全壽命視角下的公共停車場PPP項目成本效益分析

韓 艷，張甜甜，方 靖

（1.北京工業大學 北京市交通工程重點實驗室，北京 100124；2.交通運輸部公路科學研究院，北京 100088)

0 引言

為解決日益突出的停車供需失衡問題，我國各省市積極促進政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership,PPP）模式建設公共停車場[1]，根據雙方優勢，通過資源、風險和收益分配最大限度滿足項目需要。合理的成本效益是吸引社會資本參與公共停車場項目建設及項目順利實施的關鍵[2-3]。評價公共停車場PPP項目成本效益，探討其組成結構及影響因素可以為保障合理的成本效益提供依據。

針對社會資本參與的公共停車場項目的成本效益研究，國內主要采用現金流量貼現和成本效益分析（Cost-Benefit Analysis,CBA）方法評價不同建筑形式停車場全壽命周期中的設計、建設和運營各階段政策下的凈現值（Net Present Value,NPV）和投資回收期。謝志明等[4]分析了停車樓和機械式停車場綜合成本組成，測算并比較了建設項目在免土地費用和稅費時的經濟性。關宏志等[5]進一步評價地下停車場等三類停車場在建設費用減免政策下（免土地費用、免征營業稅、免城市基礎設施建設費）的經濟性。Wang 等[6]測算政府停車定價時的停車場回收期需32年，對社會資本投資的吸引力很小。為一進步鼓勵PPP 模式建設公共停車場，政府在2015年制定了市場決定停車收費價格的機制，2016年推出附屬商業面積比例優惠政策吸引社會投資。眾多學者進一步分析比較收費價格、商業配建政策對公共停車場PPP 項目成本效益的影響。關宏志等[7]建立了公共停車場CBA 模型，測算收費價格和附屬商業面積比例變化對動態投資回收期的影響。Anderson等[8]比較了政府運營和社會資本運營停車場的收費政策，指出社會資本定價時消耗的社會成本更低。Thanh等[9]考慮停車場的財務成本（如投資和維護成本）和降低市內交通量、增加就業等對社會的正面和負面影響，采用CBA定性評估公共停車場的成本效益。朱夢琦[10]考慮PPP 模式資本配比對停車場成本效益影響，研究了政府與社會資本配比為2∶8 時，20 年特許運營期內的凈現值和投資回收期。

不同PPP 模式中參與主體責任、權利關系和風險分擔機制存在差異[11]，現有研究沒有考慮PPP 模式成本和收益組成結構對停車場經濟性的影響。同時，PPP 項目多由政府主導，政府通常提供補貼、擔保或其他形式的政策支持，作為吸引社會資本參與的激勵措施[12]，社會資本的經濟效益受政府制定的項目全壽命周期中不同階段的各類停車管理政策的影響，現有研究缺乏對這些政策效果進行定量評估，缺少綜合考慮PPP 模式、停車管理政策的停車場成本效益研究。

因此，基于全壽命周期視角，本文系統梳理影響公共停車場PPP 項目成本效益的停車管理政策與不同PPP 模式成本收益組成結構，采用全壽命周期CBA法進行停車場經濟性評價，建立固定成本模型、年運營收入與費用模型和基于動態投資回收期的CBA模型，并以實際案例驗證所提方法與模型的有效性，定量分析公共停車場項目成本效益隨PPP 模式和停車管理政策變化情況，探討政府與社會資本協商機制下PPP 模式、停車管理政策和公共停車場成本效益三者關系，為項目決策和政策制定提供理論支持。

1 全壽命視角下的成本效益影響因素分析

全壽命視角是指在設計階段就考慮到產品壽命歷程的所有環節，將所有相關因素在產品設計分階段得到綜合規劃和優化的一種設計理論[13]。本文分別從用地性質、PPP 模式、停車管理政策等方面梳理公共停車場全壽命視角下的成本效益及其影響因素。

1.1 公共停車場用地性質對成本效益的影響分析

《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137—2011）中按公共停車場周邊用地性質將其劃分為居住區、核心商業區、非核心商業區、行政辦公區、工業區、醫院和P&R停車場共7類[14]，不同用地性質的公共停車場在土地開發成本、停車需求、收費價格、運營特性等方面存在差異，進而影響項目的固定成本、運營收入和費用[15]。

1.2 PPP模式對成本效益的影響分析

公共停車場項目采用的PPP 模式主要包括建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer,BOT）模式、設計-建設-運營-移交（Design-Build-Operate-Transfer,DBOT）模式、建設-移交-運營（Build-Transfer-Operate,BTO）模式、建設-擁有-運營（Build-Own-Operate,BOO）模式、BOT模式和移交-經營-移交（Transfer-Operate-Transfer,TOT）模式的組合TBT模式[16-19]。

