治理精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的“三全三問(wèn)三給”審計(jì)機(jī)制研究

王善平，譚 雪

一、引言

自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，我國(guó)政府和人民上下齊心，不僅不斷加大財(cái)政扶貧資金投入(如2016年中央和省級(jí)財(cái)政撥付的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金突破了1 000億元，2019年達(dá)1 261億元)，而且也從嚴(yán)考核扶貧干部(如2016年中辦、國(guó)辦頒布《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》規(guī)定，所有貧困縣在2020年前必須“摘帽”，否則其縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)就不得提拔重用或調(diào)離)，同時(shí)也加大了諸如巡查、第三方評(píng)估等方面的監(jiān)督力度。因此，我們從不擔(dān)心如期脫貧問(wèn)題，然而，在時(shí)間緊迫、信息分布不夠?qū)ΨQ(chēng)、扶貧脫貧任務(wù)繁重且并不太好度量其完成的質(zhì)量時(shí)，扶貧干部難免會(huì)追求自我利益最大化，而不求實(shí)效，做表面文章，發(fā)生較嚴(yán)重的短期行為、機(jī)會(huì)主義，以及貪污、挪用扶貧資金等代理問(wèn)題。審計(jì)署發(fā)布的《2019年第二季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示，在第二季度抽查了37個(gè)貧困縣，其中11個(gè)縣違規(guī)將扶貧資金用于裝修辦公用房等非扶貧領(lǐng)域，涉及扶貧資金3.2億，3個(gè)縣騙取套取扶貧資金193.99萬(wàn)元，11個(gè)縣閑置扶貧資金5 752.88萬(wàn)元。顯然，這37個(gè)貧困縣只是2015年列入國(guó)家級(jí)貧困縣832個(gè)中很小的一部分，在此，我們不禁要問(wèn)，如果我們將精準(zhǔn)扶貧審計(jì)擴(kuò)展到所有貧困縣，并對(duì)所有財(cái)政扶貧資金的使用情況和使用績(jī)效、所有扶貧干部的扶貧行為和扶貧成效都進(jìn)行全面系統(tǒng)的審計(jì)的話(huà)，呈現(xiàn)在我們面前的精準(zhǔn)扶貧中的代理問(wèn)題又將是怎樣的嚴(yán)重程度？嚴(yán)重的精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題，一則會(huì)影響精準(zhǔn)扶貧的成效及其可持續(xù)性，容易使宣布脫貧的貧困縣和貧困戶(hù)在不久的將來(lái)發(fā)生大面積的“異常返貧”，從而影響精準(zhǔn)扶貧的權(quán)威、損害黨群關(guān)系和干群關(guān)系、動(dòng)搖我國(guó)2020年全面建成小康社會(huì)的群眾基礎(chǔ)；二則浪費(fèi)寶貴的扶貧資源等。必須完善現(xiàn)有的審計(jì)監(jiān)督體系，用好審計(jì)對(duì)代理成本的降低功能[1-2]，發(fā)揮審計(jì)所具有的預(yù)防、揭示、抵御功能[3]。通過(guò)行政“問(wèn)責(zé)”來(lái)消減公共品運(yùn)用中的“壟斷”和“自由裁量權(quán)”所滋生的“腐敗”[4]，進(jìn)而提升公共資源(如財(cái)政扶貧資金)使用效率[5]。本文在系統(tǒng)分析精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題及其成因、精準(zhǔn)扶貧審計(jì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和缺陷的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“三全三問(wèn)三給”(全員、全程、全域，問(wèn)廉、問(wèn)效、問(wèn)責(zé)，給鑒證、給建議、給謀略)審計(jì)治理機(jī)制來(lái)遏制精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題，保障精準(zhǔn)扶貧成效及其可持續(xù)性。

二、精準(zhǔn)扶貧中的代理問(wèn)題：主要表現(xiàn)

精準(zhǔn)扶貧是由政府主導(dǎo)、主要運(yùn)用財(cái)政資金幫助貧困地區(qū)和貧困戶(hù)通過(guò)“五個(gè)一批”(發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批)、“六個(gè)精準(zhǔn)”(扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶(hù)精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))等政策措施實(shí)現(xiàn)脫貧的系統(tǒng)工程。所有這些政策措施都需要人去完成，而只要是人，在信息不完全、信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，就有動(dòng)力、有機(jī)會(huì)去追求自我利益最大化，發(fā)生“損人利己”或“損人不利己”等代理問(wèn)題。

