債權人是否具有行政訴訟原告主體資格

【內容摘要】對政府撤銷土地使用權證的行政行為不服，持證人作為行政行為相對人當然地具有行政訴訟原告的主體資格，但對于向法院申請對案涉土地使用權證采取了訴訟保全的單位和個人，是否屬于行政相對人，是否具有提起行政訴訟的原告資格，存在爭議，本文對此展開分析和討論，并提出筆者的觀點。

【關 鍵 詞】行政訴訟;原告主體資格;債權人

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）08-0137-02

作 者 簡 介：余曉春（1976-），男，漢族，江西南昌人，碩士研究生，教授，研究方向：民商法學。

一、概述

行政訴訟，是指作為行政相對人的公民、法人或者其他組織認為行使國家行政權的機關以及組織所實施的具體行政行為，對其合法的權益進行了侵犯，可以根據相關的法律，向人民法院進行起訴，人民法院在各方訴訟主體的參加下，依法對被訴的具體行政行為，進行司法審查并最終做出裁判，從而解決行政爭議的一種制度。行政訴訟對保證依法行政，建立法治政府，確保社會公民、法人或其他組織的合法權利免受行政權力的傷害，具有無可替代的重大作用。

（一）何謂行政訴訟原告資格

在對于行政訴訟資格進行界定與解釋之前，應先對“資格”進行討論，“資格”在一些情況下是一種限制，而“資格”基本上代表了一種外部的選擇。所謂行政訴訟原告資格也就是說，對行政爭端進行行政訴訟的過程中，誰能夠在這其中擔任原告這一方，誰可以以原告的身份參加行政爭端。換句話說，原告的行政訴訟資格表明申請人一旦獲得資格可進入行政訴訟。簡要的說，表明原告對行政爭端的資格相當于原告對行政爭端成為原告的可能。行政訴訟制度對的內容上規定，作為公民、法人或其他組織如果與行政機關產生某些爭議，或是覺得自身的權益受到了侵害，就可以向法院提起行政訴訟申請，在提起訴訟的同時也就有獲得原告資格的可能。目前世界各國的法律體系中，對于行政訴訟原告資格的解釋各有不同。在我國的相關法律法規中有一些明確的規定，行政訴訟的原告只能是具體行政行為的相對一方，而不能是行政主體一方。同時對于行政訴訟原告資格認定的規定中還進行了一些解釋，如具有原告資格的公民死亡，其近親屬可以繼承權力提起訴訟，作為行政訴訟的原告一方;有權提起訴訟的法人解除了其法人資格，或者其他組織的經營終止，承受其權利的法人，或者其他組織可以承接這一提起訴訟的權力，成為行政訴訟的原告。在我國的行政訴訟法的相關規定條款中還規定了，檢察機關如果發現一些享有行政監督權力的行政機關不作為，而導致國家利益或是社會利益遭到侵害的，在發出檢察建議之后，行政機關仍然沒有依法履行其自身職責的，檢察機關可以以原告的身份提起行政訴訟。

（二）行政訴訟原告資格的一般認定

通過對我國的相關法律法規進行分析，可以從相關的法律條款發現，在我國的法律體系下，具備行政訴訟原告資格的主體可分為兩類：一是行政行為的相對人;二是與行政行為有利害關系的人。對于行政相對人這一類來說就很好理解，問題的重點在于何為“與行政行為有利害關系的人”，有一些觀點認為，這是在間接相對人這一范疇之內，也就是說雖然行政行為對其不會產生直接的影響或是不是針對的對象，但是在這一行政行為中受到了一些影響。結合我國最高法的相關法律條文的解釋規定來看，與行政行為有利害關系存在的形式主要是：（1）被起訴的行政行為對其自身的公平競爭權產生了影響，或者是涉及到了其自身的相鄰權;（2）在一些行政程序中作為除相對人雙方之外的第三人出現，這些行政程序可以是行政復議等一些程序;（3）有權利對行政機關依法追究加害人的相關法律責任的一方;（4）在撤銷行政行為、變更行政行為或是等同效果的行政行為在實施時對其合法權益有所侵害的一方;（5）由于自身的合法權益遭到侵害，而向行政機關進行了投訴，同時作為受理了這一投訴行為的行政機關，做出或是未做出相應的處理結果的。

