監(jiān)察體制改革背景下的我國(guó)監(jiān)察制度研究

【內(nèi)容摘要】2018年3月《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（以下簡(jiǎn)稱《憲法修正案》）和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）的通過(guò)意味著我國(guó)的監(jiān)察體制發(fā)生了一次歷史性的轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)的監(jiān)察體制歷經(jīng)數(shù)次轉(zhuǎn)變，歷史證明要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須重視國(guó)家監(jiān)察體制的建設(shè)，18年《憲法修正案》的通過(guò)，意味著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)關(guān)獲得了憲法上的定位，其地位得到了空前的提高，同時(shí)《監(jiān)察法》也將我國(guó)的新形勢(shì)下的監(jiān)察體制以法律的形式確定下來(lái)。當(dāng)然，盡管當(dāng)下的國(guó)家監(jiān)察體制是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的探索和實(shí)踐總結(jié)出來(lái)的，但任何事物都是發(fā)展變化的，我國(guó)監(jiān)察體制的改革也仍然正在路上，因此，在未來(lái)，我國(guó)監(jiān)察體制的改革亦應(yīng)堅(jiān)持正確的方向，使得我國(guó)監(jiān)察體制的改革朝著良性的方向不斷發(fā)展。

【關(guān) 鍵 詞】監(jiān)察體制;監(jiān)察委員會(huì);監(jiān)察部;改革

中圖分類號(hào)：D262.6;D922.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）05-0061-02

作者簡(jiǎn)介：劉偉絲（1993-），男，黎族，貴州安順人，貴州民族大學(xué)，法學(xué)碩士研究生。

一、新中國(guó)建立以來(lái)我國(guó)監(jiān)察體制的沿革

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的監(jiān)察體制經(jīng)歷了多次變革，總體上可以概括為：創(chuàng)立階段——消亡階段——恢復(fù)階段——改革完善階段。

新中國(guó)成立初期，由于歷史的原因，我國(guó)欠缺一套具備近代法治意義和切實(shí)有效的監(jiān)察體制，但新生的政權(quán)尚還處于一種極不穩(wěn)定的狀態(tài)，國(guó)家需要相應(yīng)的制度對(duì)新生的政權(quán)加以鞏固，監(jiān)察體制作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，對(duì)監(jiān)察體制的確立也成為當(dāng)時(shí)黨和國(guó)家工作的重心。1949年9月《共同綱領(lǐng)》中就明文規(guī)定國(guó)家要設(shè)立人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，隨后當(dāng)時(shí)的中央政府委員會(huì)便決定成立我國(guó)第一個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，即人民監(jiān)察委員會(huì)，各地也相繼建立相應(yīng)的監(jiān)察委員會(huì)。

這一時(shí)期我國(guó)的監(jiān)察體制主要呈現(xiàn)為人民監(jiān)察委員會(huì)作為最高國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)全國(guó)各級(jí)監(jiān)委的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，制定規(guī)范及發(fā)布政令，并監(jiān)督各級(jí)監(jiān)委的落實(shí)情況;同時(shí)受理人民及各組織對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員違法違規(guī)行為的舉報(bào)。各級(jí)監(jiān)委對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的國(guó)家工作人員工作過(guò)程中是否存在違法失職、貪污腐化等行為，是否對(duì)國(guó)家和人民的安全構(gòu)成威脅等情況進(jìn)行監(jiān)督。人民監(jiān)察委員會(huì)的成立標(biāo)志著我國(guó)監(jiān)察體制的框架的基本形成，但人民監(jiān)察委員會(huì)在1953年便被撤銷，由監(jiān)察部取而代之，這是由我國(guó)當(dāng)時(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所決定的，1953年由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也開始出現(xiàn)了貪污腐化的現(xiàn)象，以往的僅針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)察體制已經(jīng)不能滿足當(dāng)時(shí)的需要，因此第一次全國(guó)人民代表大會(huì)便決定設(shè)立監(jiān)察部取代人民監(jiān)察委員會(huì)，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)也作出了相應(yīng)的調(diào)整。

