突發(fā)事件應(yīng)對(duì)要有法治思維

[摘要] 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法治思維具有特殊的內(nèi)涵和形式。全面法治思維要求要把法治要素貫穿于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的全過程和各方面;嚴(yán)格法治思維不僅要求公職人員要嚴(yán)格遵紀(jì)守法，而且要求對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的違法犯罪行為嚴(yán)格執(zhí)法司法;權(quán)利限度思維要求公民、法人、非法人組織接受并遵從突發(fā)事件期間的權(quán)利受限法律制度;數(shù)據(jù)開放思維要求將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段，滿足群眾的知情權(quán)，提高社會(huì)治理精準(zhǔn)性和有效性。

[關(guān)鍵詞] 突發(fā)事件;" 法治思維;" 權(quán)利限度;" 數(shù)據(jù)開放

[中圖分類號(hào)] D920.1; R184" " "[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " "[文章編號(hào)] 0529-1445（2020）03-0082-04

突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。1新型冠狀病毒肺炎疫情對(duì)人民生命健康安全構(gòu)成重大威脅，是典型的重大突發(fā)事件。2020年2月5日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上講話強(qiáng)調(diào)，要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)離不開法治思維，需要依法防控、依法治理。和日常工作的法治思維相比，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法治思維具有特殊的內(nèi)涵和形式。

全面法治思維

全面法治思維要求突發(fā)事件應(yīng)對(duì)要具有大局意識(shí)和全局觀，從立法、執(zhí)法、司法、守法和監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)力，決策的制定、實(shí)施和事后評(píng)估，嚴(yán)格依法依程序在法治軌道上有序推進(jìn)。

法治意義上大局意識(shí)和全局觀要求突發(fā)事件應(yīng)對(duì)全國(guó)一盤棋，形成集中化應(yīng)急管理的權(quán)力運(yùn)行模式。2003年抗擊非典之后，我國(guó)建立起了以《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為統(tǒng)領(lǐng)的應(yīng)急管理體制，形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)的一體化集中管理體制。2008年5月18日，國(guó)務(wù)院成立汶川地震“抗震救災(zāi)總指揮部”，下設(shè)9個(gè)工作組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮抗震救災(zāi)工作。面對(duì)新冠肺炎疫情防控，國(guó)家層面成立了中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮，分類指導(dǎo)各地疫情防控。2020年2月3日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議，習(xí)近平總書記在聽取中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組和有關(guān)部門關(guān)于疫情防控工作情況的匯報(bào)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，“各地區(qū)各部門必須增強(qiáng)大局意識(shí)和全局觀念，堅(jiān)決服從中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的指揮。”2月10日，習(xí)近平在北京調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)疫情防控工作的統(tǒng)一指揮”。事在四方、要在中央，中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)能夠更有效率地調(diào)配社會(huì)資源、調(diào)動(dòng)各方主體的積極性。各級(jí)政府和政府各部門在應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，團(tuán)結(jié)一心，眾志成城，形成突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的磅礴之力，充分發(fā)揮了我們的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能。

全面法治思維要求法治要素始終貫穿于突發(fā)事件的事前、事中和事后各階段、各方面。也就是說，突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等各階段、各方面活動(dòng)都要運(yùn)用法治思維和法治方式。從肇始于武漢的新冠肺炎疫情發(fā)生發(fā)展看，在疫情預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備階段，關(guān)于疫情信息的及時(shí)、客觀、真實(shí)報(bào)送報(bào)告、對(duì)新冠肺炎人傳人的認(rèn)識(shí)、突發(fā)事件監(jiān)測(cè)制度落實(shí)等方面，還需要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)要求予以制度機(jī)制完善。在新冠肺炎疫情防控過程中，按照中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的部署，各地依法有序制定和落實(shí)防控方案，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量攻堅(jiān)克難，運(yùn)用法治方式統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，取得了較好的社會(huì)效果。

全面法治思維要求從立法、執(zhí)法、司法、守法和監(jiān)督各環(huán)節(jié)持續(xù)發(fā)力，不斷完善我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)首先是嚴(yán)格執(zhí)法司法，所有公民和社會(huì)各界要全面尊法守法，遵規(guī)守紀(jì)，嚴(yán)以律己。我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度包括《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和規(guī)范性文件《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。就2020年新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)而言，還包括《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》、行政法規(guī)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和規(guī)范性文件《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》。這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件，與各地自己制定的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件一起，共同搭建起了我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度框架。新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)既是對(duì)我國(guó)全面依法治國(guó)能力的一次大考，也是對(duì)我國(guó)建立的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體制機(jī)制的一次檢驗(yàn)。我們要以問題為導(dǎo)向，不斷完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)各環(huán)節(jié)、各方面的法律制度機(jī)制，建立起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系，不斷提高依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政的能力和水平，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

