公職人員離職后行為限制制度的問題與建議

[摘要] 完善公職人員離職后行為限制制度是加強離職公職人員管理的迫切需要。《公務員法》等法律法規對公職人員離職后行為限制進行了規定，但尚未形成系統性規范，存在監管主體權責不明確、監管程序缺乏可操作性、離職后行為限制制度體系不健全等問題，難以真正發揮公職人員離職后行為限制的作用。應系統梳理法律、法規和黨紀等規范，立法確定法定監管機構與程序，依照公職職級施加相應行為限制。

[關鍵詞] 公職人員;" 離職;" 行為限制

[中圖分類號] D922.11" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2020）02-0039-03

近年來，公職人員離職的現象逐漸增多，引起了一定的社會討論。公職人員的“剩余權力”或者說影響力在離職后仍然存在，如果出現不當行為，就可能影響人民對政府的信任度。討論公職人員離職后行為限制問題非常必要。

公職人員離職后行為限制制度的主要依據

現實依據。改革開放以來，我國經歷了三次規模較大的公務員“下海”的浪潮，分別是20世紀80年代中后期保留編制的經商行為，90年代“停薪留職”式的辭職潮流，以及近年來不斷涌現的辭去公職現象。其中很多辭職現象引起了社會關注，這些離職行為引起了社會的熱議，也引起了社會輿論對于公職人員離職行為是否應該加以限制的討論。從社會和學界的關注點看，對于公職人員離職后行為限制的主要擔憂在于，一是可能的“洗錢”行為，二是延時的權錢交易行為，通過離職形式隱蔽地收受賄賂，三是為企事業單位謀取不當的競爭優勢和利益。

理論依據。與公職人員行為限制有關的理論，主要有三種，分別是克減理論、無賴假定理論和權力尋租理論。克減理論的核心是公共利益具有顯著的普遍性與共享性特征，需要對權利或權力加以必要的限定，才能平衡整體利益。也就是要防止“絕對的權力導致絕對的腐敗”1。只有通過法律對權力施加克減，才能使權力為法治服務，而不是法治為權力服務。依據克減理論，公職人員有容忍的義務。無賴假定理論的核心觀點是，在政治制度的構建過程當中，將每一個成員都假定為唯利是圖的無賴之徒。2在設計制度時，假設一個人的所有行為都是為了個人利益，沒有其他目的。3《公務員法》對公務員的種種規范限制都可以視為這種構想的體現。權力尋租理論是指權力用戶將所擁有的權力作為私有財產有償轉讓。它的實質是改變權力使用權的性質、方向和范圍，使權力使用權能夠覆蓋掉權力所有權。基于權力尋租的理論基礎，我國刑法規定了一系列針對公職人員職權的犯罪類型。

公職人員離職后行為限制制度存在的主要問題

我國公職人員離職后行為限制的規定主要集中在《公務員法》《監察法》中，中組部等四部門聯合印發的《關于規范公務員辭去公職后從業行為的意見》也對公務員辭去公職的程序和后果進行了規定。這些法律法規形成了總體性的制度框架，但其中存在一些問題。

監管主體權責不明確。從《公務員法》的規范內容來看，對于離職公職人員違反從業限制的，分別有兩個部門行使對應的責令改正權力與責令清退、罰款等權力，即“原所在機關的同級公務員主管部門”有權對違反從業限制的離職公職人員行使責令改正的權力，“縣級以上工商行政管理部門”有權進行相應的責令清退與罰款行為。但對于誰行使主要的監管責任，并沒有明確的規范。《關于規范公務員辭去公職后從業行為的意見》系對這一規定的重申。從《檢察官法》與《法官法》的規定來看，對于監管主體的規定只字未提。新頒布的《監察法》對離職后的公職人員仍然沒有明確的監察表述。從實踐看，也很難見到規定的主管部門行使職責的具體案例。

監管程序缺乏可操作性。在公職人員離職行為限制方面，英國、新加坡等國家都形成了一整套從宏觀設計到具體操作的系統性法律規范，而我國目前無論是《公務員法》《監察官法》《法官法》等法律，還是其他非法律文件，都沒有對監管程序作出明確的規定，都缺乏明確的時間表、監管紀律等一系列程序事項的規定。限制方面也僅對任職進行了限制，對于利用內部信息獲取利益等行為并沒有作出規定。《公務員法》規定的離任審計制度在離職公職人員監管方面缺乏可操作性。結合我國《審計法》的實際運行情況來看，審計工作主要針對領導干部進行，對于一般公職人員的離任審計處于空白狀態。對離職公職人員是否進行審查，進行何種審查等關鍵問題，并沒有操作規范。

