綜合運輸背景下道路客運轉型發展趨勢與對策

龔露陽，劉振國

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

道路客運是綜合交通運輸體系的重要組成部分，是保障人民群眾便捷出行的基礎性服務行業[1]。近年來，隨著我國社會經濟的發展，綜合交通基礎設施加速成網，高鐵、民航、私人小汽車、網約車等交通方式快速發展，客運市場格局正在不斷調整，道路客運受到的沖擊日益加大；同時，移動互聯網等信息技術的發展，客觀上使得部分黑車平臺化經營現象越來越嚴重，對道路客運市場造成了極大沖擊，傳統道路客運發展呈整體下降態勢。當前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，道路客運發展面臨的內外部環境都發生了巨大變化。同時，新模式、新技術也不斷在交通運輸領域涌現，道路客運行業到了轉變發展方式、優化供給結構、轉換增長動力的攻關期，如何抓住機遇，找準定位，迎接挑戰，實現道路客運轉型發展，是我國道路客運行業面臨的重大問題。

關于道路客運的發展問題，國內外學者進行了諸多研究。李傳華等[2]研究了高鐵運行對道路運輸旅客選擇出行方式的影響，發現出行總里程、高鐵里程對于出行鏈選擇概率影響明顯，隨著出行鏈中高鐵占比的增加，旅客選擇高鐵出行的比例逐漸增大。周國華等[3]構建了高速鐵路與公路客運市場分擔率演變模型并進行了敏感性分析，認為高速鐵路的市場定位應該是中長途運輸，而公路客運更適合短途運輸。王英濤[4]比較了高鐵客運與道路客運各自的優勢和劣勢，重點分析了高鐵客運對道路客運的影響，提出當高鐵發車密度一定時，運距越遠對道路客運影響越大，而運距相同時，高鐵發車密度越大對道路客運影響越大。牛強[5]提出，高速鐵路客運發展對道路班線客運經營造成巨大沖擊的同時，也帶來了一定的正面影響，與高速鐵路客運相比，道路班線客運既有劣勢，也有優勢，因此應該揚長避短，加強與高速鐵路客運之間的合作，正視高速鐵路快速發展的形勢，從多方面、多角度采取靈活多樣的應對策略，實現道路班線客運的可持續發展。汪江波等[6]從綜合運輸體系的視角，剖析了道路客運業主體的自身特點，提出依托優勢、彌補不足，實現道路客運企業轉型發展的主要途徑與措施。付麗萍[7]提出在國家城鎮化建設、國民休閑計劃的利好政策下，傳統道路客運完全可以轉型升級，發揮自身優勢，優化傳統班車線路，實現長短途結合，與高鐵、城軌、民航等銜接，填補空白，大力發展客運與旅游結合的模式，變競爭為合作，實現雙贏或多贏；同時，隨著互聯網技術的發展，智能終端消費日益普遍，道路客運行業應大膽創新，積極擁抱“互聯網+客運”思維模式，滿足人們多樣化的需求，贏得顧客的同時也必將贏得市場。薛松[8]指出，“運游結合”是道路客運與旅游要素相融合的一種新興業態。他在全域旅游背景下，結合“運游結合”模式的發展現狀及當前的政策經濟環境，提出了“運游結合”模式的發展趨勢，認為這對促進“交通+旅游”融合發展，加快傳統道路客運業轉型升級，提升旅游運輸業服務水平具有一定的現實意義。馬曉恬[9]分析了道路客運與高速鐵路客運的系統特征和相互關系，闡述了高速鐵路客運的發展給道路客運帶來的挑戰與機遇，進而總結了兩者協同發展的目標、原則，提出道路客運與高鐵客運系統協同演化機制。劉小明[10]提出，移動互聯網引領行業轉型發展，是運輸行業在新常態下的新亮點。高磊[11]運用SWOT 分析法分析了我國道路客運行業面臨的機遇和挑戰，自身的優勢和劣勢，并給出了不同組合下的行業戰略，最后對我國道路客運進行了需求分析，提出了我國道路客運行業的發展趨勢和新的方向。田儀順[12]分析了新時代道路客運需要重新定位的原因，明確了道路客運發展的新定位，提出了推進定制客運將成為道路客運發展的新方向和新重點。Sperry[13]回顧了城際高速鐵路發展對交通運輸系統的影響和對全球客流的影響方面的研究成果。綜上所述，國內關于道路客運發展的研究中，有的主要關注高鐵、民航等運輸方式與道路客運的競爭關系或乘客的選擇行為，有的主要關注道路客運行業本身，有的主要關注道路客運企業的發展，還有的主要關注“運游融合”或定制客運等單一轉型方向，而國外的相關研究則多集中在城市客運上，對道路客運班線研究較少。本文將在分析鐵路、民航等綜合客運發展現狀以及道路客運市場主體、車輛結構和線路結構等發展現狀的基礎上，剖析綜合運輸背景下道路客運發展存在的困難和問題，結合近年來道路客運行業政策及企業實踐，提出道路客運轉型發展的具體方向和對策，希望為道路客運行業管理部門制定相關政策和企業轉型發展提供參考。

