機關事業單位內部控制系統建設問題淺析

李秀娜

摘 要：積極推進事業單位的內部控制建設和實施，是建立廉潔高效、人民滿意的服務型政府的必要條件。目前，行政事業單位內部控制建設進展緩慢。本文從主要負責人對內部控制管理認識不足、重視程度不夠，單位組織領導不力，建設難度大、成本高，缺乏必要的監督機制，政府機構改革等方面分析了問題的成因，并提出由政府主導強力推進內部控制建設、加強外部督導檢查、深入宣傳教育、加強內控培訓、建立政府部門財務管理一體化平臺等改進建議，以期能提高機關事業單位內部控制建設水平。

關鍵詞：機關事業單位;內部控制;探討

一、機關事業單位內部控制系統建設進展情況

推進機關事業單位內部控制的建設和實施，是建立廉潔高效、人民滿意的服務型政府的必要條件。財政部先后出臺《行政事業單位內部控制規范》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》等六個通知文件，確定內部控制路線，制定相應措施，進行督促落實，要求所有單位應于2016年底完成內部控制規范實施工作，于2020年基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的內部控制體系。

內部控制體系建設分三個階段，第一階段為合規性建設階段，第二階段為內控體系健全階段，第三階段是內部控制信息化階段。目前，多數單位處于內部控制合規性建設階段，在此階段中，單位由第三方專業公司協助，完善現有內控體系，使單位內部控制體系建設可以符合外部政策要求。建設成果包括單位內部控制手冊，覆蓋收支管理、資產管理、預算管理、合同管理、工程建設項目管理和合同管理六大經濟業務領域的內控制度、六大經濟業務領域內控流程（流程圖及流程說明）、風險評估報告、外部政策匯編等。多數單位的內控體系合規性建設是在財政部門進行內部控制建設督導評價后倉促建立的，主要是為應對內部控制建設督導評價及年度單位目標績效考核。內部控制工作進展緩慢，多數單位內部控制水平與國家制定的目標還有相當大的距離。

二、行政事業單位內部控制建設緩慢的原因

1.主要負責人對內部控制管理認識不足、重視程度不夠

目前行政事業單位內部控制規范由財政部發布，具體工作由各級財政部門部署，主要負責人一般不參加財政部門相關會議，僅由參會人員傳達，領導對內部控制工作的意義、原則、總體要求和實現目標認識不全面、不到位，對內部控制體系建設的重要性、必要性和迫切性缺乏正確認識。目前內部控制內容主要關注單位的經濟活動，內部控制措施主要運用在以財政資金為主線的會計控制上，沒有滲透到單位整體業務活動，導致單位主要負責人認為內部控制主要是財務控制。

2.內部控制建設內部組織運行不力

內部控制建設要求領導負責制，由單位主要負責人全面組織實施內部控制建設，具體工作由牽頭部門組織落實。而在實踐中，內控工作主要由財政部門部署，單位的內部控制由財務部門負責并牽頭，制定實施方案，組織落實。單位層面的內部控制建設涉及組織架構、歸口管理、關鍵崗位責任制的制定;業務層面的內部控制分別在不同業務部門，涉及風險點排查、不相容崗位的設置、分崗設權、分級授權、定期輪崗等。僅由財務部門負責相關工作的落實，力度不夠，此外，由于內控工作涉及面廣，工作量大，因此牽頭部門工作積極性也不高。

3.內部控制系統建設難度大，成本高

財政部門通過“以評促建”等多種方式開展機關事業單位內部控制建設督導評價工作，根據指導意見制定內部控制建設督導評價指標體系，并為評價體系設置分值，明確得分項、扣分項，制定合格線。

機關事業單位按照評價指標體系，單位層面應從內部控制建設啟動情況、領導分工、權力制約、內控制度建設、不相容崗位與職責分離、內控建設信息化等六個方面;業務層面從預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、工程建設項目管理、合同管理六大經濟業務的主要風險、關鍵控制環節與控制措施著手，對相關內控制度分事行權，制度實施情況、流程執行情況進行評價。以預算管理為例，其要求繪制9個流程圖，設置34個關鍵流程節點，排查15個風險點，分別為關鍵流程節點和風險點制定相應控制措施、明確責任主體，并且需要逐項比對滿足合規性要求，規避風險。要實現內部控制信息化，需要將單位內部控制制度、控制流程及控制要素固化到信息系統，以實現控制管理流程信息化。此項工作信息量大，專業性要求高，需要專業團隊專業服務才能達到單位既定目標。因此，各預算單位需要從第三方購買服務系統，其價格根據人員數量從五六萬至幾十萬不等，建設內部控制系統成本偏高，而行政事業單位經費有限，因此落實效果較差。