(一)精準(zhǔn)識(shí)別中的“精英俘獲”

目前，我國(guó)財(cái)政扶貧資金并不是以現(xiàn)金的形式直接發(fā)放給貧困戶(hù)，而是通過(guò)申請(qǐng)和實(shí)施項(xiàng)目撥付。國(guó)家規(guī)定必須專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)用財(cái)政扶貧資金，必須做到“專(zhuān)項(xiàng)目標(biāo)明確、資金分配平衡、預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、過(guò)程管理嚴(yán)格、程序技術(shù)合理、審計(jì)監(jiān)督規(guī)范”[6]。然而，在現(xiàn)實(shí)中，存在兩類(lèi)“精英俘獲”，一是村干部尋租、鄉(xiāng)村權(quán)力差序格局等因素使扶貧資金被分配給與地方政府關(guān)系密切的富裕村莊和富戶(hù)，而真正需要幫扶的貧困戶(hù)得不到資助，此類(lèi)“精英俘獲”屬于傳統(tǒng)的“精英俘獲”，自精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，這類(lèi)“精英俘獲”逐漸減少；二是新“精英俘獲”，突出表現(xiàn)為精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中收入分配上的逆向轉(zhuǎn)移和扶貧企業(yè)等組織套取和貪污扶貧資金、挪用貧困戶(hù)貸款等另類(lèi)“扶富”。國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的2019年第二季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果的公告顯示，抽查的37個(gè)貧困縣當(dāng)中有10個(gè)貧困縣存在向不符合條件的人員發(fā)放補(bǔ)貼221.09萬(wàn)元?！熬⒎@”導(dǎo)致扶貧工作內(nèi)卷化, 影響扶貧項(xiàng)目的公益性、合法性, 導(dǎo)致貧困者對(duì)政府信任度降低, 并產(chǎn)生貧富差距變大及社會(huì)不平等的后果，造成資源配置錯(cuò)位和福利損失[7]。

(二)精準(zhǔn)幫扶中的 “政績(jī)工程”

行政權(quán)力主導(dǎo)下的精準(zhǔn)扶貧，上級(jí)政府更關(guān)注的是政策的執(zhí)行成效。在巨大的脫貧考核壓力下，部分地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和扶貧干部把一些人力、物力、財(cái)力放在做足扶貧工作的“表面文章”上，精心培育扶貧“盆景典型”，通過(guò)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行“美化裝點(diǎn)”，刻意打造亮點(diǎn)業(yè)績(jī)，形成精準(zhǔn)扶貧脫貧的“面子工程”。例如通江縣洪口鎮(zhèn)于2018年被評(píng)為貧困村，地方扶貧干部為了應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，將危房進(jìn)行簡(jiǎn)單的刷漆抹白，沒(méi)有從根本上解決貧困戶(hù)住房安全問(wèn)題。為了應(yīng)付檢查，某貧困鄉(xiāng)光打印費(fèi)就花費(fèi)了近十萬(wàn)元，有些貧困村花費(fèi)數(shù)萬(wàn)元制作大型標(biāo)志牌、宣傳牌[8]，有的扶貧點(diǎn)大搞能立即見(jiàn)到效益但效益不可持續(xù)的項(xiàng)目。諸如此類(lèi)的行動(dòng)，不僅對(duì)脫貧攻堅(jiān)沒(méi)有真正補(bǔ)益，浪費(fèi)扶貧資源，還敗壞扶貧印象?！罢娣鲐殹北仨氁?jiàn)實(shí)效、見(jiàn)長(zhǎng)效、見(jiàn)真效，不能搞“數(shù)字脫貧”，不能只重視眼前增收而忽視長(zhǎng)效增收；不能只重視扶貧項(xiàng)目建設(shè)而忽視扶貧項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，忽視貧困戶(hù)從中獲取長(zhǎng)期的合理收益，如，主要靠財(cái)政扶貧資金投資建成的光伏發(fā)電站，若后期維護(hù)、經(jīng)營(yíng)得不到有力保障，未建立起合理的與貧困戶(hù)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，則將嚴(yán)重影響光伏發(fā)電的扶貧成效及其可持續(xù)性[9]。

(三)精準(zhǔn)管理中的“合作共謀”

