多元化糾紛解決機制背景下訴前調解制度的探析

【內容摘要】在訴訟爆炸背景下，訴前調解已從之前的試點適用變成了全國推廣，并在各地都取得了良好的效果。但是訴前調解在我國法律中沒有具體統一的規定，因而在適用范圍、運行程序、非訴與訴訟的銜接等方面存在一些問題，通過分析訴前調解在實踐中存在的問題，針對訴前調解制度的實施提出具體的完善措施。

【關 鍵 詞】訴前調解;處分權;適用范圍

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）05-0084-02

作者簡介：王辰鑫（1995-），女，漢族，山東人，中央民族大學，碩士，研究方向：民事訴訟法。

一、訴前調解概述

本文所指的訴前調解是指當事人向法院提起訴訟后，在人民法院正式立案之前，在法院的參與下，通過人民調解、行業調解、律師調解等方式對案件進行的調解①，是法院所主導的訴前調解，它既不等同于調解前置程序，也不等同于強制調解。法院在此起到對案件分流的作用，并不參與具體的調解流程，與在訴訟過程中的法院調解相區別。訴前調解具靈活、便捷、高效的特點，不受調解次數和履行方式的限制，能從源頭上減少訴訟增量，一定程度上減輕的法官辦案壓力。

（一）訴前調解的適用范圍

根據2016年出臺的《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》第27條的規定，基層人民法院可以對7類糾紛②，在征求當事人意愿的基礎上，先行調解，探索適用調解前置程序的糾紛范圍和案件類型。根據各省高院出臺的有關政策，在適用范圍上存在一定的差異，由此可見，訴前調解目前并沒有明確的適用范圍，多個省市根據自己的情況進行規定。

訴權是公民的基本權利，每個公民可以將糾紛訴諸法院并要求法院進行判決，立案登記制的確立，使公民向法院提起訴訟的門檻越來越低。但訴前調解的適用使公民依據自身的處分權選擇法院對糾紛進行解決時受到了一定的限制，法院不按照當事人的選擇而將案件暫緩受理通過調解的方式處理，在一定程度上增加了當事人的訴訟成本，為當事人自由的行使訴權造成了一定的不便。因而明確訴前調解制度的適用范圍就尤為關鍵，合理的適用范圍能有效的分流案件和解決當事人糾紛，為當事人提供權利救濟的渠道。

（二）訴前調解的運行方式

訴前調解在實施過程中主要由法院的立案庭負責，其運行方式大致都是按照以下幾個步驟進行，首先法院接收當事人提交的訴訟材料，將其分發給立案法官，負責該案件的法官對訴訟材料進行審查并進行判斷，對于適合調解的案件先不立案，交由調解員進行調解處理，在一定時間內如果調解未能成功或是當事人拒絕調解，案件轉入正常的訴訟程序。在這個過程中，法官對于案件的把握和調解員的法律素質是訴前調解制度的運行是否合理有效的關鍵。法官根據標的額和案件類型將適用訴前調解的案件交由調解員處理有利于減輕法官的辦案壓力和當事人糾紛的解決，高素質的調解員有利于糾紛的有效解決，真正的起到代替審判的作用。

二、我國訴前調解適用中存在的問題

訴前調解在我國已普遍適用，并且取得了一定的效果，以山西省為例，2018年以來，山西省法院訴前調解40587件，同比增長55.75%，鹽湖區法院2018年前5個月新收案件增幅同比下降43.36%。可見訴前調解對于從源頭上解決案件過多起到了作用，但我們也不能忽視其在實施的過程中存在的問題。

（一）適用范圍不明確

根據上文可知，我國目前對于訴前調解的適用范圍并未進行統一的規定，在實踐中多是各省根據自己的情況在上述7類糾紛的基礎上進行調整，或者是參照簡易程序的適用范圍，出現了各地適用范圍不一致的情況，這不利于法律的統一適用和法院權威的樹立。適用范圍過寬或過窄都利于訴前調解制度的事實，過窄的適用范圍會降低訴前調解的效力，難以做到在源頭上減少訴訟增量，如果訴前調解僅適用上述7類糾紛中，就存在適用范圍較窄的問題，有些不屬于上述糾紛但標的額較小并行法律關系明確的糾紛就會無法得到及時有效的解決，從而造成司法資源的浪費。除了適用范圍過窄外，實踐中還存在著一刀切適用的問題，不考慮案件的實際情況，當事人訴至法院的民事糾紛全都適用訴前調解，不予當事人拒絕的權利在一定程度上影響了當事人的處分權并且違背了調解的基本原則。

（二）存在虛假惡意調解行為

在部分訴前調解中存在被告謊稱自己同意調解來拖延時間，從而對財產進行轉移，損害原告的利益的虛假惡意調解的情形。也存在當事人雙方惡意串通、隱瞞事實，掩蓋非法目的從而損害國家利益、社會公共利益和第三人的利益。訴前調解的案件因大多為簡單的民事糾紛，所以對其審查較為寬松，容易引發道德風險。并且民事協議的約束力較低，如未經司法確認無法申請強制執行，容易被少數當事人利用，在進行讓步之后不履行協議內容，使一方當事人的權利受到損害。

