推動京津冀優勢互補高質量發展

[摘要] 京津冀協同發展進入快車道，在取得實質性進展的同時也面臨一些亟待解決的問題。實現京津冀區域優勢互補是關鍵，要厘清發展思路，牢牢把握城市發展規律，扎實做好各項示范工程;在一體化推進的同時突出戰略重點，把握好“疏解”“聯動”和“突破”;要做好高質量發展的保障措施，處理好政府與市場的關系。

[關鍵詞] 京津冀協同發展;" 優勢互補;" 高質量發展

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2020）03-0061-04

京津冀協同發展戰略實施6年來，不斷強化頂層設計，創新協同發展機制，交通、產業、生態和公共服務等一體化取得了實質性進展，但同時也面臨一些亟待解決的問題。京津冀三地應充分發揮各自比較優勢，激發城市群內生動力，推動區域優勢互補高質量發展。

明確京津冀一體化發展的戰略定位

京津冀區域一體化進程進入快車道，為區域高質量發展奠定了堅實基礎。頂層設計更加明確。立足區域發展實際，確定北京“四個中心”功能建設、天津“一基地三區”和河北“三區一基地”的戰略定位，有利于三地優勢互補和高質量發展。圍繞“一核兩翼”開展協同互動。“一核”是首都功能的主要空間載體，是核心;北京城市副中心建設作為其中一翼，通過有序承接人口和產業活動外遷，形成新的發展動力和增長極，雄安新區作為另外一翼，將培育創新驅動發展新引擎;以北京大興國際機場為核心合作打造臨空經濟示范區;以籌辦冬奧會為契機，推動延慶—張家口聯動發展等。通過這些重大項目有效地推進了交通、產業、生態和公共服務一體化發展。加強制度創新，密切政府合作。建立京津冀三地政府間合作交流機制，干部交流有序開展，推動合作項目落地實施，政府合作帶動產業合作加速，三地企業相互投資日趨活躍，京津冀政府合作的制度優勢正逐漸轉化為全方位合作的整體治理效能。

同時，京津冀協同發展戰略在推進中也面臨一些不可忽視的問題，需要進一步激發發展活力。2018年數據顯示，天津市GDP經濟增長落后于京冀兩地，且低于全國增長水平;北京非首都功能疏解的產業在短期內對周邊地區的輻射帶動作用還沒有充分顯現出來。京津冀城市群內部的城市層級結構不夠合理。北京和天津兩極獨大，河北省城市規模總體偏小，城鎮化率不高，城鎮化的潛力還沒有充分發揮出來，這導致城市間難以形成有效的互動與合作。京津冀區域還面臨著同其他城市群的激烈競爭。河北省和天津市生產總值面臨其他同水平省市的激烈追趕，隨著北京國家科創中心的輻射力不斷增強，一些高技術人才向域外其他城市流動，人才競爭趨于嚴峻。

厘清京津冀高質量發展的基本思路

面對區域發展的新形勢，京津冀要保持歷史耐心和戰略定力。搭建優勢互補的區域經濟布局，京津冀高質量發展要厘清思路，深刻把握城市發展規律，推進世界級城市群建設。

緊緊把握京津冀三地發展定位，一張藍圖繪到底。《京津冀協同發展規劃綱要》《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，科學謀劃了京津冀協同發展的藍圖，提出了戰略目標和要求，應高質量推進規劃實施。京津冀協同發展的核心在于做好集中與分散的大文章。產業和人口向優勢地區集中，這是城市發展的普遍規律，對于天津市和河北省而言，要大力促進區域中心城市發展，增強城市綜合承載力。對于北京而言，要做好疏解非首都功能工作，解決由于功能過度集中所導致的“大城市病”，處理好“都”與“城”、“舍”與“得”的關系。

強化優勢互補，將區域發展差距轉化為區域協同發展動力。京津冀三地發展基礎和條件各異，完全可以發揮各自比較優勢，實現互利共贏。習近平總書記強調指出：“要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子”1。北京的優勢在于科教資源密集、創新活動集中、科技成果豐富，有很強的科技輻射能力。天津的優勢在于具有廣闊的發展空間、良好的發展基礎和優越的港口物流基礎設施。河北的優勢則在于專業化生產成本較低，城鎮化發展潛力巨大，在傳統產業升級和高質量發展中蘊含大量發展機會。只有充分發揮比較優勢，通過協同發展實現優勢互補，才能為京津冀協同發展提供不竭動力。