嚴(yán)格法治思維

法律的生命力在于實(shí)施。嚴(yán)格法治思維要求執(zhí)法司法要嚴(yán)格按照法律規(guī)定明辨是非曲直，嚴(yán)格落實(shí)法律責(zé)任，讓法律成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。在一定意義上，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)就如帶兵打仗，如果有令不行有禁不止，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度就無法得到及時(shí)有效的落實(shí)，人民的生命健康安全、財(cái)產(chǎn)安全就可能遭受重大損失。

嚴(yán)格法治思維要求所有公職人員要依法依程序嚴(yán)格履職，有權(quán)必有責(zé)，違法必追究，權(quán)責(zé)要統(tǒng)一。公職人員要以嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度、嚴(yán)密的組織紀(jì)律性和嚴(yán)格的法治方式履行職責(zé)，如果公職人員做不到以上“三嚴(yán)”，就要被黨紀(jì)國(guó)法問責(zé)追責(zé)。習(xí)近平總書記在北京市調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時(shí)指出，“對(duì)作風(fēng)漂浮、敷衍塞責(zé)、推諉扯皮的，要嚴(yán)肅問責(zé)”。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)期，對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)決策部署貫徹落實(shí)不力，不服從統(tǒng)一指揮和調(diào)度、不履行或怠于履行職責(zé)、失職瀆職的公職人員，要依照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》等法律法規(guī)追究法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，要追究刑事責(zé)任。

嚴(yán)格法治思維要求執(zhí)法司法機(jī)關(guān)對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中的各種違法犯罪行為要果斷處置，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和社會(huì)穩(wěn)定提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。對(duì)哄抬物價(jià)、制售假冒偽劣商品的行為嚴(yán)格執(zhí)法司法;對(duì)違反“場(chǎng)所和道路封鎖、身份證件查驗(yàn)、公共場(chǎng)所內(nèi)活動(dòng)限制”等應(yīng)急措施的違法行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法司法;對(duì)蓄意編造、散布和傳播謠言的不法行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法司法。為此，2020年2月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，對(duì)于嚴(yán)厲打擊疫情防控期間的違法犯罪行為提供了重要的執(zhí)法司法政策依據(jù)。我們經(jīng)常聽到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)期的執(zhí)法司法要“從嚴(yán)從快”，值得注意的是，這里所說的“從嚴(yán)從快”并非沒有邊界、沒有限度的越嚴(yán)越好、越快越好，而是指行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)從“嚴(yán)”、在法定期限內(nèi)從“快”。所以說，嚴(yán)格執(zhí)法司法并不是要突破法律底線、不顧法律程序，而是仍然要依法依程序執(zhí)法司法。

嚴(yán)格法治思維還要求在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)期間，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和全體公民都要更加自覺地履行特殊時(shí)期的法律義務(wù)，更加自覺地維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)期間，原本由道德規(guī)范調(diào)整的一些社會(huì)關(guān)系也被納入法律領(lǐng)域調(diào)整，由法律的強(qiáng)制力進(jìn)行強(qiáng)規(guī)范和硬約束，這在一定意義上提高了對(duì)守法主體的底線要求，限制了守法主體的權(quán)利和自由度。在執(zhí)法司法原則上，平時(shí)強(qiáng)調(diào)執(zhí)法司法要“情理法”兼顧，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)期可能更加突出強(qiáng)調(diào)“法”的強(qiáng)制作用。因此，在這一特殊時(shí)期，守法主體不能因?yàn)榉傻摹皬膰?yán)”而心生怨氣，令不行、禁不止，應(yīng)當(dāng)更加自覺地嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供良好的法治環(huán)境和社會(huì)氛圍。

權(quán)利限度思維

我國(guó)憲法規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)期的權(quán)利思維突出表現(xiàn)為“保障人民群眾的生命健康安全”這個(gè)最重要的權(quán)利，這就意味著公民、法人和非法人組織的其他權(quán)利會(huì)受到來自法律和政策的更多的限制和約束，這就是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)期的權(quán)利限度思維，也被法學(xué)界稱為“權(quán)利限制思維”或者“權(quán)利克減思維”。

“權(quán)利位階”是一個(gè)法學(xué)理論，指的是眾多權(quán)利有一個(gè)效力上的高低、強(qiáng)弱之分和先后順序，“權(quán)利位階規(guī)則指以直接規(guī)定不同權(quán)利之間的效力優(yōu)先順序?yàn)閮?nèi)容的法律規(guī)則，依權(quán)利位階規(guī)則獲得的權(quán)利優(yōu)位是絕對(duì)的、確定的。”1在這個(gè)意義上，生命健康權(quán)的效力高于財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、言論自由權(quán)等權(quán)利。所以，當(dāng)“人民群眾的生命健康權(quán)”受到突發(fā)事件嚴(yán)重威脅時(shí)，國(guó)家就會(huì)采取非常措施來重點(diǎn)保障生命健康權(quán)，這些措施中就包括限制公民、法人和非法人組織的行動(dòng)自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等效力位階低于“生命健康權(quán)”的權(quán)利。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)期的權(quán)利一般需要法律法規(guī)或者政府規(guī)章進(jìn)行限定，特殊情況下也可以由立法機(jī)構(gòu)授權(quán)政府制定公告、通告等規(guī)范性文件的形式進(jìn)行限定。居（村）民委員會(huì)可以在自治權(quán)范圍內(nèi)采取措施限制本區(qū)域居（村）民的權(quán)利，但這些自治性的限制措施不能與法律法規(guī)和政府規(guī)章相沖突。