1 我國道路客運行業發展現狀

1.1 我國綜合客運發展現狀

從客運總量看，2018年，我國共完成營業性客運量179.4 億人[14]，同比下降3%，其中道路運輸完成營業性客運量136.7 億人，同比下降6.2%，比2013年下降26.2%；旅客周轉量9 279.7億人公里，同比下降5%，比2013 年下降17.5%。而與之相對應的是，2018 年鐵路完成旅客發送量33.8億人，同比增長9.4%；民航完成旅客運輸量6.1 億人，同比增長10.9%。從宏觀上看，道路客運呈現出供給總量過剩的局面。

從運輸結構看，道路運輸繼續在綜合運輸體系中發揮基礎與主體作用。2018年道路客運量和旅客周轉量在綜合運輸體系中所占比例分別為76.2%和27.1%。根據2019 年前三季度交通運輸經濟運行分析[15]，鐵路、民航客運量均保持較快增長，小客車出行持續旺盛，高速公路小客車流量同比增長8.5%，高鐵客運量占鐵路客運量的60%以上。在綜合運輸背景下，鐵路、民航、高速公路小汽車出行都保持快速增長的勢頭，而道路客運無論是所占比例還是絕對運量，都呈現逐步下降的趨勢。

表1 所示為2013—2018 年我國各種運輸方式客運量及占比。圖1所示為2013—2018年我國公路客運量及旅客周轉量。

表1 2013—2018年我國各種運輸方式客運量及占比

圖1 2013—2018年我國公路客運量及周轉量

1.2 我國道路客運發展現狀

1.2.1 市場主體平穩發展，運力結構不斷優化

從總體數量看，2018年我國從事道路旅客運輸的經營者為3.40 萬戶[16]，其中道路旅客運輸企業1.30萬戶，個體運輸戶2.20萬戶。從經營領域看，2018 年我國共有班車客運經營業戶3.00 萬戶，旅游客運經營業戶0.22萬戶，包車客運經營業戶0.32萬戶。2018年我國共有道路客運從業人員275.9萬人，其中客運駕駛員199.6萬人，乘務員36.2萬人。

表2 和圖2 所示為2012—2018 年我國道路客運行業市場主體情況。

表2 2012—2018年我國道路客運行業市場主體 單位：萬戶

圖2 2012—2018年我國道路客運經營業戶類型及數量

從車輛規模看，2018年，我國營運客車總量為79.7 萬輛，同比減少2.4%；客位數為2 048.1萬個，平均客位數為25.7個/輛。其中，大型客車30.3 萬輛，與2017 年持平，平均客位數為44 個/輛。農村道路客運車輛達28.9萬輛。營運客車車輛數及客位數總體呈小幅下降，大型客車平均客位數同比有所增加。

