黨建引領首都基層社會治理新格局

[摘要] 打造具有首都特點的超大城市基層社會治理新格局，是踐行以人民為中心理念的具體體現，是首都“四個中心”戰略定位的內在要求，是首都“四個服務”功能的生動實踐，更是“系統完備、科學規范和運行高效”的設計原則與首都特點相結合的有機產物。形成具有首都特點的超大城市基層社會治理新格局，需要具備五個主要構成要件，即領導制度要件、目標定位要件、路徑方法要件、制度體系要件和實際效果要件。

[關鍵詞] 黨建引領;" 城市管理;" 社會治理;" 首都基層

[中圖分類號] D267; C916.2" " "[文獻標識碼] A" " "[文章編號] 0529-1445（2020）02-0073-04

基礎不牢，地動山搖。黨和國家的各項方針政策最終需要在基層落實，才能夠將理論、道路、制度和文化優勢轉化為治理效能，切實增加人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。基層治理的重點是基層社會治理，關鍵是打造共建共治共享的社會治理新格局，核心是黨建引領的機制創新。首都基層社會治理在全國基層治理格局中占有重要位置，歷來具有風向標意義。北京市委貫徹習近平總書記六次視察北京、九次對北京發表重要講話精神，高度重視基層工作，不斷進行基層治理體制機制創新，努力打造具有首都特點的超大城市基層社會治理新格局。

構建黨建引領基層社會治理的領導制度

首都治理是國家治理的重要組成部分，也是展示國家治理水平的窗口。2014年2月25日，習近平總書記考察北京時指出：“建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。”基層社會治理是首都治理的“最后一公里”，其治理水平直接關系到民眾對于“首善之區”的感受和評價，北京有責任有義務將基層社會治理好。習近平總書記在新時代加強黨的建設總要求中提出：“堅持和加強黨的全面領導。”1黨建引領基層社會治理是堅持和加強黨的全面領導在基層治理領域的具體體現。為此，北京市委將黨建引領作為首都基層社會治理的突破口，形成了以北京市委主要領導親自抓基層，建構黨建引領基層社會治理的領導制度。

一方面，北京形成了黨建引領基層社會治理的決策制度。在傳統上，中國實現分級治理，一級管理一級，基層政權直接與民眾打交道。但是，很多時候，基層的問題是基層自身無法有效解決的，需要給基層賦權、下沉和增效。堅持高位推動是黨的十九大以來北京基層社會治理的鮮明特點，市委在基層社會治理的態度和認識上始終是明確的，即要讓黨建引領基層社會治理形成合力，必須主要領導親自部署、推動和督促。為了解決市委決策與基層脫節的問題，市委主要負責同志親自謀劃、親自推動，50多次赴一線調研、聽取意見，每周組織16個區和相關部門負責同志開展拉練式檢查，每月召開區委書記會進行點評，研究落實工作舉措。據了解，區委書記月度工作點評會，是以每次安排幾位區委書記發言和現場點評的方式來促進問題的解決。2018年召開了6次區委書記月度點評會，2019年召開了9次區委書記月度點評會，在點評會中直接對全市333個街道、鄉鎮工作進行評論，而2019年12345“接訴即辦”熱線電話實施后，每次會對各街道鄉鎮的綜合評分情況進行排名，按照先進類、整改類和進步類進行排序。

另一方面，北京形成了黨建引領基層社會治理的注意力分配制度。領導的注意力資源是最稀缺的資源，只有關注基層，才能夠解決基層中存在的問題。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。黨要領導基層社會治理，必須對基層的問題有清晰認識，對民眾需求有精準的識別，這也是我們黨的群眾路線的核心內涵。以回龍觀和天通苑為例，市委主要領導先后8次到“回天地區”開展調研，多次強調：“堅持黨建引領，深化‘回天有我’，努力把回天地區打造成共建共治共享的大型社區治理樣板，讓曾經的‘睡城’變為充滿活力的美好幸福新家園。”2019年2月，北京市時隔23年再次召開街道工作會議，討論通過了《關于加強新時代街道工作的意見》，將街道工作列入市委重要議事日程，并啟動了以街道大部制改革為軸心的行政管理治理體制改革，這是首都基層社會治理體系的一次深刻變革。