精準(zhǔn)扶貧是自中央到省、市、縣、鄉(xiāng)、村的政府推動(dòng)工程，存在多層級(jí)委托代理關(guān)系，越接近底層，其政府部門(mén)的壓力越大、要做的具體事務(wù)越多、自由裁量權(quán)越大、擁有的私人信息越多，越容易出現(xiàn)合謀問(wèn)題。張力偉(2018)認(rèn)為基層政府中普遍存在“共謀”現(xiàn)象，是我國(guó)“壓力型體制”和“政治錦標(biāo)賽”導(dǎo)致政府官員謀求私利的必然結(jié)果。在壓力和政治利益、經(jīng)濟(jì)利益面前，“合作共謀”是基層政府的理性選擇。地方政府部門(mén)之間利用信息不對(duì)稱(chēng)，操縱財(cái)政扶貧資金的分配、使用和績(jī)效考核，實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化[10]?，F(xiàn)實(shí)中，一些鄉(xiāng)村脫貧較快，其從上級(jí)政府獲得的財(cái)政扶貧撥款就減少較快，地方基層政府也就失去了一筆可觀的財(cái)政收入，于是，縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門(mén)都有意向農(nóng)戶(hù)隱瞞財(cái)政扶貧資金的相關(guān)信息，向中央政府或省級(jí)相關(guān)部門(mén)隱瞞貧困地區(qū)貧困人口的相關(guān)信息?？h政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)之間合謀向省級(jí)或中央政府有關(guān)部門(mén)隱瞞貧困地區(qū)的真實(shí)貧困信息或有意夸大貧困程度，以此向中央政府或省有關(guān)部門(mén)源源不斷地爭(zhēng)取更多的財(cái)政扶貧資金，通過(guò)向農(nóng)戶(hù)隱瞞財(cái)政扶貧資金的相關(guān)信息，共同截留、擠占、挪用已獲得的財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，服務(wù)于縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府部門(mén)利益和官員個(gè)人利益，而不是貧困戶(hù)福利的改善(黃萬(wàn)華、陳翥，2013)[11]。

(四)精準(zhǔn)考核下的“消極短視”

我國(guó)精準(zhǔn)扶貧是主要靠行政力量、財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金推動(dòng)的福民工程，也是“壓力型”的經(jīng)濟(jì)工程、社會(huì)工程，踐行了共產(chǎn)黨人的初心，具有集中力量干大事、見(jiàn)效快、成效大等優(yōu)點(diǎn)，通過(guò)多層級(jí)行政體系自上而下、層層傳達(dá)來(lái)落實(shí)扶貧政策和扶貧計(jì)劃，來(lái)層層分解、加碼扶貧脫貧壓力，直至貧困村屬地干部和駐村扶貧干部。有的貧困村屬地干部和駐村扶貧干部承擔(dān)了超過(guò)自身承受能力的扶貧任務(wù)，他們?cè)诰薮蟮膲毫γ媲?，博弈上?jí)政府，采取“消極短視”策略來(lái)完成扶貧任務(wù)，有的駐村扶貧干部想盡辦法給幫扶的貧困戶(hù)直接“輸血”，甚至“自掏腰包”暫時(shí)安撫、討好貧困戶(hù)，而不是去深挖“窮根”“開(kāi)良方治窮病”。有的駐村干部做“官樣文章”，功利主義泛濫，不從精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際出發(fā)，“精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)”扶貧脫貧考核指標(biāo)，過(guò)分關(guān)注顯性的短期效益，建設(shè)“曇花一現(xiàn)”的“精準(zhǔn)”產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，甚至為了表現(xiàn)出政績(jī)而將有限的扶貧資源集中在少數(shù)典型村，傷害了反貧困的公平性和合法性[12]。這些項(xiàng)目脫離貧困村實(shí)際情況，即使勉強(qiáng)建成，也缺乏可持續(xù)性，投入高產(chǎn)出低[13]。有的駐村扶貧干部假借為村民辦實(shí)事的噱頭，謀取私利，甚至搞權(quán)錢(qián)交易等，對(duì)“真扶貧”無(wú)所作為，只要扶貧工作時(shí)間一到，上報(bào)的扶貧成效能通過(guò)考核評(píng)估，不管貧困戶(hù)能否持續(xù)脫貧，就立刻走人，設(shè)法升遷[14]。

三、精準(zhǔn)扶貧的代理問(wèn)題：主要成因

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，代理人是理性有限的經(jīng)濟(jì)人，在信息不完全、信息不對(duì)稱(chēng)和激勵(lì)及監(jiān)督不到位的情況下，會(huì)利用自己的信息優(yōu)勢(shì)，做出傷害委托人利益的代理行為?？傮w上，精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的形成機(jī)理也大致如此，有一定的自身特點(diǎn)。