從企業運力規模看，道路客運企業中擁有車輛數為10～49 輛/戶的比例最高，分別有42.5%的班車客運企業、53%的旅游客運企業及46.8%的包車客運企業。

表3 和圖3 所示為2012—2018 年我國道路客運經營業戶規模情況。

表3 2012—2018年我國道路客運經營業戶規模

圖3 2012—2018年我國道路客運經營業戶規模

1.2.2 線路服務類型多樣，場站設施不斷升級

從線路數量看，班線開通數量逐漸減少，截至2018年底，我國共開通客運班線16.6萬條，同比減少7 770條，年平均日發班次133.7萬次，同比減少12.7 萬次，減少8.6%。其中，跨省線路15 581 條，同比減少969 條，年平均日發班次47 069 次，同比減少9.6%；跨地（市）線路35 242 條，同比減少577 條，年平均日發班次158 758次，同比減少7.6%。

表4 和圖4 所示為2012—2018 年我國道路客運班線開通情況。

表4 2012—2018年我國道路客運班線條數及發車密度

圖4 2012—2018年我國道路客運類型及線路數

從線路長度看，營運里程在800km 以上的客運班線為4 480條，同比減少652條；400～800km的客運班線為9 833條，同比減少159條；400km以下的客運班線為151 917 條，同比減少5 994條。開通800km以上線路條數列我國前10位的省（自治區、直轄市）是：廣東、浙江、河南、江蘇、湖北、廣西、上海、湖南、安徽、貴州。

從場站設施看，全國客運站總數達38.8 萬個，同比增長3.7%，其中等級客運站19 991 個，同比增加121 個，增幅為0.6%。等級客運站中，一級客運站912個，同比增長3.5%；二級客運站1 916 個，同比減少1.2%；三級客運站1 739 個，同比減少5.2%；四級客運站5 421 個，同比減少3.1%。其中，一級客運站和二級客運站日均旅客發送量1 174.8萬人次，占全部等級客運站發送量的71.2%。

1.2.3 與相關產業初步融合，技術模式不斷創新

（1）道路客運與旅游融合

大力發展旅游客運等相關旅游業務已成為傳統道路客運企業破解發展困境、推動轉型升級、實現持續發展的重要戰略選擇之一[17]。在宏觀政策方面，交通運輸管理部門不斷加強與旅游管理部門的協作，在多個文件里都提出了“加強旅游交通基礎設施統籌規劃”“構建快進慢游交通網絡”“提升旅游客運服務水平”[18]等要求。《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》[19]強調，應夯實貧困地區交通基礎，改善農村旅游景點景區等交通運輸條件，發揮交通旅游的扶貧帶動作用。

在具體實踐方面，各地紛紛進行了諸多有益的探索，開展了“車票+景區門票”“車票+賓館”“車票+門票+賓館”“車票+1至3日游”等多元化的運輸服務。如遼寧某公司推出了電子票、巴士游、參團游、戶外游等四項旅游運輸業務，其自主開發的“躍游旅行網”微信公眾平臺為旅游業務的線上銷售開拓了新的渠道，其中推出的“菜單式”自由行旅游產品，游客可以自由選擇往返日期和乘坐大巴車的班次，給予游客極大的自由選擇空間；重慶打造了“武隆一日游”旅游運輸產品，旅游客車按航班標準配備航空商務座椅，目前已經成為重慶高端一日游市場的風向標；內蒙古、福建、甘肅、貴陽等地實行“站游結合”“運游結合”發展模式，實現運輸服務與旅游多元融合；浙江杭州部分客運站申請了旅行社資質，在各車站劃出專區，設立旅游集散中心，為廣大旅行社提供旅游集散場所，同時探索在旅游集散中心設立自己的旅游接待門市部，承接旅游團隊及散客業務；山東青島依托場站資源構建旅游集散體系，確立了“5321”旅游集散發展架構，并創新性地推出了旅游交通文化產品——道路交通博物館，成為全國道路交通行業首個3A級旅游景區。

（2）道路客運與互聯網融合

近年來全國涌現了如“巴士管家”“躍游旅行網”“渝客行”“交運行”“湘約出行”等多個有影響力的道路客運線上平臺，提供定制化運輸服務，在票制票價、運輸服務和產品創新方面做出諸多突破，受到廣大旅客的好評。江蘇省13個設區市開行了機場專線、校園專線、運游結合等各類定制班線150 余條，投入車輛500 余輛，形成由點及面、由線及網的發展格局；另外，通過組建網絡科技公司，依托線下支撐平臺（江蘇省級道路客運聯網售票系統）和線上服務平臺開展網絡售票和試點定制工作，效果良好。廣東省制定了“互聯網+”運輸服務行動，牽頭舉辦了中國“互聯網+”運輸服務創客大賽。此外，很多互聯網平臺也推出了客運公交領域的服務業務，如攜程積極與傳統客運企業開展合作，提出打造全國最大的“虛擬汽車站”。