受PPP 模式特點影響，公共停車場項目固定成本和運營收入組成存在差異。各模式建設公共停車場的固定成本、運營收入和費用如表1和表2所示。

表1 固定成本組成

表2 運營收入與費用組成

1.3 停車管理政策對成本效益的影響分析

PPP 項目中政府居于主導地位，為了保障社會資本合理的經濟效益，鼓勵其參與停車場建設，同時滿足更多用戶停車需求，需要綜合考慮項目成本及居民意愿等因素制定用地、停車收費和金融等停車管理政策，兼顧經濟效益和社會效益。社會資本活動空間由政府設定，對項目成本效益的估計受政府制定和調整的各類停車管理政策直接影響[9]。雙方就影響項目成本效益各類停車管理政策進行協商與制定，形成滿足社會資本經濟效益目標的項目決策方案。

如圖1 所示，公共停車場PPP 項目全壽命周期過程包括設計、融資、建設、運營、維護和移交階段。

圖1 停車管理政策對公共停車場PPP項目成本效益影響機理分析

（1）設計階段，確定停車場建筑形式（地下停車場、停車樓和機械式停車場），單個車位面積和造價影響停車場的用地面積、規模和建設費用。該階段社會資本通常與政府協商停車場建設的用地政策，包括附屬商業面積比例（P11）、容積率配置獎勵（P12）等。

（2）融資階段，雙方結合自身財務狀況，確定項目出資比例（P31）和資金補助（P32）。

（3）建設階段，確定土地價格，政府可降低或減免土地出讓金（P13）。

（4）運營階段，當雙方共同出資時，停車價格（P21）由雙方協商并由政府審批確定。同時政府可以減免稅收（P33）、放棄收益權（P34）作為激勵措施，提高項目成本效益（如表3所示）。

表3 公共停車場PPP項目全壽命周期停車管理政策

2 公共停車場PPP項目成本效益分析

與政府投資相比，公共停車場PPP 項目成本效益受PPP 模式特點和停車管理政策影響，固定成本和運營期收入與費用存在差異，基于全壽命視角建立公共停車場PPP 項目固定成本模型和運營期收入與費用模型。

2.1 固定成本模型

固定成本指建設公共停車場所需費用，主要包括：①土地開發費，包括土地出讓金、征地補償費、拆遷安置費等；②建安工程費，包括停車設備購置費用和建筑安裝費用等；③停車場租賃費；④停車場轉讓費；⑤其他費用，包括可行性研究費等。若停車場占地面積為S1，提供泊位數為N，則固定成本如下式所示：

式中：Y1jk為不同PPP模式下不同用地性質的公共停車場全壽命固定成本（萬元）；j為用地性質，j=1,2,…,7 分別為居住區、核心商業區、非核心商業區、行政辦公區、工業區、醫院和P+R（Park and Ride）；k為不同模式，k=1,2,…,6分別為政府投資模式、DBOT 模式、BTO 模式、BOT模式、TBT模式和BOO模式；α1j為土地稅率；X1j為用地政策P13（減免土地出讓金）下不同用地性質土地價格（萬元/m2）；S2j為用地政策P12（提高容積率）下不同用地性質停車場建筑面積（m2）；X2j為不同用地性質停車場建設費用（萬元/m2）；X3j為不同用地性質停車場其他費用（萬元/m2）；X4j為不同用地性質泊位建設費用（萬元/m2）；β為融資政策P31 下社會資本出資比例；Cd為拆遷安置費（萬元）；Cz為停車場租賃費（萬元）；n為轉讓車位數（個）；X5為車位轉讓價格（萬元/個）；i1k,i2k分別為BTO 模式和TBT 模式的成本項系數。

2.2 年運營收入與費用模型

2.2.1 年運營收入模型

年運營收入來自停車場運營收費產生的經營性收入以及附屬商業設施如便利店租金和TBT模式下已建停車設施收入等其他經營性收入，其計算公式如下：

式中：Y2jk為不同PPP模式下不同用地性質的公共停車場年運營收入（萬元）；aj為不同用地性質停車場利用率；X6j為收費政策P21 下不同用地性質停車場收費價格（元/h）；Tj為不同用地性質停車場年運營時長（h）；α2j為用地政策P11 下不同用地性質停車場附屬商業面積比例；X7j為不同用地性質商業租金（萬元/m2/年）；i3k為已建停車設施年運營收入項系數。

