運用大數據技術提升公共危機應對能力

[摘要] 大數據時代的公共危機高頻發生、持續時間長且極其復雜。大數據時代改變了公共決策的運作流程和基本邏輯，需加強數據共享和信息治理，以提升政府的公共危機應對能力。公共危機管理中的數據共享與信息治理技術是把雙刃劍，應興利除弊，在數據計算基礎上精準治理，以實現治理手段乃至治理模式的根本變革。

[關鍵詞] 大數據技術;" 公共危機;" 應對能力;" 治理模式創新;" 新冠肺炎疫情

[中圖分類號] R184; D630.8" " "[文獻標識碼] A" " "[文章編號] 0529-1445（2020）03-0021-04

當前面臨的新冠肺炎疫情是典型的公共危機，而公共危機本質上是一種社會風險。一般認為，社會風險是因人員和信息的高度流動所造成的。因為這種流動造成了社會環境的不確定性和社會關系的高度復雜性。在工業社會，由于社會發展遵循著線性發展的規律，因此，即便存在著社會風險，也是可以預知且可以控制的。但是，當人類步入網絡社會，情況大有不同。伴隨著信息化、全球化，人流、物流、信息流交織在一起，形成了極其復雜的社會狀態，德國著名社會學家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）將這種社會狀態稱為“風險社會”。1如果單純從社會關系的高度復雜性和社會環境的高度不確定性來看，網絡時代確實符合風險社會的特征。但是，這種看法又是片面的。如果從唯物辯證法的觀點來分析問題，凡事無絕對，網絡時代除了增加社會風險因素之外，也會減少因信息匱乏所造成的社會決策失誤，在某種意義上，網絡又增加了社會的確定性。另一方面，借助網絡可以實現信息公開、透明，從而將紛紛擾擾的社會環境簡單化。因此，網絡時代又重構了公共危機的防范和治理能力。

大數據技術助力公共危機管理

隨著大數據技術的發展，大數據時代已經成為網絡時代的“更新換代產品”。在網絡中，各種應用所產生的數據可以為我們進行大數據分析提供便利。大數據是總價值高，然而價值密度較低的數據，從海量數據中提取有用信息的過程相當于沙里淘金，但是，只要正確運用數據挖掘技術，就完全可以將社會治理中的風險因素及其關聯篩選出來。

對于應對公共危機而言，防患于未然無論是付出的成本還是造成的損失，總是遠遠小于亡羊補牢。運用互聯網收集來自各個方面的信息，在綜合分析、研判的基礎上，強化公共危機的預警能力，對于化解重大社會風險，特別是涉及面廣、涉及人數眾多的公共衛生風險，防止造成社會恐慌和重大疫情傳播，意義重大。

網絡時代改變了公共決策的運作流程和基本邏輯。傳統決策往往按照組織層次逐級收集信息并決策，但這些信息可能是片面的、錯誤的，也難以及時傳遞。由于本位主義或者專業知識不足，信息收集方對于基本情況的認識存在片面性。有時下級出于種種考慮，對上級也存在虛報、隱瞞的情況。傳統的信息傳輸渠道通暢性不足，這是下情難以迅速上達的重要原因。應對復雜的公共危機問題，作出決策的高層領導，需要完整、準確、及時的信息。顯然，在高度復雜性和高度不確定性的條件下，依賴傳統決策方式已難適應。借助互聯網，決策者可以更加全面地收集來自各個方面的信息，運用大數據分析技術進行社會風險因素的精準研判，迅速形成決策并借助網絡的廣泛傳播功能，將決策直接傳遞到基層的執行者，以減少可能存在的信息“腸梗阻”現象。

只有集思廣益，才能避免決策失誤。面對復雜而多變的公共危機，需要集中多方面的智慧，更好地發揮專家、學者的作用。比如新冠肺炎，這是一種新型的疾病，對于這種疾病的病征、治療以及流行病學特征等，必須組織專業團隊進行研究。在這一過程中，通過網絡在國內乃至國際層面共享信息、聯合研究，對于早日實現抗擊疫情的勝利極為必要。

對于大規模疫情傳播的群防群治，需要動員公眾參與，讓公眾早知曉、早預防、早發現、早治療，減少人群聚集和大規模人口流動，以切斷病毒傳播的渠道。網絡社交媒體，比如微信、微博等，在促進信息傳播方面起到了重要的作用。