2 道路客運行業面臨的問題與困難

2.1 外部競爭激烈

首先是以高速鐵路、城際鐵路為代表的快速鐵路對中長途道路客運形成嚴重沖擊。高鐵對道路客運的影響經歷了“線路—通道—網絡”三個階段。單條線路階段是如京津城際線路對北京和天津之間的公路客運的沖擊；運輸通道階段主要以京滬走廊、武廣客流通道等為代表；后期則是局部區域，如長三角和珠三角，形成了由干線鐵路、城際鐵路等組成的多層次區域軌道交通網絡對道路客運的影響。預計到2025年，我國鐵路網規模將達到17.5萬km左右，其中高速鐵路3.8萬km左右[19]。高速鐵路對干線道路客運的影響將是長期而巨大的。

其次是私家車對道路營運性客運的分流作用將持續深入。至2019年底，全國私人小微型載客汽車（私家車）擁有量達2.1 億輛，汽車駕駛人3.97 億人，全國有66 個城市的汽車保有量超過100 萬輛，30 個城市超過200 萬輛，11 個城市超過300萬輛[20]。

最后是網約車和黑車與道路客運的競爭日趨激烈。網約車作為創新型的客運組織方式，為出行者提供了專車、順風車、拼車、快車等多種選擇，在一定程度上為旅客出行提供了方便，使旅客出行更加定制化和個性化。但是部分網約車運營不規范，以順風車的名義開展非法營運，部分互聯網平臺還存在車輛與人員不一致或資質不合格等經營行為。此外，現有的黑車經營也對合規運營的道路客運產生了較大沖擊。

2.2 市場集約化和規模化程度低

我國道路客運集約化程度還很低，集約化發展的步履十分艱難，存在一些亟待改善和解決的問題。2018年，我國道路客運企業平均車輛規模僅為23.4輛，可見我國道路客運大型骨干企業總體規模偏小，整個道路運輸客運業經營主體較為分散，規模經濟效益還不理想，行業集中度較低，缺乏較強的抗風險能力，道路客運結構調整步伐有待進一步加快。

2.3 運營組織模式滯后

目前我國道路客運業運營組織模式相對落后，缺乏較完善且具有一定覆蓋范圍的客運信息網絡，削弱了道路客運行業的市場競爭力，影響了道路客運企業的經濟效益。一些大型客運企業看似規模較大，事實上大多采取了承包或掛靠經營模式，割裂了運輸過程中各環節的有機銜接和分工協作，客運組織化程度低，無法實現網絡化經營[21]。行政區域型壟斷對道路客運經營業戶跨區域經營造成了市場壁壘，道路客運經營難以突破行政分割劃定的邊界。客運市場競爭多在區域內展開，導致區域內競爭非常激烈，甚至出現過度競爭現象，而道路運輸跨區域競爭較少，區域間的競爭并不充分。行政性壟斷限制了資產的優化重組和要素的合理流動，制約著生產和資本向優勢企業的轉移。效益好的企業往往受資源和市場的行政約束，難以擴大規模實行跨地區的網絡化經營，而效益差的運輸企業則在地方行政保護下得不到淘汰[22]。

2.4 政策體系不完善

雖然國家層面出臺了一系列鼓勵道路客運行業轉型升級、道路客運企業創新發展的政策文件，但目前在地方上仍存在一些與道路客運發展不適應的管理規定和行業政策，造成道路客運的比較優勢難以發揮。部分地區對道路客運的管制過多，在線路審批、票價機制、站點設置等方面都難以適應當前公路客運靈活運行的需要；此外，部分安全管理方面的規定對班線客運造成了較大制約。如何在守住安全底線的前提下，充分利用新的技術手段，實現道路客運的靈活運營，更大范圍內發揮其門到門、機動靈活的優勢，營造健康良性的發展環境，是當前客運經營者和行業管理者面臨的共同課題。