4.缺乏必要的監督機制

機關事業單位監督機制包括內部監督和外部監督。目前外部監督部門主要是財政部門，財政部門自2016年起開展內控基礎性評價并要求編制單位內部控制報告。單位根據要求完善相關資料并上傳，資料完備系統自動生成報告。外部監督更多注重有形的制度，具體到制度執行情況，疏于監督。而由于單位負責人對內部控制建設認識不全面，造成一些行政事業單位對于內部控制工作開展情況不重視，未開展內部監督檢查和自我評價，在一定程度上影響了內部控制建設的健全和完善。

5.政府機構改革減緩內部控制建設進程

十九屆三中全會對深化黨和國家機構改革做出部署，新一輪政府機構改革覆蓋面廣、力度大，一些行政事業單位面臨撤銷、合并、改變職能等改革情況，原有的職能、機構、人員要有較大變動，這在一定程度上減緩了內部控制建設進程。

三、解決措施

1.提高單位負責人的認識水平，強力推進行政事業單位內控建設

當前行政事業單位的內部控制已成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。建議以政府為主導進行內部控制規范建設推進工作。由各地黨政部門成立內控領導小組，各單位主要負責人為成員制定實施方案，將內部控制規范建設的總體要求、目標及內部控制體系建設的重要性、迫切性向單位部門主要領導傳達，明確把強化內部控制建設作為當前和今后一時期的重要工作來抓。安排各單位主要領導現場觀摩先進案例，真實體驗內部控制系統的重要性、實用性，提高單位負責人的認識水平。要求各單位堅持問題導向，落實主體責任，成立內控領導小組，結合本單位實際制定內控實施方案，明確基本制度，嚴格工作標準，優化工作流程，合理配備人員，發揮信息化作用，加強內部監督，加大問責力度。力求按照內控建設確定的總體要求、主要任務和時間表，抓好內部控制建設，并對建立與實施內部控制的有效性承擔領導責任。

2.加強外部督導檢查

財政部門在每年內控報告編報基礎上確定一定比例進行監督抽查，核實報告的真實性，公開監督檢查結果，并將監督結果、內部控制評價情況作為安排財政預算的參考依據。將內控建設情況納入廉政責任、領導離任審計、單位年度目標績效考核范圍，加強財政、審計、監察等部門的信息共享，形成監督合力。

3.深入宣傳教育，加強內部控制培訓

政府部門應充分利用政府門戶網站、新媒體、廣播電視等手段宣傳內部控制制度重要性;聘請內控專家進行講座指導;對單位負責內控建設和內控執行的所有人員進行培訓;也可組織知識競賽、有獎征文等，通過一系列方式方法，使事業單位全體人員參與到知內控學內控運用內控中，真正實現內控學習無死角、全覆蓋。

單位應積極參加上級部門安排的培訓活動，積極學習借鑒其他單位的經驗做法，及時發現本單位內部控制建設的問題和差距，并有針對性地加以改進，進一步提高內部控制水平和效果。單位所有工作人員應加強法律法規學習，強化內控制度，熟悉業務流程，落實崗位職責，加強職業道德，自覺提高風險防范意識，杜絕權力濫用。

4.推行政府部門財務管理一體化建設

新一輪政府機構改革已基本完成，部分行政事業單位內部控制體系需要進一步整合和完善，為更好加強內部控制系統建設，建議由財政部門統一建立內部控制系統，以現有財政一體化平臺為依托，整合行政事業資產管理系統、非稅收入系統、政府采購平臺、部門決算系統，并將單位會計核算系統嵌入該平臺，建立以預算為核心，包含國庫集中支付、資產管理、收入管理、政府采購、內部控制等多方面的全業務全過程管理的財務管理一體化系統，在涵蓋內部控制系統管理需要的基礎上，實現與公共財政相關系統間的數據整合、共享。

系統應詳細記錄每一筆業務的支出情況，并與相關業務進行信息關聯和過程控制，實現財務業務之間的互聯互通和信息共享，有效保證單位經濟活動合法合規，財務信息真實完整。并使財政部門能夠實時監督單位每筆資金運行情況，檢查單位內控制度執行情況，對監控預警和檢查發現問題及時提出整改意見。各系統數據共享，互聯互通，系統根據要求自動生成分析報告，并能夠滿足各級財政、預算單位、監管部門對業務、監督、管理、決策及分析的需要，將單位各項經濟活動的業務流程通過信息化手段進行固化，將制衡機制和流程控制嵌入到內部控制管理中，自動記錄和跟蹤業務流程的運行狀態，以減少人為操縱因素，有效防范舞弊和預防腐敗。系統應由政府統籌規劃，減少各部門、單位內部控制信息化重復建設，節約財政資金。

四、結語

行政事業單位加強內部控制建設，有利于改善內部管理，更好履行職責，提高公共服務質量和效率。各單位應該加快內部控制系統的建設，運用信息技術不斷創新工作模式，按照國家要求于2020年基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的內部控制體系，為實現國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

參考文獻

1.曹麗紅.淺談當前事業單位內部控制存在的問題及防范措施.財會研究，2019（9）.

（責任編輯：王文龍）