推動區域合理分工，打造全產業鏈布局。區域高質量發展的核心要義在于經濟結構調整和新舊動能轉換。京津冀協同發展要構建發展新動能，需要從區域整體角度布局具有較強帶動力和示范意義的世界級產業鏈。當前，5G、人工智能、生命健康、先進裝備制造等產業方興未艾，新一輪工業革命浪潮將會催生大批新興業態，帶來巨大市場機會。京津冀地區應超前謀篇布局，推動創新鏈、產業鏈、資金鏈和人才鏈有機結合，統籌推動研發、制造、物流、營銷等環節的區域布局，創新產業發展載體，形成有世界競爭力的產業集群。

強化城市群內部聯系，優化區域協同發展。城市群是具有高度內在聯系的城市聚合體，是城市發展的高級形態。京津冀地區要打造世界級城市群，就需要進一步強化城市間聯系，通過不同等級規模城市之間的有效聯結推動區域協同發展。城市群發展要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，遵循市場發展規律，發揮企業的主體作用，同時也要通過頂層設計和三地政府間的合作，優化交通等基礎設施建設，搭建產業發展平臺和載體，破除要素自由流動的障礙，推動京津冀市場一體化。

把握京津冀優勢互補的工作重點

京津冀協同發展是一項系統工程，需要一體化推動，也要突出重點。從國際大都市區域發展的經驗看，城市群發展往往經歷三個階段：第一階段，核心城市產業和人口向周邊地區擴散，圍繞核心城市形成都市圈;第二階段，中心城市崛起，產業和人口不斷集中;第三階段，城市和鄉村一體化發展。通過產業和人口不斷集中和分散，從而形成城市連綿帶。城市群發展不是均質的和平衡的，而是要有所側重。當前，京津冀協同發展的關鍵是要把握好“疏解”“聯動”和“突破”，明確發展的重點任務。

北京緊抓疏解非首都功能“牛鼻子”不放松。首都是北京這座城市的根本屬性，要圍繞“都”的功能謀劃“城”的發展，以“城”的更高水平發展服務“都”的功能。當前，北京疏解非首都功能應圍繞三個方面的重點工作展開。一是要圍繞“四個中心”功能建設，不斷提升“四個服務”水平，高質量推進新版城市總體規劃實施，建設政務環境優良、文化魅力彰顯、人居環境一流的首都功能核心區。二是要在北京城市周邊高標準建設合作區域，打造首都都市圈發展新的增長極。加速推動北京城市副中心與廊坊北三縣協同規劃、打造北京大興國際機場臨空經濟區、推進延慶—張家口冬奧場館建設等，增強對周邊地區的輻射帶動作用。三是要為北京建設具有全球影響力的科技創新中心騰出空間，為北京高精尖產業發展注入新動能。北京要順應超大城市吸納高精尖產業和高層次人才的客觀規律，為科技創新和文化發展創造條件，搭建金融服務平臺，促進消費升級，在更好水平上推動北京經濟結構戰略性調整。

書寫好新時代北京和天津聯動發展的“雙城記”。習近平總書記指出，“推進京津雙城聯動發展，要加快破解雙城聯動發展存在的體制機制障礙。”1從世界范圍來看，通過核心城市聯動，并帶動周邊地區發展，進而形成城市連綿帶，是城市群發展的普遍規律。核心城市最大的優勢不在于大規模的廠房和標準化的生產車間，而在于高素質人才的集聚以及地理上接近所帶來的學習和創新效應。在創新活動中，研發機構、金融服務、風險資本、創業孵化、技術中介等要素將共同構成區域創新生態，從而塑造和提升區域競爭力。北京和天津都是直轄市，常住人口均超過千萬，科研資源和成果密集。強化北京和天津的聯動發展，唱好京津“雙城記”，要以創新驅動作為主線，依托京津兩地一流高校和科研機構，引導基礎研發領域合作，搭建聯合實驗室，開展重大技術攻關，共同承擔國家重大科技任務，共建區域創新平臺。京津兩地共同支持科技成果轉化，打造從基礎研究到應用技術研究、應用研究和產業化的區域創新鏈，高質量建設天津濱海—中關村科技園，重點承接科技創新和成果轉化等產業，為科技型創新企業發展提供優越的創新空間，打造富有活力的京津冀“創新谷”。