3 我國道路客運未來發展趨勢

3.1 我國道路客運發展歷程和規律

3.1.1 第一階段：計劃經濟階段（新中國成立至改革開放前）

新中國成立初期，我國主要發展任務為恢復重建經濟社會體系，道路客運發展也以恢復國民經濟和改善人民生產生活環境為重點。1949年召開的首屆全國航務公路會議上，交通部要求各大行政區、各省1950 年內盡可能建立運輸公司[23]。1950 年4 月5 日，交通部成立了國營汽車運輸總公司，各大行政區、各省也組建了規模不等的直屬運輸公司。這一時期，政府以計劃手段來組織運輸生產，營業性運輸全部由交通系統所屬運輸企業承擔。

3.1.2 第二階段：粗放型發展階段（改革開放后至20世紀初）

十一屆三中全會確定了我國“以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放”的基本國策，開始實施全方位、多層次、寬領域的對外開放。1979 年8 月，交通部召開全國汽車運輸座談會，根據中央“調整、改革、整頓、提高”的方針，研究加強運輸市場管理和改革汽車運輸管理體制等問題。1983 年3 月，在全國交通工作會議上，交通部結合交通運輸行業的實際情況，明確提出“有路大家行車”，開放運輸市場，提倡多家經營，鼓勵市場競爭，以盡快把交通運輸搞活、搞通、搞上去。各地迅速掀起了個人和聯戶購買拖拉機、汽車從事運輸的熱潮，使原有運輸企業紛紛化小經營核算單位，以承包、租賃、掛靠等組織方式來進行運輸生產，在外觀表象上以“散、零、小、弱”為主要特征。

3.1.3 第三階段：規模擴張與集約化發展階段（20世紀初至2012年）

隨著黨中央、國務院關于構建和諧社會、建設資源節約型和環境友好型社會及加快發展服務業等一系列戰略部署的提出，以及我國高速公路的快速發展，我國道路運輸呈現向集約化方向快速發展的態勢。表現在道路客運市場上，道路客運經營業戶數量減少至2012年的5.55萬戶，擁有車輛50 輛及以上的客運企業增加到4 225 戶。可見，我國道路運輸已經走上良性發展道路，并進入集約化發展的縱深階段，此階段服務質量成為道路運輸競爭的重點，同時也成為運輸企業做大做強最重要的途徑。

3.1.4 第四階段：綜合運輸發展階段（2012年至今）

隨著我國“四縱四橫”高鐵網逐漸成形，以及以鐵道部撤并、成立新的交通運輸部為標志，交通運輸部統籌鐵路、公路、水運、民航等各種運輸方式發展，道路客運正式進入綜合運輸發展階段。這一階段，道路客運量受高鐵、私人小汽車的沖擊而逐漸下滑，企業經營效益快速下降，道路客運運營方式逐漸多樣化，道路客運行業轉型升級壓力劇增。

從發展歷程來看，我國道路客運經歷了瓶頸制約、粗放發展、規模迅速擴張和綜合運輸發展四個階段。道路客運的發展緊隨國家大政方針和經濟社會發展特點而改變，其定位、規模、服務方式、運營組織模式等都不是一成不變的，應當順應國家經濟社會、綜合運輸中其他運輸方式以及國民出行習慣不斷調整優化，轉型升級，適應新時代發展的需要。

3.2 我國道路客運發展趨勢研判

3.2.1 客運規模繼續下降，地位發生根本性變化

當前及今后一段時期，我國客運總規模總體呈穩步上升的趨勢，但是結構將進一步分化。隨著高鐵逐漸成網運行，其在鐵路出行中的占比及在綜合運輸體系中的占比將繼續提高，鐵路承擔客運體系中的骨干作用將成為不可逆轉的趨勢。另外，隨著我國居民消費水平的提高，私人小汽車的普及率將進一步提高，在中短途出行領域，雖然道路客運相對鐵路、民航有一定的運距優勢[24]，但私人小汽車出行比例將進一步提高，分流大量的道路客運客流。因此，不論是長途還是中短途出行領域，道路客運的規模和占比都將進一步下降，道路客運在客運出行中的主體地位將發生根本性變化，道路客運將由發揮骨干作用轉變為發揮末站銜接作用。