二、案例分析

（一）原告是否具有主體資格

A政府以B公司土地使用權登記存在諸多違法作為理由，將其名下的土地使用權證進行了撤銷的處理，B公司對政府這一撤銷其土地使用權證的行政行為表示不服，其作為行政相對人當然地具有行政訴訟原告的主體資格，但對于作為早在B公司取得案涉土地使用權登記之前就對B公司享有債權，且向法院申請對案涉土地使用權證采取了訴訟保全的C，其作為B公司的債權人是否屬于行政相對人，是否具有提起行政訴訟的原告資格是十分值得分析的。

（二）兩種觀點分析

第一種意見認為，C具備行政訴訟主體資格。被告A政府將C依法進行了訴訟保全的財產撤銷了權證，致使其債權的實現受到嚴重影響，被告的具體行政行為侵害了其合法權益，所以C與本案存在一些法律規定的利害關系，因此C應該具備本案中行政訴訟的原告資格。第二種意見認為，C不具備行政訴訟主體資格。C與B公司的債權發生在被告的頒證行為之前，其債權的產生與頒證行為沒有因果關系，且案涉土地只是臨時性的訴訟保全而并未為C的債權設立擔保，被告撤證行為發生對C的權利義務并未或將會產生實質影響，所以C與A政府的關于本案中的一些具體行政行為是沒有產生法律規定上的一些利害關系的。

三、結論意見

通過對本次案件的資料進行梳理，我們可以發現在行政訴訟中，對原告一方與被起訴的行政行為之間有沒有產生一些法律規定上的利害關系，將會是本次案件審理過程中非常重要的一個內容。

（一）債權人原則與被訴行為不具備利害關系

債權在其法律屬性上是屬于相對權這一法律屬性的，也就說債權人只能向債務人進行權利的主張，不可以向其他的第三方進行主張，這里的第三方當然也包括作為行政機關的第三方。在一般情況下，行政機關在實施行政管理這一活動時，只要對行政相對方的情況進行考慮，在行政行為的相對人的負債情況不是行政機關一定要進行考慮的范圍，因此不會因為相對人在債務上存在一些問題而進行一些有差別的對待。對于這種情況，我國的相關法律法規中的一些解釋條文也進行了一些規定，如果債權人因行政機關對債務人實施的一些行政行為，導致了債權人對債務人的債務追討產生了影響，而向人民法院進行提起訴訟的，法院應該向債權人進行說明，這一行為屬于民事訴訟行為，應該提起民事訴訟，如果在行政機關實施相關的行政行為時對于債權人的權力進行了考慮或是進行了一些保護的，則另作一些考慮。根據這樣的一個規定，就可以明確地看出我國的法律法規對于債權人是否具備行政訴訟原告資格的態度，也就是說對于債權人的行政訴訟原告資格是不被認可的，債權人與債務人之間的民事爭議應該采用民事訴訟的方式來解決糾紛，也就是說，債權人如果對這一糾紛堅持提起行政訴訟，人民法院應該采取不予立案或者是對其起訴直接駁回。

（二）債權人與被訴行為具備利害關系的例外

凡事都有例外，債權人基于對具體行政行為中特定事實存在合理信賴，若行政機關改變或者不作為會影響債權人的信賴利益，作為例外情況來說，對債權人的行政訴訟原告資格進行承認的，是考慮到了維護其自身的一些合法權益，這也是可以理解的。根據我國關于行政訴訟相關的一些法律法規解釋規定，債權人在一些特定的情況下，是可以把原告資格給予債權人的，也就是說行政機關在實施一些行政行為的時候，如果對于債權人的權益進行了一些考慮或是保護的，債權人具有原告資格。這也為債權人權益的保護，使其有權提起行政訴訟提供了依據。但是目前這樣的一個規定是一種原則上的，還沒有具體的法律法規進行規定，這也就給法官留下了很大的裁量空間，這也使得法律的適用情況以及具體案件的裁決結果有一些不確定的情況，這也促使法庭在進行案件的審理時應謹慎地予以對待。

對于“行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的”理解，筆者認為應以不損害行政機關行政利益及行政職權為前提。正如本文討論的案例：首先，C與B公司債權的產生與頒證行為無關，即與被訴行政行為的相關的行為無關;其次，案涉土地使用權證并未辦理抵押登記，C的債權最終能否實現與被訴行政行為沒有必然的因果關系;再次，B公司辦理案涉土地使用權證登記時存在重大違法，如不依法撤銷，則A政府將存在行政不作為的失職風險，同時也將造成國有財產的損失。因此，結合本案而言，A政府作出撤證的行政行為時是不該對C債權“應予保護”或者“應予考慮”的。本案不屬于債權人與被訴行為具備利害關系的例外，債權人不具有行政訴訟原告主體資格。

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