警惕“軌道建好了，地卻還沒拍出去”

南方周末記者 楊凱奇 南方周末實習生 于北辰

2020年1月21日，廣州，乘客從珠江新城地鐵站走出。珠江新城站在《報告》中排名全國第六，廣州第一。　　　　　南方周末記者　?　馮飛　?　攝

數據來源：宇恒可持續交通研究中心、清華大學中國城市研究院、北京數城未來科技有限公司《中國城市高質量發展TOD指數報告（2020）》　　　　　　梁淑怡　?　制圖

新冠肺炎疫情席卷全球，“基建”重新獲得熱捧，以5G、特高壓、城市軌道交通等七大領域為代表的“新基建”更在中國成為熱詞。

建設軌道交通耗費巨大，面對沉重的財政負擔，地鐵站需要發揮出綜合功能“反哺”。

根據《中國城市高質量發展TOD指數報告（2020）》（以下簡稱《報告》），2017-2018年，中國有5個城市新開通了軌道交通，全國新增869個站點，增加運營里程1153.9公里，相當于從北京到上海的距離。

《報告》由宇恒可持續交通研究中心、清華大學中國城市研究院、北京數城未來科技有限公司聯合發布，前者是城市與交通領域的智庫，后者致力于大數據城市分析。《報告》顯示，2018年中國內地城市軌道完成投資5470億元，有15個城市投資超120億元。但如果將地鐵站周圍400米算作該站點功能核心區，則全國有近50%的地鐵站核心區的開發強度反而不如外圍。

比如，在伊拉克裔女建筑師扎哈·哈迪德設計的望京SOHO上班的你，理論上已經身處京城白領“鄙視鏈”的中游，可下班時，還是要爭搶共享單車騎去地鐵站。想更體面些？　對不起，叫車軟件顯示要排隊半小時，請打黑車。

這座望京的地標建筑看似被4個地鐵站環繞，實際離哪個地鐵站都將近1公里。

“理想的情況是離站點越近，開發強度越高，房子蓋得越高；越遠，開發強度越低，讓站點周邊的天際線形成一個三角形。然而實際中，近50%的站點呈現的是倒三角，離站點最近、最方便的地方，反而缺少開發與功能。”宇恒可持續交通研究中心副主任、北京數城未來科技有限公司CEO姜洋說道，“地鐵站和重要的功能區完全錯位?！?/p>

“田園地鐵站”

一個久居鼓樓區的南京人偶然搭上南京地鐵S7線，在溧水區的柘塘站下車時，可能會不由得感慨：“嚯，好一派田園風光！”

通過衛星圖可發現，柘塘站四周都是農田，暫時看不出承擔著什么經濟功能。除柘塘站外，南京地鐵4號線孟北站、S3線馬騾圩站、S9線明覺站等7個站點也都開在農田或是遠郊工廠附近。

《報告》以“數量”和“質量”兩種指數，對全國2770個站點進行了打分、排名。南京地鐵的一些地鐵站名次不差，新街口站更是憑借出入口多、沿街商鋪密度高，在站點中排第一。截至2018年，南京地鐵線路總里程為378公里，排在中國第四、世界第五，在數量指標上也占據優勢。但在TOD指數城市排名中，南京卻只排到第14名。

《報告》倡導的“TOD”（tran-sit- oriented development）理念，是以公共交通為導向的發展，將城市的主要功能布局在地鐵站周邊，減少機動車使用。

對于報告的背景，姜洋介紹，目的是結合住建部在全國開展的“城市體檢”試點工作，結合地方實踐，對我國特大城市、大城市軌道交通站城一體化水平進行監測與評價，推動中國城市高質量發展。

南京近年來以建設“S”打頭的遠郊線路為主，成為中國首個所有區縣都開通了軌道交通的城市。南京的思路是先用地鐵將主城與遠郊區縣連接起來，帶動郊區發展，這些線路上的一些“田園地鐵站”暫時只有“通過”功能，客流量可想而知。

武漢地鐵4號線長嶺山站、陽邏線沙口站等站點，也出現了規劃過于超前、地鐵站修在農田里的尷尬。姜洋認為，這種“郊區蔓延式”發展路徑下，軌道設施難以提供有效的高水平服務，實際必然會鼓勵人們使用機動車。

