首都都市圈區域聯防聯控機制探析

[摘要] 首都都市圈作為國家重大戰略區域京津冀城市群的龍頭地區，人口流動規模大，影響范圍廣，應當以此次新冠肺炎疫情為鑒，統籌部署，精準施策，在都市圈乃至更大區域層面探索建立以重大傳染病疫情為代表的突發事件聯防聯控機制，提高區域整體應急管理能力和治理水平。

[關鍵詞] 首都都市圈;" 區域聯防聯控;" 新冠肺炎疫情;" 突發事件

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2020）03-0065-03

都市圈是城市群內部以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。培育現代化都市圈是完善我國城鎮化總體格局、打通城市群——都市圈——中心城市鏈條的關鍵環節。而都市圈又是城市群的核心，是推進城市群高質量發展的核心抓手。首都都市圈以北京和天津作為中心城市，其范圍還包括了廊坊、張家口、保定、唐山、雄安新區以及滄州六個地級市的部分區縣1。作為首都都市圈，不僅內部聯系緊密，其輻射范圍更是擴展到全國，在政治、經濟、文化等領域發揮重要作用。自2020年1月以來，新型冠狀病毒疫情暴發，武漢城市圈內緊密的人口聯系與交通設施的互聯互通加速了疫情向周邊市縣擴散。在此背景下，疫情暴發的“前車之路”，可為全國其他地區優化提升應急防控治理措施提供“后車之鑒”。

城市圈內人員的高流動性，加劇了疫情的區域傳播擴散風險

2000年，湖北省和武漢市提出建設“武漢1+8城市圈”，即以武漢為核心，覆蓋黃石市、鄂州市、黃岡市、孝感市、咸寧市、仙桃市、潛江市、天門市的區域范圍。武漢城市圈是武漢人口流動的主要承載地，封城前離開武漢的約500萬人口，自1月10日至24日，近半數進入了城市圈內其他八市，且隨著春節返鄉高峰的到來，該比例呈增長趨勢。

武漢城市圈內城市是本次疫情發展的重災區。根據湖北省衛健委的累計患病人數統計（2月19日24時），城市圈內患病總人數占全國的74.4%，占湖北省總患病人數的89.5%。本次疫情在武漢集中爆發，城市圈內其他城市的患病數同樣增長迅速，影響廣泛。人口流動的區域分布特征，與疫情暴發的區域特征，呈現高度相關性。以黃岡市與孝感市為例，武漢遷出至兩市的人口規模排在前兩位，而兩市的確診人數在全國排名中高居二、三位，僅低于武漢。

首都都市圈與武漢城市圈具有相似之處，武漢與北京作為都（城）市圈的中心城市，人口集聚效應明顯，與都（城）市圈內市縣人口聯系緊密。根據同期百度遷徙數據，首都都市圈的人口流動比武漢城市圈有過之而無不及。同時，首都都市圈有北京和天津兩大中心城市，一旦發生疫情，兩座城市的傳播速度和聯防聯控難度將會更甚于此次武漢疫情，在疫情苗頭期進行精準封堵顯得更為重要。北京市人口遷移的外向性更強，除了都市圈內部流動，流向上海、西安等跨區域中心城市的規模也很大，這對跨區域聯防聯控機制提出了更高的要求。

新冠肺炎疫情對現有城市圈聯防聯控機制提出了嚴峻挑戰

城市圈層面缺乏應對以傳染病為代表的黑天鵝事件1協同保障機制，區域公共安全協同治理和監測預警能力較弱。疫情發生后，城市圈層面缺乏統籌指揮組織，城市圈外圍二級縣市接收信息滯后、政策響應滯后、臨陣應急。同時，技術保障機制尚未建立，來自以地級市為單位的出行數據的分析已經預警了高危險地區，但預警并未起到指導決策的作用，且大量可更精確預警、監測的數據尚未共享使用。

武漢城市圈患病人數多，醫療防疫資源供應不足，初期救治工作難以覆蓋全部確診患者。市級相對優質的醫療陣地，在收治床位、醫護人員、醫療防護物資方面均存在高度短缺。城市圈內二級城市的醫療服務水平更加薄弱，有的城市沒有符合條件的傳染病醫院有效收治病人。而社區、鄉鎮等基層醫療衛生設施的短缺則進一步限制了收治救治工作的開展。

城市圈內二級縣市面臨“燈下黑”的困境，協同應急管理能力有待加強。城市圈內二級市縣無論在經濟發展水平、城市發展韌性、應急管理能力等方面，都與中心城市存在差距。在排查隔離方面，面對大量流入的返鄉人口和確診患者的密切接觸者，防疫工作開展難度大，基層治理能力面臨嚴峻挑戰，未能及時開展有針對性的排查和有效隔離。防疫醫療物資保障工作方面，初期醫療資源多向武漢集聚，“外援”下沉到外圍市縣鄉鎮節奏偏慢。

