合力推動京津冀公共服務一體化

[摘要] 實現京津冀協同創新發展和深入發展，推動京津冀公共服務一體化發展至為關鍵。京津冀協同發展戰略以交通一體化先行，產業一體化為突破口，城市群一體化作為空間載體，在實際工作中不能停留在就“交通”論“交通”，就“產業”論“產業”，就“城鎮空間”論“城鎮空間”的傳統區域發展模式，應將交通、區域產業布局和城鎮空間納入統籌考量。高標準建設基本公共服務是疏解北京非首都功能的重要前提，推動京津冀公共服務一體化，應注重發揮政府與市場合力。

[關鍵詞] 公共服務一體化; "城市群; "京津冀協同發展

[中圖分類號] D616 " " " " [文獻標識碼] A " " " " [文章編號] 0529-1445（2020）05-0055-03

當前，公共服務已成為影響人口流動的重要因素，人們對教育、醫療、文化等優質社會服務的需求，已然成為城市發展日益重要的驅動力。習近平總書記指出，區域協調發展的基本要求是實現基本公共服務均等化，并強調：“要確保承擔安全、生態等戰略功能的區域基本公共服務均等化。”1京津冀協同發展戰略實施進入第7年，結合區域發展的新形勢和新要求，謀劃京津冀協同發展的新思路，推動京津冀公共服務一體化發展至為關鍵。

不能就公共服務論公共服務

黨的十九大報告指出：“支持傳統產業優化升級……加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、信息、物流等基礎設施網絡建設。”2報告將產業轉型升級與交通基礎設施網絡建設放在一起提出，統一于“深化供給側結構性改革”中，強調交通基礎設施與產業發展的重要關系，具有深遠而重要的意義。

從城市化發展的路徑來看，過去我國城市化發展的路徑是人才跟著產業和資本走。隨著我國經濟由投資驅動轉向創新驅動，城市化發展的邏輯將轉變為產業和資本跟著人才走，而人才的流動則取決于一個城市或地區的公共服務和生態環境等。也就是說，哪里更宜居，人才就會居住在哪里，相應地，哪里更有創造力和財富，人才就會在哪里聚集。

從城市群發展的路徑來看，城市群作為城市化的主體形態，能聚集一個國家經濟發展要素的精華，是參與全球化競爭合作的高端平臺。推進京津冀協同發展有不少問題亟須解決，其中，存在于中心城市與周邊中小城市之間的公共服務落差問題尤為緊迫，這不僅存在于京津冀三地之間，也存在于各地內部，構建京津冀城市群公共服務一體化發展應成為推動京津冀協同發展的關鍵。京津冀協同發展戰略以交通一體化先行，產業一體化為突破口，城市群一體化作為空間載體，因而，在實際工作中不能停留在就“交通”論“交通”，就“產業”論“產業”，就“城鎮空間”論“城鎮空間”的傳統區域發展模式。

統籌考量交通、產業和城鎮空間布局

2014年，習近平總書記在聽取京津冀協同發展專題匯報時，提出7點要求，其中突出了產業、交通和城鎮空間一體化。在產業方面，要“理順三地產業發展鏈條，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制”的產業一體化;在交通方面，要“構建現代化交通網絡系統”，把交通一體化作為區域協調發展的先行領域;在城鎮空間方面，要“調整優化城市布局和空間結構，促進城市分工協作，提高城市群一體化水平”。1這既為京津冀協同發展指明了方向，也為剖析問題的根源和破解難題提供了思想指引。2019年，習近平總書記在京津冀三省市考察并主持召開京津冀協同發展座談會，對推動京津冀協同發展提出了6個方面的要求，強調要緊緊抓住“牛鼻子”，積極穩妥有序疏解北京非首都功能。基于三地不同經濟發展水平和交通條件，人口的空間流動和產業的空間變遷是重塑京津冀城市群空間的關鍵力量。這需要研究交通、產業、空間布局的基礎性理論和規劃方法。

在經典經濟地理學中，產業的空間布局與交通有著緊密的聯系。農業往往沿鐵路、河流和城市布局;交通區位則決定了工業區位的基本格局;在服務業，不同類型的服務業遵循不同的原則，滿足居民生活需求的生活性服務業往往遵循市場化原則布局;教育、醫療、文化等公共服務業則按行政區劃進行配置，即遵循政府主導原則布局;高端現代服務業如金融、信息服務等往往聚集于交通便利的區域。從這個角度來看，推動京津冀協同發展，政府應直接主導以教育、醫療等為代表的公共服務業;間接主導大型交通樞紐構建，引導現代服務業布局;其他產業如制造業等的布局，則應更多地發揮市場在資源配置中的決定作用。

根據對交通運輸成本敏感度的相關性，不同類型的集聚產業可以劃分為資源、資本和信息三大集聚類型。資源能源型產業如鋼鐵化工等運輸成本較高，為了降低成本，這些產業往往布局在港口、水運、鐵路等貨運沿線;資本密集型產業，產品流通的效率越高，利潤率越高，因而工業園區、經濟開發區等往往在高速公路等沿線布局;信息密集型產業需要信息快速流通，但對信息經濟來講，這還遠遠不夠，信息的載體是人，更要快速流通，這對應的就是航空和高鐵。