巴西城市庫里蒂巴的“公交廊道”是實踐TOD理念的典范：開發強度距離BRT線路由近及遠依次下降，絕大部分高層商用建筑緊鄰BRT線路兩側，之外是8-12層的住宅樓，再之外是3-5層住宅，鳥瞰視角下，像是城市里隆起的一道山脈。這道“山脈”有意地造成了機動車通行不便，也造就了庫里蒂巴70%的公交出行率。

“洛杉磯的居住區與工作區距離較遠，人們出行依賴汽車；而新加坡、香港、東京的城市功能沿地鐵線路混合展開，就能鼓勵公共交通出行，我們認為這是一種更可持續的方式，也符合公共交通的初衷?！苯笳f道。

如果建了地鐵站，客流量低，周邊配套也沒跟上，地鐵站的樞紐意義就難以體現。根據中國城市軌道交通協會《2018年中國城市軌道交通年度統計分析報告》，“城市城軌交通高峰小時斷面客流量”的統計中，南京有3條線路的客流強度遠低于“1萬人次/小時”的標準，最低的是2018年新開通的S7線，高峰期平均每小時只有0.14萬人次使用。高峰客流達到1萬人次，一般被認為是建地鐵的前提。

“田園地鐵站”大多于近兩年開通，未來如何尚不能斷言。南京城市與交通規劃設計研究院2018年撰寫的《南京軌道交通線網專題評估》中評價了這些線路的成效——南京市大規模的軌道交通網絡基本覆蓋了江北、仙林、江寧等外圍城區組團，大幅度緩解主城內部及跨組團通道的交通擁堵。

不過，這份評估也指出，南京的軌道交通發展不夠均衡，“中心壓力過大，外圍客流偏低”——由于中心分流線路建設滯后，局部斷面已出現高峰擁擠。與此同時，外圍線路建設較早，在整個網絡中占比較長，降低了全網客流強度和效益。

規劃“各做各的”，并未協同

對于“新基建”可能帶來的新一輪城市軌道交通建設熱潮，國家發改委城市與小城鎮改革發展中心副主任沈遲直言，“（地方政府）不能亂舉債，應按照城市發展規律，規劃時考慮好投資與運行。”

“十年前，中國城市的人口增長很快，建軌道容易把人吸引來，今天情況已經不是這樣了。”同濟大學城市規劃系教授潘海嘯提醒，當下可能不是軌道引導城市發展，而是軌道要順應城市發展，要去城市發展潛力比較明顯的地方建設。

建造軌道交通耗費巨大，城市功能在地鐵站周邊布局，利用地鐵站給土地帶來的升值可“回本”，客流量增加也給地鐵站發展商業帶來可能性。

“新基建”中的城市軌道交通，究竟新在何處？　宇恒可持續交通研究中心交通規劃總監王昊覺得，軌道交通應和城市功能一體化，把教育、醫療等設施配套、人才房等和軌道建設結合在一起，拓展城市結構，從而提升城市治理水平?！叭绻皇墙ㄔO軌道，那就還是傳統基建。”

王昊注意到，新加坡就非常注重城市建設和地鐵線路的同步性，往往地鐵站鋪到哪里，哪里的樓已經提前蓋好了。尤其是郊區的站點，在軌道開啟運營時，站點周邊的小學、幼兒園保證可以入學。

而國內則存在有的地鐵線路與周邊地塊開發不相協同的問題：“軌道已經建好了，地卻還沒拍出去；或是地拍出去了，建了房沒人住?！?/p>

2016年，中共中央、國務院在《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中明確提出：到2020年，城市建成區平均路網密度提高到8公里/平方公里。

理想很豐滿，現實很骨感。《報告》顯示，僅有7%的站點周邊達到這一要求，還有30%的站點周邊路網密度甚至小于4公里/平方公里。

軌道投資和運營、周邊用地的規劃建設和運營，涉及的利益方紛繁復雜。地鐵站附近冷冷清清，問題也許在于，城市功能區域——商場、住宅、寫字樓以及路網的規劃與地鐵規劃“各做各的”，并未協同。

實際上，不論開發商、軌道公司和政府部門，都有意愿合作而共同獲益，只是對公交帶動發展的理念缺乏認知。姜洋分析，一些地方強調“高密度開發”，于是可能出現有一定開發基礎但偏離地鐵站的地塊得到更高強度的開發，而具有交通區位優勢的地鐵站周邊反而得不到開發?！皩е聝炔吭撻_發的開發不起來，該降密度的降不下去”。

