補貼，無固定薪金人員按適當補貼比例在住房公積金的增值收入及財政預算中列支。

3.4 統一歸集運作模式。我國住房公積金經歷了20多年的發展，已經積累了較豐富的管理經驗，建議統一實行自行歸集模式，這也是目前大部分中心的歸集模式，能準確快速地執行住房公積金政策，及時掌握住房公積金歸集運作情況、及時解決運行中出現的問題、提高資金的使用效率，也為下一步住房公積金管理機構的規范統一奠定基礎

3.5 統一住房公積金信息管理系統。統一信息管理系統實現全國聯網是實現住房公積金統一高效管理、在全國范圍內調劑平衡資金，降低運行成本的前提條件，也是住房公積金事業發展的必然方向，經過近幾來的賬戶清理，操作標準的統一，現在已經具備了建立全國統一的住房公積金信息系統的條件。

4 歸集制度改革的實施步驟

4.1 組建機構

目前住房公積金工作由住建部主管，建議由住建部牽頭，聯合各省監管辦、財政、審計、人民銀行，有代表性的公積金中心，大型企業代表、法制部門等組成改革機構。

4.2 深入調研

應當深入全國有代表性的管理中心和單位，走訪繳存職工代表、廣大群眾、聽取專家的意見和建議，廣泛收集第一手資料。

4.3 征求意見

通過匯總各方面的資料信息，意見建議，形成制度的征求意見稿，再次向各管理中心、相關職能部門、繳存單位和職工、廣大群眾等征集意見，最終形成新的制度。

4.4 組織實施

各省制定實施細則，組織制度實施，各級監管部門要加強督查，確保落實到位。

住房問題情系民生，住房公積金制度不可取消，也不能弱化，改革歸集制度，進一步健全住房公積金制度體系將是實現老百姓“居者有其屋”的有效途徑，是促進我國住房市場健康發展的制度保障。