中外高校依法治校比較研究

【內容摘要】依法治校是新形勢下我國建設現代大學的基本要求。在依法治校的背景下，我國高校安全保衛管理工作內在邏輯的不協調性與矛盾更為突顯，其工作性質、內容無法與法治相契合。高校安全保衛管理工作應積極地借鑒國外高校治校經驗與管理模式，理性且因地制宜地運用到我國高校依法治校實踐中，從深化理念、制定法律法規、規范程序運行等方面構建現代大學安全保衛管理的依法治理體系。

【關 鍵 詞】依法治校;安全;管理

中圖分類號：G571.2 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）05-0051-03

作者簡介：韓乾（1987-），男，漢族，山西祁縣人，上海對外經貿大學，科級，研究方向：依法治校、體育法與體育管理。

中國特色社會主義法治建設是當今中國社會主義現代化強國的必然選擇，是建設現代化法制國家的重要基石，是促進社會進步的價值指引。依法治校是當代我國高校法制化管理的必然選擇，又是依法治國方針在高校管理服務中的具體體現，落實和貫徹依法治校是高校建設走向現代化和法治化的必經之路。高校的安全保衛管理機構擔負著維護高校內部政治、治安穩定的重要職責，是高校人才培養、科研攻關和人文傳承的基本保障。高校安全保衛管理工作過程中對“法”具有明顯的依賴性，不僅影響著工作的正常運行，也影響著它的可持續性發展。

一、高校安全保衛管理全面推行“依法治校”的客觀基礎

現代大學治理改革的基礎是建立健全高校管理制度，而依法治校是現代大學建設的必然要求。隨著我國法治建設的不斷深入和高校教育綜合改革步伐的不斷加快，建立健全自主、規范、完整的現代化高校管理制度已然成為當今高校治理改革和發展的努力方向，與此同時給高校安全保衛管理工作也提出了更高的“法治”要求。高校安全保衛管理的實質就是以政府和高校為主要力量，制定、實施各類安全管理法律規范，保護師生員工生命財產安全、維護高校公共安全秩序，對校園公共安全進行預防、監測、應對和恢復秩序。

二、我國高校安全保衛管理工作的分類及依法治校現狀

高校安全保衛管理工作是維護高校正常的教育教學秩序、師生安全提供最基本的保障，其內容分類之多，涉及面之廣，其成因大多具有突發性、多樣性、交叉性等特征。

（一）高校安全保衛管理工作的分類

1.政治穩定類

這是指因國內外重大事件或涉及國家和民族尊嚴、領土和主權完整問題誘發的以高校學生為主體的校園活動。

2.治安防范類

高校安全保衛管理部門為消除和減少高校校園內違法犯罪行為，防止、阻止或減少違法行為的發生而采取的各種方法、措施或預案，它包括防范、教育、管理等工作。

3.安全事故類

高校安全事故是在為實現高校正常運行而進行的活動過程中，突然發生的、違背人的意志的、迫使該活動暫時或永久停止的一系列相關事件。[1]

4.網絡信息類

這是指利用公共互聯網絡、校園BBS、社交APP等發布或捏造危害社會及公共安全的信息、竊取涉密信息，或是故意煽動網蟲導致嚴重后果的事件等。

（二）我國高校依法治校中安全保衛工作立法現狀

高校安全保衛管理部門是負責高校安全保衛管理的主要常設性機構，它經歷了執法權從有到無的歷史變革。早在20世紀80年代，高校保衛管理部門既是高校內常設的職能部門，又是公安的派出機構，擁有一定的執法權。1994年我國國務院批準下發的《公安部關于企業事業單位公安體制改革意見》的通知中表明，高校安全保衛管理部門將不再作為公安機關派出機構，取消相關執法權。高校安全保衛管理機構處境相當尷尬，沒有執法權，機構的工作職能被削弱，較大問題的出現時就移交派出所，無獨立解決的能力;而一般性工作只能依靠人情協商解決，無任何話語權。高校安全安保衛管理工作無“法”可依，高校安全保衛干部在校園安全工作中舉步維艱，與日新月異的高校安全形勢嚴重脫節。鑒于這種形勢，2004年國務院發布《企業事業單位內部治安保衛條例》，指出“高等學校治安保衛工作的具體規定，由國務院另行制定。”[1]但此項工作的落實沒有任何有效進展。