2.2.2 年運營費用模型

年運營費用主要來自于增值稅及消耗、人員和車位維護費等運營維護費，其大小與停車場規模和建筑形式有關，年運營費用計算公式如下：

式中：Y3jk為不同PPP模式下不同用地性質的公共停車場年運營費用（萬元）；α3為金融政策P33下的增值稅率；X8j為不同用地性質停車場泊位維護費（萬元/個/年）；X9j為不同用地性質停車場運營費（萬元/年）；X10j為轉讓停車場運營費（萬元/年）；i4k為已建停車設施年運營費用項系數。

3 公共停車場PPP項目成本效益評價

公共停車場成本效益評價指標包括NPV、內部收益率（Internal Return Rate，IRR）、動態投資回收期，各指標區別在于考核和評價的角度不同[20]。本文采用動態投資回收期作為公共停車場PPP項目成本效益評價指標[21]，如式（4）所示[22]。動態投資回收期越短，成本效益越高。

式中：Tp為動態投資回收期；I為停車場基準收益率，一般取8%[23]；t為年份。

通過進一步分析各建筑形式公共停車場PPP項目動態投資回收期隨用地政策P1、停車收費政策P2、金融政策P3 的變化情況，評價停車管理政策對不同PPP 模式下公共停車場項目成本效益的影響及程度。

4 案例分析

隨著經濟快速發展，北京市經濟技術開發區（以下簡稱經開區）停車供需矛盾日漸突出。為有效緩解停車壓力，計劃采用PPP 模式新建一處公共停車場。擬建停車場位于北京五環路外，占地2 400m2，具體位置見圖2。周邊用地性質主要為居住用地和學校，規劃用地目前進行了地面硬化，供學校接送孩子車輛臨時停放，無需拆遷，周邊停車設施分布和土地利用規劃見圖3。居住類公共停車場可采用BOT模式、TBT模式和BOO模式[16-18]，常用的停車場建筑形式包括機械式停車場、地下停車場和停車樓，分別可提供240個、190個和240個停車位。

4.1 固定成本、年經營成本及收入計算結果

圖2 公共停車場位置

圖3 公共停車場周邊用地性質

調查發現，經開區公共停車場24h 運營，利用率為60%。表4 為三類停車場固定成本取值。當停車收費價格X6=5 元/h[7]，附屬商業面積比例α2=20%時，表5為項目固定成本、年運營收入及費用計算結果。公共停車場PPP 項目特許經營期限本文取30 年[15]，社會資本出資比例β=80%。轉讓車位數n=100個，轉讓價格X5=2萬元/個。

表4 公共停車場固定成本取值

表5 項目固定成本、年運營收入及費用

4.2 動態投資回收期計算結果分析

不同城市公共停車場PPP 項目的IRR 確定標準不同，北京市《關于鼓勵社會資本參與機動車停車設施建設的意見》建議IRR 一般不超過8%[24]，福建省《關于鼓勵社會資本投資城市公共停車場PPP 工程包的實施方案》確定IRR 上限為10%[25]。本文考慮IRR為0～15%時，IRR與TP的關系（見圖4）。可見，由于政府制定IRR標準的差異，各PPP 模式下公共停車場成本效益也存在不同，具體表現為：隨著IRR提高，TP不斷延長。

當IRR為8%，TBT模式建設的機械式停車場的TP=8.28 年最短，BOO 模式建設的地下停車場的TP=14.88年最長，均滿足社會資本在15年內回收成本的目標[7]。當IRR提高至10%時，TBT模式建設的機械式停車場TP增加至9.26 年，僅延長1年，但BOO 模式建設的停車場均無法在15 年內收回成本。

圖4 內部收益率IRR與動態投資回收期TP關系曲線

當IRR一定時，機械式停車場和地下停車場均有TPTBT＜TPBOT＜TPBOO；停車樓均有TPBOT＜TPTBT＜TPBOO。

4.3 單因素結果分析

4.3.1 停車收費價格P21的影響結果分析

當IRR固定為8%時，收費價格由社會資本與政府協商制定，本文考慮收費價格為2～15 元/h時，X6與TP的關系（見圖5）。

圖5 停車收費價格X6對TP影響

在圖5 中，隨著政府與社會資本協商確定的收費價格增加，TP不斷縮短。政府要求社會資本需按照現有北京三類區價格X6=2 元/h 標準收費，當采用該收費標準時，項目無法在30 年內收回投資。

當收費價格X6上調至4 元，BOT 和TBT 模式建設的停車場在11.7～14.15 年收回成本，較X6=2元/h 的TP縮短了15～20 年，此時能夠滿足社會資本15 年內收回成本的目標，但BOO 模式的TP均大于15年，不滿足社會資本目標。