(一)扶貧干部權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)

我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)施“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的自上而下的工作機(jī)制。自鄉(xiāng)、縣、省至中央，每一層下級(jí)政府都對(duì)其鄰近的上級(jí)政府有代理關(guān)系，同時(shí)各級(jí)干部(特別是派駐貧困村的扶貧干部)對(duì)其屬地政府也存在代理關(guān)系。各級(jí)政府及其干部都是經(jīng)濟(jì)人，都有自己的利益訴求。精準(zhǔn)扶貧中的“消極短視”“政績(jī)工程”，基本上可歸因于扶貧干部權(quán)責(zé)安排不甚對(duì)應(yīng)。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧之前絕大多數(shù)還沒(méi)有脫貧的屬于“難脫貧”的貧困村和貧困戶(hù)，在2019年仍未脫貧的屬于“難脫貧”的“硬骨頭”，他們或者處在生存環(huán)境十分惡劣地區(qū)，或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以持續(xù)，或者自身脫貧能力不足，或者經(jīng)過(guò)幫扶后其自身持續(xù)脫貧能力很差，或者兼而有之。然而，中央不會(huì)因?yàn)樗麄儭半y脫貧”或是“硬骨頭”而不要求幫扶他們脫貧，或者降低脫貧標(biāo)準(zhǔn)，相反地，要求按照既定標(biāo)準(zhǔn)在2020年以前所有貧困村、貧困戶(hù)都必須脫貧。中央政府制定扶貧目標(biāo)后，扶貧脫貧任務(wù)層層下達(dá)、甚至層層加碼。縣級(jí)黨委政府和村鎮(zhèn)干部作為基層扶貧者，承擔(dān)著自身無(wú)法分散的扶貧壓力[15]，具體體現(xiàn)在：第一，雖然財(cái)政，特別是中央財(cái)政不斷加大扶貧資金投入，但與要求地方政府要“啃下”這些“硬骨頭”的責(zé)任所需的扶貧資源相比，還是顯得權(quán)責(zé)不太匹配。第二，精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧是幫扶貧困戶(hù)如期脫貧和可持續(xù)脫貧的根本之舉，但在挑選具體產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，沒(méi)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員的技術(shù)支撐，僅憑扶貧干部有限的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和來(lái)自其派出單位的資源，難以確保產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目安排所要求的精準(zhǔn)性、有效性[16]。第三，精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村治理存在制度銜接上的不完全性和精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)上的制度性缺陷[17]，例如任第一書(shū)記的扶貧干部是對(duì)貧困村管理的嵌入，村級(jí)黨組織未必完全聽(tīng)從于“第一書(shū)記”這類(lèi)扶貧干部，再加上扶貧干部其他方面的某些“先天不足”[18]更容易使扶貧干部滋生“不作為”“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”“虛報(bào)成績(jī)”和各種“應(yīng)付檢查評(píng)估”等代理行為。第四，扶貧干部即使是“不忘初心，牢記使命”的優(yōu)秀共產(chǎn)黨員，但只要生活在現(xiàn)實(shí)社會(huì)里，其也是理性有限的經(jīng)濟(jì)人，也需要權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)方能激勵(lì)其發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，形成更好的扶貧成效，然而，現(xiàn)實(shí)中，既不能像工商企業(yè)那樣實(shí)施頗具誘惑力的股權(quán)激勵(lì)、巨額獎(jiǎng)金等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，也很難用職務(wù)升遷、社會(huì)榮譽(yù)等非物質(zhì)激勵(lì)來(lái)驅(qū)動(dòng)那些長(zhǎng)期遠(yuǎn)離家庭、扎根貧困村的扶貧干部去持之以恒地開(kāi)展“5+2”“白+黑”式的扶貧工作，更難用“容錯(cuò)”“試錯(cuò)”機(jī)制去鼓勵(lì)扶貧干部開(kāi)展創(chuàng)新性和具有長(zhǎng)效功能的扶貧工作、忍讓誤解和誣告，以及不客觀、不公正的評(píng)價(jià)。諸如此類(lèi)的權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)強(qiáng)化了扶貧干部的代理行為。

(二)代理鏈條過(guò)長(zhǎng)