3.2.2 新技術和新模式將帶來客運領域的系統性變革

從新技術的影響來看，無人駕駛、5G網絡等科技的應用，將給交通載運工具等帶來顛覆性變化，乘客對“互聯網+”購票方式已比較熟悉，且更傾向于移動終端購票[25]。在此背景下，道路客運行業帶將迎來重大變革。從信息化對交通組織模式的影響來看，隨著信息的共享和開放，基于信息平臺的道路客運組織模式將不斷創新，運輸效率將不斷提高。

3.2.3 將進入發展綜合運輸的新階段

經過多年建設，我國綜合交通運輸體系發展取得巨大進步，在客運出行領域，以鐵路和民航為骨干的網絡正在形成，道路客運更多的是發揮靈活快速的比較優勢，做好與民航、鐵路等運輸方式的銜接，解決出行“最先和最后一公里”問題，與鐵路、民航、城市客運體系和私人交通方式共同構成多層次出行服務體系，為出行者提供優質的全鏈條出行服務。

3.2.4 將與社會經濟和相關產業融合發展

交通為社會經濟發展和人民生活提供基礎性服務的特征日益突出，由此交通行業與各產業融合發展的趨勢日益明顯，“交通+”的平臺式發展理念被頻繁提及。現階段交通與部分產業的融合發展已取得了良好的效果。運輸服務作為傳統產業，同樣不能停留在產業鏈的低端和“微笑曲線”的底端，必須準確把握運輸發展動力的時代變化，加快形成以科技創新為核心動力的發展局面，推動運輸服務與產業鏈上下游、前后向融合發展。

4 道路客運轉型發展的方向和對策

4.1 轉型發展方向

（1）安全化：安全是道路客運發展的底線和基礎，一切轉型發展的政策、創新都要以安全發展為前提，強化綜合治理和安全監管，落實企業安全生產主體責任，強化新技術在安全管理中的應用，打造安全的道路客運。

（2）定制化：靈活是道路客運的最大優勢，圍繞道路客運“基礎性、銜接性和多樣性”定位，走差異化發展道路，充分發揮道路客運靈活、“門到門”的比較優勢，發展優勢領域和新興特色領域，大力發展定制客運，滿足不同層次的需求。

（3）集約化：通過政策引導和制度規范，加快推進道路客運企業實現市場主體的規模化和運輸經營的集約化；加快推進道路客運大型龍頭企業和中小企業合理格局的形成。

（4）互聯網化：充分利用互聯網、大數據等信息化手段，與互聯網平臺合作或建設互聯網平臺，大力拓展互聯網出行服務，大力推進互聯網+道路客運發展；充分利用互聯網、大數據支撐產品設計和決策，提高信息化水平。

（5）多元化：大力推進道路客運與旅游、物流等產業融合發展，加強與鐵路、民航等運輸方式的合作，同時依托道路客運主業，大力拓展金融、互聯網、物流、酒店等多元產業，提高企業競爭力。

（6）低碳化：以道路客運車輛為主要抓手，依托科技進步，推進車型結構向更加環保、經濟的方向改進。

4.2 轉型發展對策

4.2.1 完善市場結構，推進道路客運集約化發展

（1）完善道路客運準入退出機制。通過完善質量信譽考核制度，對道路客運企業經營服務進行全方位量化考評，考核指標涵蓋企業管理、駕駛員技術、車況、安全生產、營運服務、社會責任、加分項目、減分項目等方面。將企業服務質量考核與企業準入退出、日常監管、獎優罰劣等管理措施有效結合，著重將考核結果作為資源配置和客運線路招投標的主要依據，加強對經營企業服務質量的動態監管，實行浮動定級制度。

（2）進一步保障企業自主經營權。選擇一批集約化程度高、網絡覆蓋面大、組織方式優的道路客運企業，給予其一定區域內自主調配運力的權利，使企業可根據客流出行差異，適時地調整優化客車類型及班次。鼓勵企業自主進行資源整合，出臺引導政策，鼓勵企業采取兼并、重組、收購、合并、聯合等方式整合資源、做大做強，實現集約化運營。