城市是人口密集的區域，也是公共危機高發的地方，特別是在常住人口和流動人口上千萬級別的特大城市，傳染病一旦在人際傳播，就會形成巨大的社會風險。因此，必須將智慧城市建設與政府架構設計、政府職能轉變、政務流程再造結合起來，以優化資源配置，更好地防控和治理社會風險。運用大數據、人臉識別等技術可以精確識別疫情高危人群，及時采取應對措施。

人工智能技術的引入有助于實現智慧公共服務，提高政務服務效率。在抗擊新冠肺炎疫情的關鍵時期，應盡可能減少人員流動和面對面接觸，很多地方都將線下辦理的公共服務改為線上辦理，“最多跑一次”乃至一次都不用跑。這樣一來，必然大大增加線上服務的需求。對于一些程序性非常強的服務，比如疑難解答等，可以引入人工智能技術，在線直接辦理。

習近平總書記強調：“要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用。”1

在疫情監測方面，通過電信大數據，可以統計分析全國特別是武漢和湖北等重點地區的人員動態流動情況，分析預測確診、疑似患者及密切接觸人員等重點人群的動態流動情況，支撐疫情防控部署。截至2020年2月13日，中國聯通已經建立了“區域人口流動”等13個大數據模型，開發了基于人口流動的疫情防控、風險預報等大數據平臺，向各級疫情防控部門交付3017份數據分析報告。

在防控救治方面，武漢市開發了“武漢微鄰里”微信小程序。市民實名注冊，小程序會通過手機定位他的具體位置，確定他所在社區組織和相應的志愿者。此后，與他相關的社會活動、信息通告將通過小程序予以告知。如果他出現發燒，應第一時間通過系統上報病情，系統會立刻提供網絡診斷，并定位和登記他的隔離地址。如果需要就醫，所在的社區會通過志愿者安排車輛將他送到醫院，同時在系統上跟蹤他的病情進展。社區會要求周圍其他成員遠離他的隔離地點，志愿者會安排消毒人員上門按不同標準進行消毒。

為助力疫情防控期間安全復工復產，工信部要求中國移動、中國聯通、中國電信等電信企業充分發揮電信大數據優勢，向用戶免費開通短信查詢功能，用戶可以查詢本人最近15天和30天內途經的省市信息。必要時，該信息可以提供給有關部門，作為本人是否到訪疫區的重要參考。

公共危機管理中的數據共享與信息治理

公共危機的發生往往是多因一果，因果聯系也極其復雜而且處于變動不居的狀態之中。要對公共危機進行正確研判，必須共享多方面的信息。在傳統治理條件下，各部門一般將獲得的信息視為私有的，不愿意共享。在電子政務建設的初期，只是將傳統治理的做法照搬到網上，而并未實現政府業務流程再造，我們看到的是諸多的“信息孤島”或者一個個的“數據煙囪”。每一個部門都在收集自己需要的數據，但又不與其他部門共享，從而形成“信息孤島”。每一個部門也都借助自己的下級縱向地收集數據，從而形成了“數據煙囪”林立的狀況。這兩種情況都造成了信息資源的浪費，后者還加重了基層的負擔。

應對公共危機，必須共克時艱，同心聚力。信任是一種稀缺的資源，而謠言對信任的破壞力是極大的。一旦信任被破壞，要重建信任必須付出巨大努力和相當長的時間。在大數據時代，一方面，信息公開有助于樹立公開、公正、公平的政府形象，有利于塑造政府與公眾的信任關系，但另一方面，網絡的匿名性增大了網絡監管的難度，各種網絡謠言充斥網絡空間。如果政府沒有及時應對網絡輿情，很有可能謠言比真相跑得更快、傳得更廣。為此，應當強化信息治理。信息治理并非簡單刪帖，更不僅是進行相應的處罰，這種做法本質都是“堵”。信息治理要求對網絡信息進行疏導，對于謠言或者錯誤的認識，應通過權威平臺辟謠，還要及時公開相關信息，消除公眾因信息不足造成的焦慮和恐慌。

公共危機管理，特別是應對重大疫情，單靠政府的力量是不夠的，還需要發揮社會組織的作用。慈善捐贈可以匯集社會的力量，解決重大疫情短期之內急劇增長的物資、人力、財力等方面的迫切需求。然而，由于多方面的原因，某些慈善組織的公信力不高，捐贈財物的分配不夠透明，以致引發公眾的質疑。解決這一問題，除了開放查詢平臺，方便公眾查詢跟蹤捐贈財物的使用情況，還可以運用區塊鏈技術，進行慈善組織的信任建設。