產業布局的空間規律是，制造業向成本洼地集聚，生產性服務業向要素高地集聚，服務業特別是高端服務業則是不斷向中心城市集聚。京津冀三地中，北京是以服務業為主導的城市，北京的服務業越發達，對周邊城市的虹吸效應就越強，這也是造成北京疏解非首都功能推進中一些疏解主體觀望的主要原因。但從另一方面，這也是津冀公共服務業發展的機會和空間，而且這個空間和潛力是巨大的。

京津冀城市群之間的協同不僅要抓好交通、產業、空間的協同，城市群內部的重大基礎設施建設、產業布局和城鎮結構也應實現高效協同。《京津冀產業轉移指南》明確提出，構建“一個中心、五區五帶五鏈、若干特色基地”的產業發展格局。在實際工作推進中，應統籌謀劃產業布局和城鎮空間，并高效配置交通服務等路網設施，這樣形成的城市群才能在全球競爭合作中發出合力。

在城市內部，要構建發達的高速公路等貨運體系支撐以制造業為代表的產業布局，發展軌道交通網絡等客運體系契合城市生產性服務業、公共服務業和生活性服務業體系，這樣才能更高效地發揮京津冀城市群產業和空間的組織效率，提高全要素生產率。

發揮政府與市場合力推動公共服務一體化

透過歷史，看清未來，公共服務是現代城市的基石和核心。19世紀的倫敦是世界上人口最多、物質文明最高的城市，然而，在倫敦發生的被稱為“19世紀的世界病”的霍亂令人聞風喪膽。1854年倫敦第四次暴發霍亂，英國醫生約翰·斯諾和牧師亨利·懷特黑德創造性地使用空間統計學查找到此次霍亂暴發的根源是寬街水泵引發的城市飲用水污染。由此，倫敦痛下決心改善公共衛生設施，建立起了大規模的供水網并引發了整個歐洲的公共衛生運動，現代城市的基石正是建立于此。雖然以現在的眼光看這些事情仿佛輕而易舉、水到渠成，但在當時，從固有的思維模式中跳脫出來，遵循科學的調查統計方法，是一項極具挑戰性的工作。如何秉承科學精神，跳出傳統固有的思維模式，對于京津冀協同發展中公共服務一體化的創新發展更具啟示意義。

我國城鎮化進程中，城市特別是外圍新城新區的發展通常是以房地產和工業園為主導，對公共服務資源的空間配置明顯不足。京津冀三地的公共服務資源更多地集中于中心城區，外圍新城或以居住為主，或是負責產業發展的功能區，公共服務資源沒有隨之遷移，就業和居住地分離導致人口潮汐式流動，反而會加重大城市病。京津冀協同發展要轉變過去以住宅開發為核心的思維，公共服務等服務業不是配套，而應成為真正的價值配置。從國際上看，日本和新加坡等地把交通軌道線拉到都市的外圍地區，圍繞新城軌道交通站點集中配置教育、醫療、養老等公共服務資源，通過外圍地區的產城融合實現中心城區城市功能的疏解。所以，無論是雄安新區還是北京城市副中心的規劃和建設，都需要強化以軌道交通所代表的重大交通樞紐建設，同步推進以教育、醫療為代表的公共服務業的高質量建設。只有把產業承接地的公共服務水平提高到與中心城區一樣甚至更好的水平，才能充分發揮北京疏解非首都功能中的市場效應，使人才和產業主動遷移。

京津冀協同發展，創新的關鍵是處理好政府與市場的關系。北京疏解非首都功能的初期，政府的引導作用必不可少，但隨著疏解工作的進一步深入，公共服務業的發展和完善應適時向政府、企業以及社會組織之間的多層次合作轉變。京津冀協同發展要積極引入市場力量，創新服務業發展模式。這不僅取決于理念和技術創新，更決定于制度創新，應注重發揮政府和市場的合力。需要注意的是，公共服務業建設和生長周期往往較長，這需要各地政府不僅要敢于擔當，而且要有“功成不必在我”的精神。同時，公共服務業的建設和發展離不開政府財政補貼，需要中央和三地政府在財稅體制改革中有所作為。

公共服務一體化在京津冀協同發展中的作用不容忽視，三地政府要在京津冀協同發展中按照權力清單和責任清單，做到完全高效、適度有為，引入社會資本積極參與規劃和建設，讓市場經濟奠定區域繁榮崛起的基石，催生良好的公共管理，更有成效地推動區域協同發展。

[參考文獻]

[1]習近平在聽取京津冀協同發展專題匯報時強調 優勢互補互利共贏扎實推進 努力實現京津冀一體化發展[N].人民日報，2014-02-28.

[2]習近平.推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局[J].求是，2019，（24）.

（作者簡介：張國華，國家發展和改革委員會城市中心總工程師、綜合交通規劃院院長）

責任編輯 / 曹 " 晶