2019年更大規模“減稅降費”政策實施的背景、內容、目的及建議

李海英

摘要：2019年我國實施了更大規模的“減稅降費”改革政策，助推小微企業盡享紅利輕裝前行、民營企業釋放活力蓄能起勢、制造業加快轉型提質增效，取得了超預期的效果。下一步應當壓縮一般性預算支出，政府開源節流，消除“減稅降費”與政府財政收入緊張之間的矛盾;持續優化“減稅降費”政策，兼顧短期與長期，政策出臺加強前瞻性;進一步完善“減稅降費”政策的實施機制和措施。

關鍵詞：“減稅降費”;預算;中性;增值稅

2019年我國實施了更大規模的“減稅降費”改革政策，初步估算全年新增“減稅降費”為2.3萬億，改革的紅利逐步釋放，有效降低了市場主體的負擔，顯著提振了市場的信心，實施效果超預期。通過回顧此次“減稅降費”政策的實施，總結經驗、持續改進，更好發揮積極財政政策的調控作用。

一、2019年實施更大規模“減稅降費”政策的背景

2008年以來全球經濟在深度調整中曲折復蘇，國際貿易領域保護主義、單邊主義抬頭;美國掀起了新一輪全球化減稅浪潮;中美貿易摩擦持續發酵，美國對中國極限施壓，我國面臨的國際經濟貿易環境惡化。

近年我國經濟進入新常態，以供給側結構性改革為主線，積極推動經濟發展方式轉變，不斷推動經濟發展由高速增長向高質量發展轉變，在資源環境約束日益見頂的條件下，原有的依靠投資拉動和規模速度擴張的增長模式難以為繼。我國國內經濟下行壓力持續增大，尤其是制造業、實體經濟壓力大、負擔重、發展困難。

2018年初，中央提出了“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”的經濟工作方向，并明確提出“研究大規模減稅降費”，以穩定市場預期和市場信心。習近平總書記在民營企業座談會、中央經濟工作會、新年賀詞中多次對落實“減稅降費”政策提出明確要求，減輕企業稅費負擔，抓好供給側結構性改革、降成本等各項工作，推進增值稅等實質性減稅，對小微企業、科技型初創企業可以實施普惠性稅收免除。

2018年12月召開的中央經濟工作會議進一步明確提出“實施更大規模的減稅降費”，在2018年1.3萬億“減稅降費”的基礎上，2019年“減稅降費”的規模將達到2萬億。因此我國在2019年實施更大規模“減稅降費”政策，激發市場主體活力，加快促進經濟觸底回暖，有效應對復雜的國際環境。

二、“減稅降費”的主要政策內容及目的意義

（一）主要政策內容

2019年實施的更大規模的減稅和更為明顯的降費政策主要包括四個方面：一是對小微企業實施普惠性稅收減免，其中，既包括提高增值稅小規模納稅人起征點、放寬享受企業所得稅優惠的小型微利企業標準，還包括增值稅小規模納稅人“六稅兩費”減半征收。二是深化增值稅改革，降低增值稅稅率，由原增值一般稅納稅人適用16%的稅率調整為13%，原10%的稅率調整為9%;同時運用旅客運輸發票納入抵扣范圍;生產生活性服務業加計抵減，試行增值稅留抵退稅等等政策，繼續推進實質性減稅。三是全面實施修改后的個人所得稅法及其實施條例，落實好6項專項附加扣除政策，減輕居民稅負。四是配合相關部門，積極研究制定降低社會保險費率綜合方案，進一步減輕企業的社會保險繳費負擔。同時，清理規范收費，加大對亂收費查處力度。

（二）目的意義

1.助推小微企業盡享紅利輕裝前行

小微企業是我國國民經濟和社會發展的重要組成部分，在穩定增長、吸收就業、激勵創新等方面發揮著重要作用，為經濟增長提供了有力支撐。以習近平同志為核心的黨中央高度重視中小企業發展，習近平總書記多次作出重要指示，強調大力倡導創新創造創業，離不開中小企業的發展，只有中小企業加快發展，才能確保我國經濟高質量發展。作為經濟發展中重要力量，小微企業擁有其獨特的特點，既具有鮮明的市場活力，也面臨著自有資金少、資產規模較小、抗風險能力弱、生產周期短、市場淘汰率高等發展障礙，因此，財稅政策的扶持對于小微企業成長具有重要的激勵作用。習近平總書記在2018年召開的民營企業座談會上提出，對小微企業、科技型初創企業可以實施普惠性稅收免除。