區塊鏈是一種新興的信息技術，其本質是在網絡上建立一個共享數據庫，共享數據庫中的數據是依靠各網絡行為主體進行維護的，任何一個人對于數據的更改都會留下記錄，這種公開透明的機制確保數據全程留痕，從而使得數據不可篡改、便于回溯。因此，區塊鏈技術為網絡空間稀缺的信任資源提供了強大的技術支持。與其他技術（如數字簽名技術）一起，區塊鏈技術為網絡行為主體進行合作搭建了信任平臺。

大數據時代的公共危機治理變革

大數據時代的人流、物流、信息流等高速流動加大了公共危機的強度，提高了公共危機發生的頻率。公共危機一旦發生，往往持續相當長時間。不僅如此，多種社會風險因素的交織使得公共危機呈現出極其復雜的特征。這種復雜性增加了公共危機管理的困難，而且多種社會風險的疊加效應、由一種風險衍生其他風險、風險結果的反饋又進一步加強了風險因素。

大數據時代公共危機的特征迫切需要我們在系統性思維的指導下強化網絡韌性，以增強網絡的公共危機預測能力、公共危機化解能力、公共危機適應能力和變革社會環境的能力。

治理社會風險，確保社會秩序，本質上是一種公共服務。在網絡條件下，公共服務的生產機制并未改變，網絡改變的是公共服務供給的方式和流程。但網絡本身不可能自動供給公共服務，公共服務的主體仍舊是以政府為中心的公共組織。這要求我們必須正確認識組織的實體性與網絡的虛擬性，正確處理組織的穩定性與網絡治理的非連續性，并從根本上提高公共服務的效率。與之相應的是，公共服務理念應更加人性化，不能讓冷冰冰的機器成為政府與民眾之間的阻隔。

網絡改變了既有的組織結構，促進了公共組織扁平化。網絡治理與組織運作的高度契合所形成的共生空間，增大了公共危機發生的可能性。在大數據條件下，公共危機治理必須運用大數據思維探究公共危機發生的內在邏輯。公共危機治理要以準確的信息為基礎，必須注重信息甄別，防范數據虛假現象，否則，基于錯誤的信息，不可能形成正確的認識，公共危機治理更無從談起。

在風險環境中，特別是在大數據時代，各種風險因素交織在一起，傳統的管控方式往往捉襟見肘，必須強化多元主體的合作共治。互聯網為這種新型的公共危機治理方式提供了技術平臺和運作機制。從技術上來講，網絡拓撲結構并不存在絕對的信息中心，這種設計能夠保障在遭遇復雜的社會風險時也能夠實現順暢的信息溝通。在網絡空間，以政府為主導的網絡行為主體，與企業、社會組織、技術社群、網民等一起，共同構成公共危機治理的多元主體。這些主體在溝通、協商基礎上開展合作，各自發揮著其獨特的作用。

大數據時代的公共危機治理是在數據計算的基礎上進行的精準治理，實現了治理手段乃至治理模式的根本變革。在大數據時代，人們對于各種社會風險要素可以實現網格化管理，運用物聯網收集風險信息，基于數字化的風險要素構建時空模型，針對數據計算的結果進行智能化應對，并實現跨部門協作，動態優化政府業務流程。在大數據支撐下，公共危機治理是一種以動治動的動態治理，公共危機治理流程是由治理者、治理對象、治理環境所形成的大數據流來驅動的。

現代公共危機治理的復雜性迫切需要引入包括大數據技術在內的網絡信息技術，從而實現治理模式的創新。1這種創新是一個從壓力驅動、技術驅動到主動創新，產生示范效應并被逐步學習和移植的創新過程。社會風險因素千頭萬緒、公共危機迫在眉睫等壓力，驅動著公共危機治理主體打破陳舊思維，引入網絡信息技術。公共危機治理主體也認識到，在社會風險治理中運用網絡信息技術能夠取得事半功倍的效果，因此，這種創新逐漸由被動轉向了主動。最初的創新成果被其他地區學習、借鑒，從而達到了擴散的效果。在新冠肺炎疫情防控工作中，充分利用“大數據+網格化”查找監測密切接觸者和有風險人員，這就是一種技術創新與管理創新的結合。實踐證明，只有實現公共危機治理的根本性變革，才能更好地應對高度復雜性和高度不確定性的風險社會。

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（作者簡介：李傳軍，中國人民大學公共管理學院副教授）

責任編輯 / 梁齊勇