三、國外高校依法治校中安全保衛管理工作

（一）簡述多國高校安全保衛管理的制度保障

美國：把維護和保障安全校園作為國家教育的戰略目標，政府高度重視校園安全的相關建設和健全。英國：高校內設立校園警察，保障高校校園安全。日本：在借鑒美國校園安全相關法律法規制度的基礎上，建立起一套相對完善的校園安全法規體系，做到制度先行完善。奧地利：2004年起設立專職警察崗位來保障校園內安全。韓國：逐步在一部分高校內試點校園警察制度并予以推廣。澳大利亞、加拿大等國家相繼制定了《校園安全法》。全球發達國家對校園安全相關立法完善和補充已經成為各國校園安全管理的趨勢。所有這些國外校園安全的立法、制度及做法對于我國高校實現依法治校具有重大的借鑒意義。

（二）美國高校安全保衛管理的立法及制度

健全的法律法規體系。美國國家及各州政府機關都制定和實施了關于高校安全保衛管理工作的法律法規。布什總統簽署的并于1991年生效的《克萊瑞法案》。1994年由國會批準、克林頓總統簽署的《美國2000年教育目標》。[2]為實現高校校園無槍化的《無槍校園法案》要求接受聯邦教育基金所有的州政府必須通過《改善校園環境法案》;而《校園、社會禁毒及安全法》則上升為《美國校園法》修正案的一個不可或缺的組成部分，該校園法案對校園警察的任職、條件、權力及對校園保衛的要求都做出了詳細而系統的規定;還包括《預防校園性犯罪法》。[3]美國政府同時高度重視法案的完善，自《克萊瑞法案》頒布以來，美國政府對該法案分別在1992、1998、2000、2008年進行了4次修訂。

完善的校園警察制度。美國校園警察的建立雛形形成于20世紀初。直至20世紀60年代左右，美國高校內部開始普遍設立高校校園警察機構。[4]它的建立保障了美國高校校園和社區的安全。20世紀90年代美國政府制定了《校園安全法》，為加強高校的安全保衛管理工作，正式確立了美國高校的警察制度，使高校的安全保衛管理工作有法可依。至今，美國形成了《校園禁槍法》、《校園、社會禁毒及安全法》等一整套法律法規，為高校安全保衛管理工作做出了全方面的詳細規定，完善了法律保障。

零容忍制度。《零容忍法》頒布于1994年，它的頒布讓這項制度在接受聯邦教育基金的州確立下來，它是指不容質疑或妥協的法律規定，是嚴格禁止某種行為的一種規定，而違反此規定的人必須受到嚴厲處罰，毫無保留的余地和回旋的空間。[5]美國國家及各州政府都嚴格執行《零容忍法》維護校園安全，有效地保護了大多數人的利益。

此后，美國各州都制定了關于高校校園安全保衛管理的相關法律和制度，而各個高校也在法律和制度的框架下結合高校實際情況制定出相關的安全保衛管理制度和預案，這些措施在制度層面上有了一定的保證。

四、對比分析國內外高校依法治校安全保衛工作的差異

（一）高校安全保衛管理相關法律規范制定缺失

國家及各級政府為規范社會行為頒布了一系列的法律法規，如《教育法》、《治安管理處罰法》、《消防法》、《道路交通法》等。然而這些法律法規基本把高校放置于社會的視角去看待，而不考慮高校校園實際情況的特殊性，缺少專項化適用于高校校園環境下的法律法規。雖然國家相關部門也制定了如《高等學校內部保衛工作規定》等制度，但由于其規定效力比較低，對于現階段適應新形勢下的高校的安全保衛管理工作無法做到有效保障，也迫于現實中維穩壓力和高校日益復雜、多樣的其他安全風險顯現，建立起具有相對穩定和較高權威的高位安全保衛管理法律具有非常的必要性。

（二）高校安全保衛管理法律規范執行缺陷

高校安全保衛管理法律規范嚴重滯后，影響著校園的安全穩定。隨著我國建設社會主義現代化強國的不斷深入，各種矛盾顯現并延伸至高校內。而新時代影響高校安全的不穩定因素在增多，輸入及傳播方式日新月異，校園安全形勢已十分嚴峻，面對學校內教職員工、學生對安全需求的不斷升級，而當前作為高校安全保衛管理部門做的是一些宣傳性和預防性的工作，遇到問題只能應急處置，而對違法犯罪行為缺少即時的懲罰機制，使得工作相對滯后，工作效率較低。雖隨著2004年由國務院發布《企業事業單位內部治安保衛條例》中明確指出：“高等學校治安保衛工作的具體規定，由國務院另行制定。”但此項工作的落實至今沒有任何有效進展。