（3）逐步完善道路客運價格機制。進一步強化市場在道路客運定價中的作用，建立政府宏觀調控、客運企業自主有限浮動、反映市場供求變化的道路客運價格形成機制。一方面，繼續增大價格形成的市場化比重，將不該由政府直接管理和具有較強競爭性的旅客運價進一步放開，通過道路客運市場供求關系來有效調節道路客運價格水平，從而提高道路客運企業的自主定價能力。另一方面，繼續完善已經初步建立的道路運價結構和體系，對于市場化程度較低、競爭較弱、不適宜實行市場調節價的道路客運領域，根據道路客運的社會平均成本、市場供求狀況、社會承受能力等因素，合理確定基準價及浮動幅度。

4.2.2 發揮靈活優勢，鼓勵并規范道路定制化客運發展

（1）盡快明確道路定制客運的定義和內涵。道路定制客運是以方便社會公眾出行、提高出行效率為目的，依托互聯網等技術，滿足社會公眾個性化客運服務需求，實現“門到門”“點到點”的客運服務。應放活班線客運，規范包車客運，鼓勵互聯網融合發展，實現行業轉型升級，逐步打造統一開放、競爭有序的道路客運市場格局。

（2）完善道路客運領域法規標準，為道路定制客運創造條件。對班車、包車客運進行調整，減少道路班線客運分類分級；建立道路定制客運相關法規標準體系，指導各地規范定制客運發展。

（3）加強道路定制客運運營平臺監管。從規范道路定制客運發展的角度出發，逐步將出行信息服務平臺納入行業管理，按規定接受行業管理部門監管，不得組織非營運車輛和未取得從業資格證的駕駛員從事道路定制客運，建立類似“無車承運人”的第三方道路客運承運人管理制度。如近年來國內外經常提及的出行即服務（Mobility as a Service,MaaS）就是把乘客需求放在首位，來配置運輸提供商的運力和信息服務。

4.2.3 融合發展，大力發展旅游客運

（1）科學規劃旅游客運服務網絡。構建多元化的旅游客運服務體系，合理調控運輸服務和旅游資源，構建層次清晰、結構合理的干線、支線和個性化三級旅游客運服務網絡，提高旅游城市的快捷性以及旅游景區的便捷性和通達性。鼓勵道路客運企業開通“車票+門票”一票直達、全程服務的景區直通車。采取向景區延伸客運班線、加密班次等方法，推進客運樞紐到重點旅游景區的客車線路全覆蓋。增強城鄉客運線路服務鄉村旅游的能力。根據游客需求和旅游市場特點，開行定制化旅游線路，支持機場、高鐵站建設“落地自駕、異地還車”自駕車租賃網絡。

（2）鼓勵客運站與旅游集散中心融合。鼓勵客運站增加旅游集散、旅游咨詢功能，旅游集散中心與客運樞紐互設咨詢中心。引導道路客運企業依托客運場站及自身優勢，結合旅游目的地和旅游客源地打造一體化旅游運輸產品，積極拓展地接旅游服務，形成道路客運特色的旅游項目，有效降低旅客出行成本，提升旅游體驗。

4.2.4 優化組織模式，鼓勵發展接駁運輸

隨著民航、高鐵的迅速發展，道路客運不能再片面追求市場份額，而是要有進有退，抓住客運市場調整的機遇，下決心淘汰一批“小、散、弱”經營主體，引導企業做大做強[25]。把道路客運接駁運輸作為整合優勢資源、優化運輸組織、促進客運結構優化升級的重要措施，大力推進道路客運接駁發展。貫徹落實《道路客運接駁運輸管理辦法》[28]，協調解決好部分地方通行受阻、接駁點選取困難、單向試點線路對開企業之間的運營矛盾等問題，促進高速公路服務區功能和建設標準的完善。嚴格控制超長途客運尤其是長途臥鋪客運的發展，適度控制與高鐵線路平行的長途線路的發展。推進分段式接駁運輸發展，開展分段式接駁運輸試點，明確分段式接駁運輸運行的管理要求，促進不同道路客運線路資源整合，提高運輸效率。