明確黨建引領基層社會治理的目標和定位

黨建引領基層社會治理的領導制度要轉化為實際的效力，就需要在基層社會治理新格局上下功夫，形成黨建引領、協調各方的治理體系。領導是決策，執行在基層，要讓基層能夠執行上層的決定，就需要在激勵和約束基層上下功夫。就黨建引領基層社會治理的新格局而言，需要通過“頂層設計”來形成共建共治共享、自治法治德治相結合的基層治理體系，明確黨建引領基層社會治理的目標和定位，厘清黨組織、政府、社會、公眾等不同主體的職責，形成促進不同主體有效互動、公共問題解決和公共服務提供的路徑與方法，并且以法律、制度和規范的方式加以鞏固。

黨建引領基層社會治理的目標是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一，從而為經濟社會持續發展提供良好的社會環境。黨建引領基層社會治理的首要目標是實現黨的領導。北京市各級組織始終抓住黨組織領導基層社會治理這條主線，將黨的組織體系與基層治理體系有機融合，讓各級各類黨組織共同參與首都基層治理，發揮黨組織對各類組織和廣大群眾的政治引領、組織引領、機制引領、能力引領的作用。

人民當家作主和以人民為中心是衡量黨建引領基層社會治理成效的主要目標，也是人民城市為人民的具體體現。人民當家作主，就需要健全人民群眾制度化的參與渠道。北京組建了區和街道社會治理委員會，建立社區議事協商會，圍繞基層治理突出問題和重大事項，開展社會公眾共商共議活動，通過政府購買崗位、項目委托、項目補貼方式，鼓勵社會組織參與基層治理。而“以人民為中心”則更是一個結果性指標，金杯銀杯不如老百姓的口碑，是否讓民眾得實惠，是否讓問題得到有效解決，這是黨建引領基層社會治理的關鍵目標。據北京12345熱線統計，截至2019年底，市民群眾肯定表揚的數量同比增加100.86%，響應率100%，滿意率達到87.26%，基層群眾原來投訴最多的是“沒人管”，而現在則感受到“有人辦”。

依法治國是衡量黨建引領基層治理成效的程序性指標，它強調基層社會治理是否納入法治軌道和框架。民眾利益無小事，民眾利益常常錯綜復雜，如何在法理情之間有效平衡，這考驗執政者的智慧。黨建引領基層社會治理要長治久安，就需要引領法治思維，在基層社會中貫徹“法治國家、法治政府、法治社會”的理念。

實現黨建引領基層社會治理新格局的各項目標，需要對各個主體的角色進行定位。社會治理體系的核心內容，是對黨委、政府、社會、公眾等各方主體的角色進行定位，使得他們各自的治理能力得到有效發揮，形成治理合力而不是治理張力。在對不同治理主體的角色定位中，關鍵是要處理好基層黨委和其他治理主體之間關系，做到不越位、錯位和失位。基層黨委要在把方向、謀大局、定政策、促協調等方面下功夫，不能夠代替其他治理主體發揮作用，政府要在自身職責體系上承擔其使命，行使好城市管理、社會治理和公共服務等職責，市場要在競爭性物品和服務提供上發揮作用，社會組織要在公共物品和公共服務提供上下功夫，而居民要擁有自治的權力，承擔公民責任。

創新黨建引領基層社會治理的路徑與方法

強化黨建和基層社會治理的深度整合是黨建引領基層社會治理的核心要義。要避免基層黨建和基層社會治理“兩張皮”，就需要在“融合”上想辦法和動腦筋。“融合”是一個雙向互動的過程，它一方面需要黨建向基層社會治理靠攏，對基層社會治理要發揮黨建的組織力、領導力、服務力、協調力和整合力，另一方面還需要基層社會治理向黨建看齊，健全街道社區黨組織領導下的居民自治、民主協商、群團帶動、社會參與等機制。通過黨建和基層社會治理的融合，最終開創黨建引領基層社會治理的新境界。

強化黨建引領基層社會治理還需要在組織、平臺、資源共享等方面進行創新，讓各類治理主體與公共事務有效配合。基層社會治理的特點是頭緒多、事情多、利益矛盾復雜，這導致在街道和社區層面存在數量龐大的組織體系，缺乏協調時就會各自為政，有時可能還會相互拆臺。黨建引領發揮作用的一個重要方式就是對基層社會治理中的各路大軍進行有效整合，讓不同治理主體各司其職。與此同時，黨建引領基層社會治理還需要技術支撐，對各種不同平臺進行融合，形成包含多平臺體系的新平臺。網絡化管理就依賴平臺建設，通過平臺來調動各方力量。資源會通過各種不同渠道進入基層，而資源的進入方式剛性與基層問題多樣性形成了矛盾，使得需要解決的基層問題沒有資源，專項性資源提供的服務又不是民眾需要的。這就需要黨建引領來對各種資源進行整合，讓街道和社區在資源統合中擁有更多的主動權。