數(shù)據(jù)開放思維

信息是加工整理的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)是信息的原始材料。以計(jì)算機(jī)普及和互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)用為分水嶺，之前為小數(shù)據(jù)時(shí)代，之后為大數(shù)據(jù)時(shí)代。信息公開是小數(shù)據(jù)時(shí)代的法律制度產(chǎn)物，主要目的是為了滿足民眾的知情權(quán)、增加政府透明度;數(shù)據(jù)開放則是大數(shù)據(jù)時(shí)代的法律制度要求，除了滿足民眾知情權(quán)和增加政府透明度之外，還有充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的資源優(yōu)勢(shì)、提升政府治理能力的作用。大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息公開和數(shù)據(jù)開放分工不同、職能相異，兩種法律制度各司其職、并行不悖。

基于對(duì)2003年抗擊非典初期“信息渠道不暢通、信息統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確、反應(yīng)不快和應(yīng)急準(zhǔn)備不足”的認(rèn)識(shí)，國(guó)務(wù)院于2007年5月4日發(fā)布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（2019年4月3日修訂），初步建立起了“信息暢通、反應(yīng)快捷、指揮有力、責(zé)任明確”的信息公開法律制度，為2008年的汶川大地震救災(zāi)的信息公開提供了基本的法律遵循。針對(duì)新冠肺炎疫情防控，2020年2月5日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上講話指出：“要依法做好疫情報(bào)告和發(fā)布工作，按照法定內(nèi)容、程序、方式、時(shí)限及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)告疫情信息。”2月10日，在北京調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時(shí)，習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)，“要及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，公開透明回應(yīng)群眾關(guān)切”。在中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)下，各省自治區(qū)直轄市政府及相關(guān)部門做到了及時(shí)、有效、高密度地發(fā)布疫情信息，還利用新聞發(fā)布會(huì)、記者專訪、民眾問答等形式及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，基本實(shí)現(xiàn)了信息公開的法治目的。

不僅如此，北京、天津、廣東、四川等多地還逐步發(fā)布了“新發(fā)病例患者活動(dòng)過的小區(qū)和場(chǎng)所的行動(dòng)軌跡”相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)布病毒感染路徑、疫情防控措施、抗病毒藥物研究最新進(jìn)展、疫情防控法律知識(shí)等更多數(shù)據(jù)信息。數(shù)據(jù)開放不僅有利于提升突發(fā)事件應(yīng)對(duì)期間民眾的科普知識(shí)與理性判斷能力，有利于在與謠言和虛假信息爭(zhēng)奪信息載體和數(shù)據(jù)空間中占據(jù)有利位置，還有利于增強(qiáng)民眾與政府的交流與互信、提振全社會(huì)共克時(shí)艱的信心和決心。

對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)來說，數(shù)據(jù)開放思維是具有技術(shù)性、前瞻性和法治性的思維方式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種重要的思維方式。2015年8月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出，“將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段，通過高效采集、有效整合、深化應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)，提升政府決策和風(fēng)險(xiǎn)防范水平，提高社會(huì)治理的精準(zhǔn)性和有效性。”突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的宏觀統(tǒng)籌和決策安排，需要采集、存儲(chǔ)和分析大量數(shù)據(jù)，需要有更多的數(shù)據(jù)研究機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)分析公司加入其中，需要鼓勵(lì)和動(dòng)員更多的社會(huì)力量參與進(jìn)來。“要加強(qiáng)政企合作、多方參與，加快公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)集中和共享，推進(jìn)同企業(yè)積累的社會(huì)數(shù)據(jù)進(jìn)行平臺(tái)對(duì)接，形成社會(huì)治理強(qiáng)大合力。”1形成社會(huì)治理合力，才能從根本上提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的效率性、科學(xué)性和精準(zhǔn)度，而這一切的前提就是《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出的“大力推動(dòng)政府部門數(shù)據(jù)共享”和“穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開放”。

新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)展示了數(shù)據(jù)開放思維的作用，也必將推動(dòng)我們進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立起能夠與大數(shù)據(jù)時(shí)代同頻共振的法律制度，提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

[參考文獻(xiàn)]

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[3]胡建淼.法治思維[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2016.

（作者簡(jiǎn)介：呂廷君，中共北京市委黨校、北京行政學(xué)院教務(wù)處處長(zhǎng)，教授）

責(zé)任編輯 / 王曉霞