4.2.5 加強運輸銜接，鼓勵發展聯程聯運

發揮道路客運靈活、“門到門”的優勢，加強與鐵路、民航等運輸方式的銜接，開展公鐵聯運、空巴聯運等聯程聯運服務，在客運場站方面，鼓勵在火車站、民航機場建設汽車客運站，實現與鐵路、民航的快速換乘；在運輸服務方面，鼓勵道路客運企業與火車站、民航機場開展合作，開展城市異地候機樓、高鐵無軌站等多樣化的聯程聯運產品；在信息方面，加強道路客運與鐵路、民航的信息共享與銜接，促進道路客運與鐵路、民航一票制。

4.2.6 車頭向下，大力推進城鄉道路客運一體化發展

根據不同地區的經濟發展水平、人口規模、道路通行條件和財政支持政策情況，分類推進城鄉道路客運一體化發展，完善城鄉道路客運一體化服務網絡。對于經濟條件好、人員往來密集、道路通行條件良好的農村地區，鼓勵通過城市公交線網延伸或客運班線公交化改造，開行城鄉公交，提升標準化、規范化服務能力，鼓勵城鄉公交與城市公交享受同樣的支持政策。對于出行需求較小且相對分散的偏遠地區，鼓勵開展預約、定制式等個性化客運服務，提高建制村通客車率。綜合考慮社會承受能力、財政保障水平、企業運營成本、運輸產品服務質量差異、交通供求和競爭狀況等因素，完善城鄉客運價格形成機制，合理確定票制票價，建立多層次、差異化的價格體系，更好地滿足城鄉居民出行需求。

4.2.7 車輛小型化，大力推廣多元化的道路客運車型

隨著新時代經濟社會的發展，道路客運的需求發生了巨大變化，道路客運高頻次、高時效、“點到點”“門到門”、高品質的需求明顯增多。因此，要適應新時代道路客運客流特征，大力推廣多元化的道路客運車型。

（1）推進道路客運車型小型化。隨著道路客運市場的萎縮，一些傳統熱門線路的客流不足以支撐大型道路客運車輛，因此，要推進道路客運車輛小型化，提高發車頻次。在不具備道路客運通行條件、客流需求較小的農村地區，推廣使用經濟適用的7～9座小型農村客運車輛。

（2）大力推廣應用新能源客車。在適宜的短途客運線路和城鄉客運線路上推廣應用新能源客車。

（3）在適宜的線路上推廣使用城市公交車型。在一些客流需求較為旺盛、道路條件較好的線路上，開行城鄉公交線路，使用城市公交車輛。

5 結語

當前，我國道路客運處于轉型發展的關鍵時期。本文總結了綜合運輸背景下道路客運轉型發展存在的困難和問題，研判了道路客運發展趨勢，提出了道路客運要向安全化、定制化、集約化、互聯網化、多元化、低碳化方向轉型，并建議從以下方面綜合施策：一是要推進道路客運集約化發展，完善道路客運準入退出機制，逐步完善道路客運價格機制，進一步保障企業自主經營權；二是要鼓勵并規范道路定制化客運發展，盡快明確道路定制客運的定義和內涵，完善道路客運領域法規標準，為道路定制客運創造條件，加強道路定制客運運營平臺監管；三是要大力發展旅游客運，科學規劃旅游客運服務網絡，鼓勵客運站與旅游集散中心融合；四是要鼓勵并規范長途客運接駁運輸發展，落實接駁運輸政策，加強接駁點規劃建設和管理，推進分段式接駁運輸發展，開展分段式接駁運輸試點；五是要加強運輸銜接，鼓勵發展聯程聯運；六是要分類大力推進城鄉道路客運一體化發展；七是要大力推廣多元化的道路客運車型，推進道路客運車型小型化。

但是，對于道路客運如何做好與鐵路、民航等的銜接，如何處理道路客運與鐵路、民航的競爭合作關系，如何加強道路客運安全管理與發揮道路客運機動靈活的優勢，如何處理道路客運轉型發展與穩定的關系等方面，本文未作深入探討，這將是未來研究的方向。