監(jiān)察部雖然在地位上不如人民監(jiān)察委員會(huì)，但以監(jiān)察部為中心的監(jiān)察體制是與我國(guó)當(dāng)時(shí)的實(shí)際相契合的，其在當(dāng)時(shí)的國(guó)家治理過(guò)程中也發(fā)揮了重要作用，但畢竟當(dāng)時(shí)我國(guó)剛剛成立，各項(xiàng)工作都還處于一種探索階段，因此難免會(huì)作出一些錯(cuò)誤的決定。直到1982年，82憲法重新確立了國(guó)務(wù)院具有監(jiān)察權(quán)，我國(guó)行政監(jiān)察體制開始恢復(fù)重建，在政治上繼續(xù)堅(jiān)持“黨政分開”的戰(zhàn)略方針，加強(qiáng)對(duì)法制事業(yè)的建設(shè)，在逐漸變好的政治環(huán)境中，我國(guó)的監(jiān)察體制也開始向著良好的方向發(fā)展。黨的十八大以后，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央更加注重對(duì)反腐事業(yè)的治理，通過(guò)《憲法修正案》和《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施，確立了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的政治屬性和地位，并確立了我國(guó)“一府一委兩院”的權(quán)力格局，國(guó)家監(jiān)察委的設(shè)立使得我國(guó)的反腐力量更加集中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位得到空前提高，對(duì)我國(guó)監(jiān)察體制的良性發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。

二、當(dāng)前我國(guó)的監(jiān)察體制

黨的十八大可以說(shuō)是我國(guó)監(jiān)察體制改革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央一直不斷強(qiáng)調(diào)對(duì)反腐事業(yè)的治理，十八大更是強(qiáng)調(diào)要深化改革我國(guó)的反腐的體制機(jī)制。2016年11月，中共中央決定以北京、山西、浙江為試點(diǎn)，進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革。經(jīng)過(guò)一年的探索和實(shí)踐，監(jiān)察體制的改革在試點(diǎn)獲得了較為豐碩的成果，于是在2017年11月，中共中央決定在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)察體制改革。

監(jiān)察體制改革的巨大成果需要以法律的形式確立下來(lái)，全面深化改革也必須以全面依法治國(guó)為前提，改革要于法有據(jù)。于是在2018年3月，《憲法修正案》以立法的形式確立了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的地位和性質(zhì)，并于3月20日通過(guò)了《監(jiān)察法》將改革以來(lái)的成果通過(guò)立法的形式加以確定。自此我國(guó)便形成了“一府一委兩院”的政治權(quán)力架構(gòu)。

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為最高國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，由全國(guó)人大產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)，統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)的監(jiān)察工作。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，并受上級(jí)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，自此我國(guó)監(jiān)察體制便轉(zhuǎn)變?yōu)橄录?jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)受同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察權(quán)最大范圍地集中于監(jiān)察委員會(huì)，其監(jiān)察對(duì)象要實(shí)現(xiàn)公職人員全覆蓋，對(duì)公職人員的違法失職、貪污腐敗行為要實(shí)現(xiàn)全面無(wú)死角的監(jiān)督。在實(shí)際工作中由于受我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政治體制和國(guó)家屬性以及國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的影響，為集中反腐力量，提高反腐效率，實(shí)行監(jiān)委合署辦公的工作模式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法、對(duì)黨員的監(jiān)督和對(duì)公職人員的監(jiān)督的有效融合。

十八大以來(lái)我國(guó)監(jiān)察體制的轉(zhuǎn)變可以說(shuō)是我國(guó)監(jiān)察體制史上一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它不僅適應(yīng)當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治形勢(shì)，更為我國(guó)監(jiān)察體制的良性發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、如何完善和發(fā)展我國(guó)的監(jiān)察體制