抓住戰略機遇實現河北突破性高質量發展。河北過去以發展重化產業為主，曾經是我國重要的鋼鐵和化工基地。隨著我國經濟結構戰略性調整，河北發展面臨較大壓力。當前，河北實現高質量發展必須處理好升級傳統產業與發展新動能的關系、制造業和服務業協同發展的關系、經濟發展與環境保護的關系、城鄉一體化發展的關系。要處理好這些關系，需要按照“三區一基地”的戰略定位，在京津冀協同發展中實現突破。緊抓京津冀協同發展的戰略機遇，推進重大合作項目落地實施。扎實推進雄安新區規劃建設，打造高質量發展的中國樣板;積極推進冬奧會籌辦，發展冰雪產業;加快北京大興國際機場臨空經濟區規劃建設;推動廊坊北三縣與北京城市副中心協同發展;夯實曹妃甸協同發展示范區基礎;推動張承生態功能區建設。推進新型城鎮化和城鄉統籌發展，提高城鎮化發展水平。加強區域中心城市建設，以“一核兩翼”中的“兩翼”建設為引領，推動雄保廊張承滄等環京津市縣融入京津都市圈，培育以石家莊為中心的冀中南都市圈、以唐山為中心的冀東北都市圈，構建“兩翼三圈”城鎮空間布局。大力發展專精特新產業，壯大縣域經濟，提升城市品質。加快中國（河北）自貿試驗區建設，落實共性制度創新清單，制定個性制度創新清單，加強自貿區制度創新，促進區域產業協同和要素自由流動，激發高質量發展活力。

優化京津冀協同發展的保障機制

京津冀實現優勢互補高質量發展要注重發揮市場主體作用，引導企業在區域內合理配置資源。政府的作用主要集中在解決市場失靈、搭建發展平臺以及為發展提供產權保護等基礎性制度安排等方面。

建立統一的區域商品和要素市場。統一開放、競爭有序的商品和要素市場是京津冀優勢互補高質量發展的基礎。北京要合理管控人口規模，天津要完善積分落戶政策，河北要進一步提高城鎮化水平。全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，促進勞動力自由流動，逐步建立統一的區域勞動力市場。改革土地計劃管理方式，加強城鄉建設用地供應指標統籌管理，為區域中心城市等優勢地區提供更大發展空間。

協同優化區域營商環境。要在三地優化營商環境實踐的基礎上推動營商環境區域協同。深入挖掘中國（河北）自貿試驗區制度紅利，建立人才跨區域資質互認、雙向聘任等制度，推動企業資質和認證審核互認，促進要素跨區域流動。加大知識產權保護力度，建立區域知識產權協同保護機制。建立統一的區域市場主體維權服務平臺，維護企業合法權益。加強社會信用體系建設，推動京津冀區域社會信用體系建設協同。加強行政執法聯動和協作機制，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認。推動區域優化營商環境政策對接，為民營企業提供良好發展環境。

完善政府間合作機制。要充分發揮京津冀協同發展領導小組作用，推進協調實施《京津冀協同發展戰略規劃綱要》等重大政策，部署重點工作。加強京津冀黨政領導交流互訪，推動三地戰略、規劃、政策和項目對接。建立區域協同利益分享機制，不斷探索合作創新模式，高質量推動戰略合作功能區及專業化和特色化承接平臺等各類合作平臺建設。開展區域生態補償機制試點，優化橫向生態補償制度，科學制定補償標準，建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的區域生態治理制度。

鼓勵企業和社會組織參與區域治理。要充分發揮市場主體作用，尊重市場規律，讓企業在市場信號的引導下自主決策。要為企業在區域內優化布局創造條件，統籌提供創新創業空間、研發基地、小試中試基地、產品制造和辦公用房等空間資源。引導企業合作對接，大力發展戰略性新興產業，推動傳統產業轉型升級和高質量發展。充分發揮技術轉移、成果轉化和知識產權服務等中介機構的作用，推動成立京津冀科技成果轉化促進聯盟，搭建京津冀科技合作項目庫平臺，實現京津冀科技精準合作。

積極推動區域公共服務一體化。要大力推進京津冀交通一體化，規劃建設跨省市地鐵快線或聯絡線，加強城際交通聯結。加快推進公共服務共建共享，加強醫療協作和教育融合。推動優質醫療資源合作共享，共同建設區域醫學中心，搭建區域“醫聯體”。推動跨區域合作辦學和高等教育同城化試點，深化京津冀高校協同創新。促進區域養老資源共享，激發養老服務市場活力。優化城市環境，提升城市品質，打造京津冀和諧宜居城市群。

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（作者簡介：邢華，中央財經大學政府管理學院教授、博士生導師）

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