這并非宇恒等機構第一次發布地鐵排名報告，2016年的地鐵排名報告發布后，有地方政府找到了王昊，“他們覺得，與其等政府做完了我們來批評，不如在事前就邀請我們參與進來，分析下哪個站做得好與不好，設計方案還能不能補救。”

政府修建好了地鐵站，地產開發商可以增加地鐵站附近地塊的路網密度和商鋪數量，營造更友好的“逛吃”“軋馬路”環境。

《報告》對上海樓盤的研究顯示，站點TOD指數每增加10分，市民對周邊住宅的購買意愿價格可增加1040元/平米。除距地鐵站的距離外，站點周邊用地功能混合度、接駁公交數量、自行車道密度、街道密度也是影響購房者支付意愿的要素。

姜洋曾力勸一家地鐵站附近的開發商增加路網密度，“他們一開始有些不以為然，后來這些新增的街道多了很多商鋪，沿街商鋪單位面積的售價是均價的1.1-1.2倍?！?/p>

深圳蟬聯第一，新開通地鐵城市“彎道超車”

和2016年的排名相比，本次《報告》中深圳市蟬聯榜首。姜洋評價，深圳TOD的各項指標表現比較全面，大多位于全國前列，綜合發展水平最高。廣州位列第二，在沿街商鋪密度、功能混合度、接駁公交線路數等的幾個指標表現突出，部分指標甚至優于深圳。

在地鐵站點的排名中，這兩個城市也獨占鰲頭，前十名中，深圳和廣州的站點占據了六席。線路排名上，廣州有四條線路上榜前十，堪稱全國地鐵最繁忙的城市。不過，繁忙的另一面是擁堵。潘海嘯對此亦有體會，他建議廣州思考如何提高在一個走廊上的通行能力，“不只靠軌道交通，也要發展地面交通，形成交通工具間的多種聯系”。

哈爾濱雖然只開通了兩條地鐵線，綜合排名卻升到第三，這歸因于哈爾濱放射性的路網，路網密度高。

2016年-2018年，南寧、福州、合肥、廈門和貴陽相繼開通地鐵，被納入到《報告》的考察范圍。除貴陽外，其他四城也表現亮眼。

南寧市在31座城市中綜合排名第7，并在質量排行中名列第5，把北上廣甩在了身后。南寧新開通的一號線與二號線，十字形的軌道線貫穿了城市重要的交通樞紐、商業區與密集的居住區。南寧地鐵接駁公交數量為全國第二，人口覆蓋率、出入口數量高居全國第四。

王昊解釋，新開通地鐵的城市具有先天優勢——為滿足最迫切的交通需求，每座城市的頭幾條地鐵一般都會布局在城市最核心地區，也因此保證了客流量和地鐵站周邊業態的豐富程度，這些都是TOD指數體系里的加分項。

潘海嘯感到，南寧市綜合排名較高也有天氣因素的影響，南方的炎炎夏日讓地鐵更容易為南寧人所選擇，“廣州人愛搭地鐵也是同理”。

在31座城市TOD綜合排名中，貴陽墊底，與其他成績優秀的新開通地鐵的城市，有些格格不入。與其他為解決交通擁堵而開通地鐵的城市不同，貴陽并沒有把第一條線路放在繁華主城區，而選在了開發程度較低的“生地”上，通過沿線土地開發換取軌道交通建設的資金。“因此土地開發和軌道開通的時序不匹配，貴陽近期的表現就會差一些。”王昊說。

相比較上次的排名，《報告》增加了兩項“負荷指標”。姜洋回憶，一位同行建議他“增加些需求側的指標，來反映地鐵建了以后，用的人到底多不多”。他很快想到天津——地鐵在里程數、人口覆蓋率等方面都還可以，“但就是沒人坐，反映出需求側出了問題”。

在2018年榜單里，武漢、長沙、昆明、天津、鄭州、寧波的排名均大幅下降。在排名下降的榜單中，天津如前所述，因為客流量低，被負荷指數“拖累”；長沙則在2016-2018年間沒有新增地鐵線路，城區卻有所擴張，造成軌道線網密度和站點密度明顯縮小。