公職人員離職后行為限制制度體系不健全。缺乏道德考評體系。盡管目前我國對于公職人員的廉政道德建設不斷取得成效，但是在制度層面依然缺乏廉政道德考評體系的建設。我國公職人員的廉政道德考評內容比較模糊，考評內容局限于私德，對于領導干部的考評尚不完善，對于一般公職人員的考評面臨著更大的挑戰。從黨內法規來看，《中國共產黨廉潔自律準則》原則上對領導干部廉潔從政、廉潔用權、廉潔修身、廉潔齊家作了簡單規定，但在實踐中仍然難以操作與考量。

缺乏預防性條款。預防性條款是作為防止利益沖突制度的組成部分而存在的。防止利益沖突制度作為一個一般性的制度，是公職人員離職后行為限制制度的上位規范。我國并沒有專門的防止利益沖突法，而是散見于一系列的法律法規當中。從現有的規范內容來看，公職人員離職后行為限制條款主要為禁止性條款與懲戒性條款，缺乏預防性條款。

缺乏利益禁止制度。禁止制度的落腳點在于禁止利益的實際接觸，根本上就是以身份禁止為核心。《公務員法》已經明確規定了公職人員的交流與回避制度。然而，對于離職公職人員的身份禁止并沒有相關的規定。

缺乏退出補償機制。我國公職人員退出機制尚不健全，影響到了人才的流動，也為公職人員的離職帶來了不小隱患，最突出的問題就是離職公職人員救濟的局限性。根據《公務員法》的規定，法律賦予了公職人員申請復核、申訴與控告的權利，但是并未賦予其訴訟權利。

缺乏財產申報公示制度。財產申報公示制度不僅對在職公務人員具有約束作用，同時也會對離職公職人員形成限制作用。我國財產申報公示制度，僅包括了部分在職公職人員，而對離職公職人員并沒有具體規定。

完善我國公職人員離職后行為限制的對策建議

健全法律制度和黨規黨紀。目前，對公職人員離職后行為的限制散見在《公務員法》《法官法》《檢察官法》等法律和各種黨規黨紀之中，有必要形成系統性的法律規范和黨紀規范，盡可能覆蓋關鍵風險領域，確保整個離職規范體系有效而無遺漏。對不同層次、不同群體的公職人員，針對不同的行為采取不同的限制方式，確保監管的有效性和全覆蓋，并加強預防性條款、利益禁止制度、退出補償機制、財產申報制度等設計。

明確監管機構和程序。當前公職人員離職后行為限制之所以有較大的空白，一個重要原因是沒有明確的責任部門和監管機構。有必要通過進一步完善《公務員法》或制定單行法律法規，多制定較為詳細的附屬性配套法律，對監管機構和程序進行進一步的細化規定，將監管落到具體的人員和環節。借鑒日本、法國等做法，探索建立離職公職人員審查的專門機構，加強事前監管。

依照職級不同施加相應行為限制。針對所有職級公職人員的離職后行為進行基本規定，并在此基礎上依照公職人員職級的不同，結合工作內容與工作性質等要素進行特殊規定。對領導類公職人員，即掌握更多社會資源和領導權力的公職人員，可借鑒一些國家和地區公職人員離職后行為限制的先進經驗，進行更加嚴格的監管，從離職審查、限制時間、限制行為等方面體現監管差異。

加大懲治力度。制定再多的規范，如果不能有效地執行，并進行切實的懲治，規定也就毫無意義。尤其是對于離職公職人員，原單位已經無法采用降職降級等一般性的處分，在觸犯刑法的行為之外，有必要針對具體的行為設置大額罰金、繳納違約金等可操作性強的處罰。對于違規錄用公職人員的企事業單位，也應進行限制參與政府項目、禁止從業等更有力處罰。

進一步推動公開監督。參考規范領導干部配偶子女經商辦企業有關規定和禁業目錄，建立公職人員離職后行為和禁業目錄，作為規范的重要依據。建立定期公示制度，對公職人員離職情況進行適當公示，使社會公眾能夠參與到監督之中。

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（作者簡介：張炎波，中國社會科學院研究生院博士研究生）

責任編輯 / 袁" "瑛