（三）銜接保障機制不完善

訴前調解是一種非訴的解決糾紛方式，其與訴訟的銜接存在一定的問題，以財產保全為例，當事人向法院起訴后，法院將案件交由調解員處理，被告在接到通知后開始轉移財產，此時當事人要申請保全既不屬于訴前保全的情況也不屬于訴中保全的情況，法院并未受理案件，這就會導致當事人對于被告的轉移行為束手無措，從而損害當事人的利益。

除銜接機制不暢通外，還缺乏對當事人權利的保障，如果法院在當事人拒絕調解后仍將糾紛交由調解員處理而非進行立案，當事人應當如何對權利進行救濟并沒有相關的規定。這種情況下不屬于法院不予立案的情形，無法采取與之相關的救濟途徑，由此可見，在訴前調解中對當事人權利的保障存在缺陷同時對于法官缺少一定的限制。

三、關于完善訴前調解制度的構想

（一）明確適用范圍

設置合理的適用范圍是糾紛分流的標準，是訴前調解制度發揮作用的前提，現階段各省根據省高院出臺的文件劃分適用范圍，如江蘇省明確了12類糾紛、河南省明確了11類糾紛可以進行訴前調解，但是各省的適用范圍有所不同，在每個省內各法院對于案件是否進行訴前調解也有不同的處理。只有在統一的框架下才能更好地發揮訴前調解的作用，對于適用范圍的規定可以在案由和標的額兩方面進行規定，在案由方面應當列舉一些基本案由并且允許各地法院根據當地案件的特點適當的進行增加。訴前調解的適用除了受案由的約束外，還受當事人意愿、標的額、案件的復雜程度等多方面的影響。因此我們在明確適用范圍之外，也應當注意個案的具體情況，靈活適用訴前調解。

（二）規范訴前調解運行機制

1.訴前調解期限

訴前調解應當規定適當的期限，這樣可以保證糾紛解決的效率并且在調解失敗后沒有過多的消耗當事人時間。各省高院對調解期限都有所規定但時間各不相同，如山東省高院規定的期限為調解員受到材料起30日內，河南省高院也是規定為30日但并未規定起算時間。對于訴前調解的期限我認為應當分情況處理，調解員在受到材料后應當在3個工作日內聯系當事人，如果當事人拒絕調解，應當將案件交由立案庭處理，當事人同意調解的應當自當事人同意之日起20日內完成調解工作，調解的時間不計入審限。

2.加強訴前調解審查

當法院收到當事人的訴訟材料時應當由法官對案件進行基本的審查，篩選出適合訴前調解的案件。在訴前調解完成后法官出具民事調解書或進行司法確認是，應當對調解協議、調解筆錄、證據等材料進行仔細的審查，避免出現當事人虛假調解、損害國家利益、社會公共利益和他人的利益。對于虛假調解行為，應當探索懲罰機制，對當事人進行訓誡、罰款，情節嚴重的追究相關法律責任。

3.暢通銜接程序，完善保障機制

訴前調解中的保全問題應當按照訴前保全的規定適用，不可將其歸為訴中保全;對于當事人申請鑒定的，法院應當進行審核，審核通過后按照正常程序進行鑒定工作。在權利保障方面，加強對訴前調解案件的監管，將其錄入審判流程管理系統，當事人同意或者拒絕訴前調解都應當在有關文件上進行簽字，對于拒絕后仍進行訴前調解的，當事人可以向上級法院投訴。

另外，也應當注重其他糾紛解決方式的構建與銜接，如勞動仲裁、行政裁決、醫療糾紛等專門性非訴訟程序與訴訟程序的銜接，全方位的構建多元化糾紛解決方式，從根源上減少訴訟增量.

注釋：

①本文中不再對訴前調解與立案登記制度中存在的矛盾進行討論，關于訴前調解與立案登記制度中存在的矛盾可參見王亞新，訴前調解構建：目的、悖論、因應之策一文中的論述.

②家事糾紛、相鄰關系、小額債務、消費者權益保護、交通事故、醫療糾紛、物業管理等適宜調解的糾紛.

參考文獻：

[1]范愉.訴前調解與法院的社會責任[J].法律適用，2007.11.

[2]傅郁林.訴前調解與法院的角色[J].法律適用，2009.4.

[3]蘇力.關于司法動能與大調解[J].中國法學，2010.1.

[4]范愉.訴訟與非訴訟程序銜接的若干問題——以《民事訴訟法》的修改為切入點[J].法律適用，2011.9.

[5]王亞新.訴前調解的建構：目的、悖論、因應之策[J].人民司法，2018.31.