新冠肺炎疫情對京津冀城市群建立

聯防聯控機制的啟示

首都都市圈雖不是本次疫情的重災區，但也面臨巨大風險，應以此為鑒，提前防患，加快建立以重大傳染病疫情為代表的突發事件區域聯防聯控機制。

共建都市圈聯防聯控保障機制，建立“組織保障、制度保障和技術保障”三位一體的協同保障機制。在組織保障機制方面，建立內外并重的區域應急防控聯盟。對內層面，組織聯合中心城市和外圍市縣建立都市圈區域聯防聯控協調機制，制定跨區域跨部門協調制度和章程。對外加強都市圈與跨區域省份及中心城市的信息互通與資源聯動。在制度保障方面，在國家傳染病防治法、突發事件應對法等相關法律法規基礎上，進一步細化完善面向都市圈層面的聯防聯控法規和政策體系，確保疫情防控阻擊戰中的相關部門和前線人員有據可依、有章可循。在技術保障方面，推進搭建都市圈區域聯防聯控信息網絡平臺，重點加強都市圈區域應急數據的開放共享，搭建重大突發事件監測預警響應系統，指導都市圈政策制定的科學化和管理的精細化。

預先制定都市圈分級診療、平戰結合的應急方案，保障基礎與彈性應急相結合，統籌醫療設施規劃布局。武漢疫情防控建立了四道分級醫療陣地，包括疑似病例篩查隔離的社區醫療陣地、輕癥病例收治隔離的方艙醫院陣地、重癥患者救治的“小湯山”醫院陣地、危重癥病人全力搶救的定點醫院陣地。其中，第一道防線需功在平時，應加大城鄉基層醫療衛生設施用地供應和公共衛生服務體系建設力度，統一排查并逐步補足設施用地和服務短板。針對第二道防線，緊急情況下征用體育館、會展中心等大型公共場所，推進開展可征用場所名錄整理及改造工作，布局一批方艙醫院。針對廣大村鎮地區，可借鑒軍隊醫護經驗，采取高機動性、流動性的中小型方艙醫院，結合公交車、獻血車、房車營地等設施改造成方艙醫護點，快速響應分散的就診需求。而第三、四道防線，對建設標準、醫療水平均有較高要求，針對都市圈內優質醫療資源分布不均、局部覆蓋不足的現狀，應淡化屬地觀念，以都市圈為整體，結合人口分布特點，在國土空間規劃布局中要統籌考慮規劃布局大型應急醫療設施，預留出足夠的土地空間。

充分利用大數據等現代科技手段，建立貫穿疫情萌芽期、爆發期、結束期不同階段的全流程監測預警機制，做到有的放矢、精準防控。疫情萌芽期是封堵病毒的最佳時期，應加強大數據分析預警對應急管理工作的指導，對高風險地區盡早采取有指向性的防護檢疫措施。平日首都都市圈的流動人群以兩類為主，一是以商務、旅游人員為主的跨區域流動人群，應注重高鐵站、機場等大型交通樞紐的防護檢疫工作;二是以通勤、務工人員為主的都市圈內部流動人群，應加強政府間信息互通、政策同步，注重公共交通設施和重點地區的防護檢疫工作。疫情暴發期，都市圈層面應基于實時監測數據，統籌開展收治病患、排查封堵、物資保障和其他有助于與疫情形勢相適應的應急管理工作。收治病患方面，保障各級醫院機構間信息互通，統籌推行對口定點幫扶，高效對接醫療人員、防護物資等稀缺資源。人員排查方面，聯合通信運營商，借助大數據工具篩選高危人群和高危地區，進行有針對性的排查和封閉小區管理。同時，及時公開發布患者的時空活動軌跡，指導以社區為基本單元的社會力量，開展有針對性的自治工作，避免過度恐慌和過度治理。物資保障方面，加強大數據監控與民意反饋，統籌基本生活保障物資、關鍵產品生產部門的動態管理，保障超市、藥店、物流、菜場正常運轉，保障運輸通道暢通。此外，還應在關注弱勢群體、扶持中小企業、支持社會機構參與救助等方面，借助大數據精準施策，緩解防疫時期各項舉措的負外部性影響。疫情結束后，區域層面應基于疫情全程的大數據信息，進行全方位的總結分析與反思評估，加強對災害事件的轉換學習，強化多元行政主體的協同組織能力。由于黑天鵝事件具有面向未來、不可完全預測、大量不確定等因素，學習能力使都市圈在面臨跨越閾值的災害時具有緩沖空間和“忍受度”。而協同的學習演練，也有助于產生有效的集體選擇機制，促進形成都市圈協同治理的強大合力。

綜上所述，都市圈協同發展是時代大勢所趨，對經濟發展、民生福祉都有重要積極推動作用。正如一枚硬幣的兩面，新型冠狀肺炎疫情的爆發，為都市圈建立以重大流行病疫情為代表的突發事件聯防聯控機制敲響了警鐘。京津冀都市群努力建設世界級城市群，在區域防控機制建設方面，需要未雨綢繆、統籌部署、科學防范、精準施策，不斷完善區域聯防聯控機制，提高區域整體應急管理能力和治理水平。

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[3] 尹稚，袁昕，盧慶強等.中國都市圈發展報告2018[M].北京：清華大學出版社，2019.

（作者簡介：劉希宇，清華同衡新型城鎮化和戰略規劃研究所規劃師;歐陽鵬，清華同衡新型城鎮化和戰略規劃研究所所長）

責任編輯 / 高" "斌