2019年實施的更大規模“減稅降費”的重要內容之一就是推出小微企業普惠性減稅措施，直擊小微企業發展的痛點、難點，對提振市場信心、促進創新創業、助力企業成長壯大產生極大的促進作用。

2.助推民營企業釋放活力蓄能起勢

改革開放以來，民營經濟在推動國民經濟發展、增加財政收入、推動技術創新、帶動居民就業等方面做出了突出貢獻，成為促進我國經濟發展的主要力量。但當前民營經濟發展仍面臨著經營成本高、融資難等問題，導致總體規模偏小、創新能力不強、發展活力不足、質量效益不高等問題。在2018年11月召開的民營企業座談會上，習近平總書記一再強調民營企業在社會主義市場經濟中的重要地位，指出要不斷為民營經濟營造更好的發展環境，幫助民營經濟解決發展中的困難，支持民營企業改革發展。

持續推進增值稅降稅率等實質性減稅、小微企業普惠性減免、企業研發費加計扣除、延長高新技術企業和科技型中小企業虧損結轉彌補年限等政策，確保民營企業充分享受紅利。

3.助推制造業加快轉型提質增效

實體經濟是一國經濟的立身之本，是財富創造的根本源泉，是國家強盛的重要支柱。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，建設現代化經濟體系，必須將發展經濟的著力點放在實體經濟上。在2019年1月考察天津時再次強調，實體經濟是大國根基，經濟不能脫實向虛，要扭住實體經濟不放。制造業作為實體經濟的主體和基石，是技術創新的主戰場，更是供給側結構改革的重要領域。

2019年實施的更大規模的“減稅降費”的目標和意義之一就是確保制造業稅負明顯降低，支持實體經濟發展。尤其是2019年4月起將制造業等行業16%增值稅率降至13%等深化增值稅改革措施，對減輕制造業稅收負擔具有直接的影響作用。

三、完善“減稅降費”政策的建議

“減稅降費”政策實施效應既依賴于政策本身的科學合理性，又依賴于政策實施情況。總體看，此輪“減稅降費”政策科學合理、針對性、力度大，此輪“減稅降費”政策實打實、硬碰硬落地生根了。基于哲學兩點論和發展眼光看事物，提出了以下建議。

（一）存在的不足

在“減稅降費”過程中，要以“實打實、硬碰硬”的行動力，讓企業和人民群眾有實實在在的滿意度和獲得感，推動經濟高質量發展。目前“減稅降費”工作還存在以下三個方面的不足：

1.減稅的空間總體不大，“減稅降費”政策與地方財政收入之間的矛盾突出

總體看，僅從稅收收入（不含其他政府收入）看，我國宏觀稅負近年來長期維持在18%左右，但政府承擔著眾多的公共品、公共服務以及經濟建設任務，支出剛性很強，政府財政收入矛盾突出。尤其是市縣以下政府，財政收入來源不穩定，各地財政收入增長呈下降趨勢;政府剛性支出難以削減，民生工程、基礎建設、精準扶貧等項目需要穩定可持續的財政資金支持。我國經濟處于“三期疊加”的特定階段，經濟發展步入新常態，多年來積累的深層次矛盾的負面效果顯現，國內經濟缺乏有效增長支撐，下行壓力加大。國際形勢進一步嚴峻，出口壓力增大。此外，為防止“減稅降費”而流入到非政府部門的資源，又通過政府發債而流回到政府部門，地方政府發債規模有所縮減。