當收費價格一定，機械式停車場和地下停車場均有TPTBT＜TPBOT＜TPBOO，停車樓均有TPBOT＜TPTBT＜TPBOO。

4.3.2 附屬商業面積比例P11的影響結果分析

《關于進一步完善城市停車場規劃建設和用地政策的通知》要求附屬商業面積比例原則上不超過20%[26]。圖6 為考慮0～40%配建比例對TP的影響，隨著附屬商業面積比例增大，TP不斷降低。

圖6 附屬商業面積比例α2對TP的影響

在允許配建一定的附屬商業面積比例前（α2=0），僅TBT和BOT模式建設的機械式停車場TP為9.94年和11.6年，滿足社會資本15年內收回成本目標要求，其余均無法在特許經營期內收回投資。

配建比例增加到10%，除BOO模式建設地下停車場（TP=22.6 年）和停車樓（TP=23.84 年）外，其他PPP 模式不同建筑形式的停車場可滿足社會資本經濟效益目標。

隨著配建比例增加到20%，BOO模式建設的地下停車場和停車樓TP分別縮短了8.92 年和7.72年，降幅分別達到37.5%和34.2%，表明居住類公共停車場20%的配建比例即可在BOO模式下滿足社會資本經濟效益目標。TBT，BOT 和BOO 模式下的機械式停車場TP僅縮短0.72 年、1 年和2年，表明增加配建比例已不能顯著縮短機械式停車場的動態投資回收期TP。

隨著配建比例提高至30%,40%，BOO模式建設公共停車場的TP均在10.8～11.6年之間，進一步縮短投資回收期，但此時TP降幅也不明顯。因此，BOO模式建設地下停車場和停車樓的配建比例建議為20%，其余模式建議為10%。

4.4 雙因素結果分析

減免土地出讓金P13 是有效提高成本效益的政策[5]，比較用地政策中附屬商業面積比例P11、減免土地出讓金P13的效果。以BOO模式下的機械式停車場建設為例，圖7 表示的是0～20%配建比例和0～3萬元土地價格變化對TP的影響。

圖7 附屬商業面積比例α2、土地價格X1對TP的影響

在圖7 中，隨著附屬商業面積比例增大，TP呈現不斷降低的趨勢。在減免土地出讓金、配建比例為0 時，TP=2.7 年；配建比例為20%時，TP=2.3 年。然而在1.3 萬元土地價格下，配建比例在0～20%內，TP在8.8～9.8年，現階段配建比例政策無法取得與減免土地出讓金政策相等的提高經濟性效果。但是通過配以恰當的商業附屬面積，使在相同的土地價格下，TP有效縮短0.4～10年。為了在15 年內收回投資，當配建比例為0～20%時，土地價格宜為1.5～1.86萬元。

TBT 模式中轉讓車位價格與轉讓車場規模影響政府轉讓收益和社會資本支出。以停車樓的轉讓車位價格與小型停車場（n≤50）和中型停車場（50≤n≤300）的轉讓車位數為例，如圖8 所示，隨著轉讓車位數增加，TP降低；隨著轉讓車位價格增加，TP增加。當轉讓車位數為0，TP=14.88年，當轉讓車位數為300，TP為5.7～22.3年，滿足社會資本目標。當轉讓停車場規模為小型停車場或中型停車場，則只要轉讓車位價格小于21.21萬元，社會資本就可以在15年內收回成本。

圖8 轉讓車位數n、轉讓車位價格X5對TP的影響

5 結論

本文基于全壽命周期視角，探討了公共停車場PPP 項目的設計、融資、運營和管理4 個階段的用地（P1）、收費（P2）和金融（P3）政策對成本收益的影響，構建了全壽命視角下公共停車場PPP 項目固定成本模型、運營收入與費用模型和基于動態投資回收期的成本效益模型，并得出如下結論。

（1）以居住區公共停車場PPP 項目為例開展成本效益分析發現：當IRR 和收費價格一定時，對于機械式停車場和地下停車場，均有TPTBT＜TPBOT＜TPBOO，對于停車樓，均有TPBOT＜TPTBT＜TPBOO。

（2）配建比例增加，公共停車場的TP下降。當配建比例增加到20%時，各模式建設的各建筑形式公共停車場的TP均小于15年，滿足社會資本目標。當超過20%時，增加配建比例已不能顯著縮短TP。同時，BOO模式建設地下停車場和停車樓的配建比例建議為20%，其余條件下建議為10%。

本文未對商業區停車場等進行驗證，難以比較不同用地性質間公共停車場PPP 項目成本效益差異。另外，對于路內違章停車的執法嚴厲程度與收益間的關系，在未來的研究中將進一步探討。