北京市在開創黨建引領基層社會治理方面，有一系列的創新舉措，其中最重要的是黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革和“接訴即辦”工作機制。黨建引領吹哨報到為基層社會整合基層政權體系和基層條塊關系提供了新機制，為解決橫向協調和縱向協調探索了新方法。“接訴即辦”則是北京整合各領域政府服務熱線，建立全市統一的12345市民服務熱線受理平臺，市區鄉三級政府機構專班承接熱線派單，公共服務企業24小時在線支持。

形成黨建引領基層社會治理的制度體系

要使黨建引領基層社會治理的新格局有預期和可持續，就需要在制度化上做文章。通過制度建設，讓黨建引領基層社會治理經驗以制度體系的方式加以定型，實現社會治理智慧和經驗的累積化發展，這也是黨的十九屆四中全會的主題，通過堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，努力將制度優勢轉化為治理效能。

與國家治理其他領域相比，基層社會治理面臨著將制度優勢轉化為治理效能和將治理效能上升為制度成果的雙重挑戰。一方面，基層社會治理是承接、檢驗、轉化和實施中國特色社會主義制度的場域，也是民眾感受制度優勢的“前端”;另一方面，基層社會治理一直在轉型和探索之中，很多時候是先行先試，面臨將一些試驗較好的治理方式以制度形式固定化的需求。這兩種過程，既是一個自上而下制度制定和自下而上制度形成的過程，又是自上而下制度實施與自下而上治理反饋互動的過程。只有這樣，基層社會治理的制度優勢和治理效能才能夠具有韌性、穩健性和適應力。

北京在推進黨建引領基層社會治理中，十分重視制度建設，以制度將改革創新成果鞏固下來。2019年11月27日，北京市十五屆人大常委會第十六次會議表決通過了《北京市街道辦事處條例》，并于2020年1月1日施行，1這是北京市推行黨建引領基層社會治理制度建設具有里程碑意義的大事。根據“接訴即辦”的大數據分析，北京市民對于老舊小區和物業管理反映集中，北京第一時間啟動物業管理立法。2019年11月25日，《北京市物業管理條例（草案）》開始征求公眾意見，并提請市十五屆人大常委會第十六次會議審議。

注重黨建引領基層社會治理的實際效果

注重黨建引領基層社會治理的實際效果，就需要圍繞民生問題開展工作，將城市精細化管理、公共服務提供、社區營造和老舊小區治理等作為頭等工作。城市基礎設施、小區設施、社區養老服務、物業管理服務等直接涉及民眾的衣、食、住、行、健康、教育、養老等問題，這些也是基層社會治理最頭痛的問題。此外，很多老舊小區由于設施陳舊、公共服務配置不充分，使得問題更嚴重。這些問題是否得到解決，是衡量實際效果的重要指標。在這方面，北京市進行了一系列探索。

在“接訴即辦”中，北京市圍繞“七有”“五性”建立了監測評價指標體系，通過79項分類和326個細項，綜合評價各區相關領域發展和群眾訴求辦理情況，引導各區增加教育、就醫、養老、社會救助等公共服務有效供給。“七有”和“五性”占北京市12345市民熱線電話中70%以上的訴求，都是百姓民生的體現。

北京市還通過深化街道政務服務中心“一窗受理、集成服務”改革，推進街道政務服務標準化建設，將直接面向群眾、企業量大面廣的區級部門服務和審批事項下沉到街道，把社區不該辦、辦不好的政務服務上收，規范運行程序、規則和權責關系，著力提升群眾、企業辦事便捷度和滿意率。世界銀行2019年10月24日發布的《2020營商環境報告》中，按照經濟體的城市排名，北京分值相當于名列第28位，超過第29位的日本東京。在近日世界銀行發布的營商環境報告中，我國排名大幅提升，從去年的第46名躍升至全球第31名，北京作為樣板城市作出了重要貢獻。這是首都基層社會治理成效在國際化方面的一個重要表征，也證明了黨建引領基層社會治理方向的正確性。

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（作者簡介：靳諾，中國人民大學黨委書記、首都發展與戰略研究院院長）

責任編輯 / 高" "斌