2.存在稅制復雜、政策碎片化的問題，且政策出臺缺少前瞻性

此輪“減稅降費”涉及了十多個稅費種，影響了幾乎全部的稅費種。政策制定過程中納稅人和繳費人沒有充分參與，政策制定缺乏統籌規劃，政策的清理機制不全，新舊政策有矛盾、摩擦之處，政策間的迭代處理不是很科學，在過渡期的政策銜接、舊政策的清理上沒有專門梳理機制，有些政策的出臺僅注重短期效應，沒有長期效用的考量，一定程度上影響了政策實施部門與納稅人對政策理解的一致性，影響了準確釋放政策效果。同時，政策出臺缺乏前瞻性，2019年1月中旬對小微企業普惠性“減稅降費”政策出臺，并追溯至1月1日生效，導致大量納稅人享受政策紅利而需要退稅，對政策落地產生了較大的工作量，也在一定時期一定程度上影響了納稅人充分享受改革紅利;同時政策出臺頻繁，且要求實施落地的時間緊，未深入考慮“減稅降費”影響的預算，留給地方調整預算的時間有限。

3.實施要求高，時間緊，存在給納稅人“減稅降費”和給稅務機關減負之間的矛盾

為了保證地方財力，地方政府要求稅務部門必須完成地方確定的收入任務。雖然稅務部門是以國家稅務總局管理為主，但很多情況下會受制于地方，單位經費中有很大一部分需要地方政府保障，這些都會導致稅務部門在落實“減稅降費”政策中處于進退兩難的境地。由于“減稅降費”政策實施要求高，時間緊，對傳統的政策實施機制方式形成了顯著的挑戰，“減稅降費”大量的工作導致基層政策實施機關壓力驟增。一方面既要保障納稅人應享盡享，另一方面又是基層減負年，存在給納稅人“減稅降費”和給基層稅務機關減負之間的矛盾。

（二）完善建議

1.政府壓縮一般性支出，開源節流，消除“減稅降費”與政府財政收入緊張之間的矛盾

政府要自覺踐行新發展理念，在“減稅降費”的背景下，從收支兩個方面兩手抓，地方財政要壓縮一般性預算開支，堅持過緊日子，加大資金統籌力度，集中財力保工資、保運轉、保民生、保重點，節約壓縮政府開支，大幅度壓減項目支出。同時加大中央一般性轉移支付，保障地方政府（尤其是縣鄉政府）的運行，彌補“減稅降費”給地方造成的財力缺口。全面推行預算績效管理，提高財政資金使用效率，發揮財政資金“四兩撥千斤”的效果。逐步探索實施“減稅降費”政策的長效機制。

2.持續優化“減稅降費”政策，兼顧短期與長期，政策出臺加強前瞻性

“減稅降費”政策作為刺激經濟觸底回升的關鍵一招和國家轉變宏觀調控方式的重要經濟手段，要具有前瞻性，尊重稅種的經濟屬性，并兼顧短期與長期。下一步增值稅要進行立法，可將“減稅降費”的總體考量納入，但必須結合增值稅中性特征，總體而言，增值稅不易存在較多的優惠政策，容易產生不公平，以降低增值稅總體稅負、稅率的方式對市場主體減負。另外，“減稅降費”政策在年初進行著手謀劃、調研、論證，伴隨全國兩會期間財政預算案一并提交全國人大審議，進一步促進財政政策出臺的科學性、權威性。

3.進一步完善“減稅降費”政策的實施機制和措施

在創新“減稅降費”政策落實上下功夫，完善并持續優化問題收集和訴求快速響應機制，聯系實際帶著問題學，調查研究奔著問題去，抓住突出問題立行立改。針對落實“減稅降費”政策工作中存在的差距和短板，把問題找實、把根源挖深，及時響應納稅人需求，著力解決納稅人、繳費人反映強烈的突出問題。建立健全政策梳理、清理機制，建立智庫，提前研判，做好政策儲備;進一步加強“減稅降費”政策宣傳輔導，做到輔導宣傳多渠道、全方位、高品質;優化納稅服務，提速辦稅流程，拓寬“減稅降費”“最多跑一次”事項范圍;簡化操作流程，清理簡化涉稅資料等等。

參考文獻：

[1]周燕春.“減稅降費”與深化增值稅改革[J].中國財政，2019（08）：64-65.

[2]鄧力平.中國特色的“減稅降費”觀[J].當代財經，2019（06）：26-33.