（三）高校安全保衛管理部門職能邊緣化

1994年國務院批轉公安部《關于企業事業單位公安體制改革意見》的通知，高校安全保衛管理部門執法權被取消，只作為高校內一般職能部門存在，職責弱化職能邊緣化明顯。以高校安全保衛機構職責及權限定位為例：2002年《教育部、公安部關于加強高校安全保衛工作的通知》中指出，“黨中央國務院進一步明確在重點高校派駐公安機構，負責高校的安全保衛管理工作”。但至今仍沒有實施到位，高校安全保衛管理機構處于無執法權、校園職能弱化無話語權的尷尬地位，與日益復雜的高校安全形勢不對稱。

（四）高校安全保衛管理依法盲區多、被動性強

高校安全保衛管理工作具有一定的局限性與特殊性，安全保衛管理的工作主要是在校園內亦或是學生社區內進行的。沒有相關法律規定，安全保衛管理工作無法管理與落實。事發后的處置多以安撫、息事寧人為主要方式，無章可循致使被動。以校園交通管理為例，校園內車輛亂停、車輛超速等行為嚴重危害著校園管理秩序，甚至威脅師生安全的行為，應受到相應的約束和處罰。《高校道路交通安全法》的設立具有現實的必要性。

五、鞏固和加強我國高校安全保衛依法治校的經驗與啟示

（一）完善安全保衛管理法律規范制度的建立

高校是特定的“社會”，不論是從社會認知還是空間區域上其都具有一定的“特殊性”。高校相關法律法規的制定需要根據我國高校的特征，制定與高校相適應的法律規范，使得高校師生有法可守，執法者有法可依，管理者有章可循。建議在上位法的基礎上，頒布以“高校”為前提的、明確的、詳實的法律法規，讓“高校”的存在填滿法律法規的空白之處。

（二）提高高校內安全保衛管理部門的地位

高校校內安全保衛管理部門是校內重要的行政和職能部門。現階段我國高校安全保衛管理部門一般為校黨委、校行政領導下的校內一般職能部門。根據時代的發展、現代化高校的建設和高校安全保衛管理職能的不斷增加，高校安全保衛管理部門應在學校黨委、公安局和應急管理局的三重領導下開展工作，職能和地位應高于校內一般職能部門。

（三）授予安全保衛管理職能部門一定執法權

我國高校安全保衛管理部門或機構經歷了執法權從有到無的過程，而面對日益復雜的高校安全形勢新局面，其職能、處境相當尷尬。擁有一定范圍內的執法權是安全保衛管理工作的基本訴求，也是進行校園執法的基本條件。國家應對高校安全保衛管理部門的特定人員賦予一定執法權力，明確其工作要求、執法范圍等內容，承擔校園內安全保衛管理的職責，同時執行賦予的安全服務、警示教育的職責。

（四）建立嚴格的綜合性的安全保衛管理人員機制

建立嚴格的綜合性的安全保衛管理人員機制是高校現代化、法制化必經之路。高校安全保衛管理人員的建構應基于公安局、應急管理局、教育部門等聯合指導下成立，明確該類人員具有的執法權限、內容及適用的范圍。高校安全保衛管理人員應在高校管理下，符合高校高學歷、高文化水平等發展前提的要求下，同時兼顧具有公安、應急管理等相關經驗的具有執法權的人員，或者是通過公安、應急管理等相關部門培訓合格取得執法權的人員。

（五）落實安全保衛管理責任制與責任追究制、“零容忍”制度

安全保衛管理工作的責任制與責任追究制是高校安全管理、防范工作責任體系中最為常用的制度，責任制明確規定其職責、權限，而責任追究制則規范工作人員工作行為。現階段各高校針對不同的責任內容，均制定了全面的責任制和責任追究制，但這些所謂的“責任制”與“責任追究制”難以真正追責落實，其根本原因在于缺乏頂層法律約束，違法成本相對較低，無有效的制約與監督。“零容忍”制度是為增強校園管理人員的責任感和主人翁意識，對于因決策失誤、防范不當、應對失措等原因導致的校園重大安全事故，依法予以嚴懲。[6]“零容忍”制度理應作為高校校園管理一項基本原則，在高校建設、管理和發展中貫徹落實。

參考文獻：

[1]百度https：//baike.baidu.com[EB/OL].

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[3]Herrmann Michele.Clery Act Lawsuit.University Business[J].2008，11（7）：16.

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[6]丁寶.我國高校安全管理的政策需求分析與政策設置[D].中國地質大學，2012.

上海市高等教育學會高校保衛科學資助項目（SH2018B05）。