雖然我國(guó)當(dāng)下的監(jiān)察體制較以往的監(jiān)察體制無(wú)論是在體制機(jī)制上還是立法體系上都有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但由于我國(guó)國(guó)情的復(fù)雜性，我國(guó)的監(jiān)察體制的改革仍然需要不斷的深化和完善，筆者欲從以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)監(jiān)察體制的完善提出幾點(diǎn)意見。

（一）紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的正確路徑

自1993年以來(lái)，國(guó)監(jiān)察體制一直走的是紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的路徑，這是為了最大程度的集中反腐力量、提高監(jiān)察工作效率，在監(jiān)察對(duì)象上實(shí)現(xiàn)最大程度的全面覆蓋，這樣的辦公模式也有利于優(yōu)化黨政關(guān)系，使監(jiān)察工作也始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這與十九大以來(lái)我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)的加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的思想是不謀而合的。但這樣的工作模式也容易導(dǎo)致黨政不分的問(wèn)題的出現(xiàn)，這樣會(huì)直接導(dǎo)致執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法難以區(qū)分，因此理順黨政關(guān)系，確定執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法之間的界限便顯得尤為重要。

在我國(guó)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征和重要保障，因此無(wú)論是何種工作都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，正如十九大所強(qiáng)調(diào)的一樣“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，王岐山同志也曾說(shuō)過(guò)：“在我國(guó)沒(méi)有黨政分開，只有黨政分工”，因此我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公也應(yīng)如此，我們既不能搞黨政分開，也不能搞黨政分工，而是應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的大前提下，對(duì)紀(jì)委和監(jiān)委、檢察院進(jìn)行職責(zé)上的分工，在執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法上做到以國(guó)法為根本遵循，以黨紀(jì)為重要補(bǔ)充，在具體的案件中，根據(jù)個(gè)案的特殊性決定是采用“先紀(jì)后法”、“先法后紀(jì)”還是“紀(jì)法并行”，并根據(jù)實(shí)際情況將適合的黨紀(jì)黨規(guī)及時(shí)的通過(guò)立法的形式將其上升為國(guó)家法律。

（二）謹(jǐn)防監(jiān)察權(quán)的越位

根據(jù)我國(guó)《監(jiān)察法》的規(guī)定，目前監(jiān)察委員會(huì)主要擁有調(diào)查、處置、監(jiān)督的權(quán)力，這些權(quán)力雖然在名稱上與司法權(quán)力不同，但實(shí)際上的行使以及對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的影響是大同小異的，因此在實(shí)際工作中我們還應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分二者的界限，以防監(jiān)察權(quán)的權(quán)力越位。

（三）正確處理監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系

監(jiān)察委員會(huì)的成立將原屬于檢察機(jī)關(guān)的對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)進(jìn)行了剝離，這在一定程度上對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的地位產(chǎn)生了影響，但檢察機(jī)關(guān)仍然是我國(guó)的公訴主體，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查移送的案件依然有權(quán)決定是否提起公訴，這在一定程度上也對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力進(jìn)行了制約，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重視對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督與制約，加強(qiáng)公訴案件的處理能力，設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)與監(jiān)察委員會(huì)的工作進(jìn)行對(duì)接。

參考文獻(xiàn)：

[1]何俊志.結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義對(duì)政治科學(xué)的重構(gòu)[M].復(fù)旦大學(xué)出版社，2004.

[2]李莉.國(guó)家監(jiān)察體制改革視域下的制度設(shè)計(jì)變遷——新中國(guó)成立以來(lái)權(quán)力監(jiān)督的歷史梳理[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2018（3）.

[3]習(xí)近平.在新的起點(diǎn)上深化國(guó)家監(jiān)察體制改革[J].奮斗，2019（5）.

[4]王立峰，呂永祥.紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的理論內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)意義與優(yōu)化路徑[J].河南社會(huì)科學(xué)，2017（11）.

貴州民族大學(xué)法學(xué)院2019年度學(xué)生科研項(xiàng)目，檢察專業(yè)學(xué)位研究生工作站課題（課題編號(hào)：2019Zx018）。