精準(zhǔn)扶貧中的代理關(guān)系存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣、縣對(duì)市、市對(duì)省、省對(duì)國(guó)務(wù)院五級(jí)之間，每一層級(jí)的政府部門(mén)的職責(zé)都需要委托相關(guān)行政干部來(lái)履行。代理鏈條越長(zhǎng)，中間環(huán)節(jié)越多，代理人追求自我利益最大化的動(dòng)機(jī)就越有可能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，監(jiān)管扶貧代理行為的難度也越大，越有可能發(fā)生“精英俘獲”“政績(jī)工程”和“合作共謀”。其主要的原因在于：一是有效監(jiān)管需要充分、相關(guān)、可信的信息，而代理層級(jí)越多，信息的不對(duì)稱(chēng)性就越強(qiáng)，越難獲得充分、相關(guān)、可信的信息。二是有效監(jiān)管還依賴(lài)于責(zé)任配置。精準(zhǔn)扶貧的成效來(lái)源于但不只限于扶貧干部的共同努力，是一項(xiàng)多層級(jí)的長(zhǎng)期的團(tuán)隊(duì)活動(dòng)，代理層級(jí)越多，明確責(zé)任、壓實(shí)責(zé)任和獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的難度就越大，越容易“搭便車(chē)”和“踢皮球”，要客觀、公正、合理追查原因和追究責(zé)任就越難。三是在精準(zhǔn)扶貧的委托代理鏈條中，除初始委托人國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是純粹的委托人、位居最底端的村扶貧機(jī)構(gòu)是純粹的代理人外，其他中間層級(jí)的政府部門(mén)集委托人與代理人于一身，既是某種政策、計(jì)劃、項(xiàng)目的制訂者，又是決策的執(zhí)行者；對(duì)扶貧資源，既是配置者，又是使用者，還是任務(wù)完成情況的重要評(píng)價(jià)者，有動(dòng)力和機(jī)會(huì)做出有利于自我利益最大化但可能損害精準(zhǔn)扶貧的政策制定、資源配給、責(zé)任安排等進(jìn)而誘發(fā)相關(guān)代理問(wèn)題的事項(xiàng)。

(三)監(jiān)督效力有限

在監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧代理行為的各種方式中，除政府審計(jì)外，還有紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、獨(dú)立第三方評(píng)估和群眾檢舉揭發(fā)等。各種形式的監(jiān)督為遏制精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題發(fā)揮了重要作用，相對(duì)而言，監(jiān)督效力有限，是精準(zhǔn)扶貧存在代理問(wèn)題的又一個(gè)重要原因，主要表現(xiàn)在：(1)監(jiān)督滯后和缺位使精準(zhǔn)扶貧代理人擁有將機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)力和機(jī)會(huì)。比如，在事前監(jiān)督方面，由于扶貧政策、扶貧項(xiàng)目資金涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)利益主體、多個(gè)環(huán)節(jié)，相比之下，不僅監(jiān)督人員數(shù)量有限，而且監(jiān)督技術(shù)、能力等都難支持，進(jìn)而難以實(shí)施全面、精準(zhǔn)的監(jiān)督，容易讓扶貧政策落實(shí)不到位、扶貧資金傾向性“扶富”、截留和挪用扶貧資金等代理問(wèn)題有發(fā)生的可能。在事中監(jiān)督上，精準(zhǔn)扶貧要經(jīng)過(guò)識(shí)別、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收、資金兌付等流程，都會(huì)受到信息不完全、信息不對(duì)稱(chēng)、精準(zhǔn)扶貧工作點(diǎn)多面廣等因素的限制而發(fā)生“錯(cuò)扶”、利用扶貧項(xiàng)目營(yíng)私舞弊等情況。在事后監(jiān)督方面，監(jiān)督者對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，通常會(huì)向同級(jí)或上級(jí)黨委、政府通報(bào)，并要求整改，由于利益沖突，致使在揭露問(wèn)題和處理問(wèn)題方面就有了“合謀”的可能。(2)非全面監(jiān)督與重復(fù)檢查同時(shí)并存。非全面監(jiān)督本身就意味著監(jiān)督存在“死角”和監(jiān)管部門(mén)間的彼此推諉，重復(fù)檢查又浪費(fèi)監(jiān)督資源、令人反感。2018年9月，十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)要求強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域監(jiān)督工作的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，杜絕監(jiān)督部門(mén)之間溝通協(xié)調(diào)不暢、信息不通和本位主義等問(wèn)題[19]。(3)缺乏有力的社會(huì)監(jiān)督。我國(guó)精準(zhǔn)扶貧采用從中央到地方的縱向管理模式，有自己獨(dú)有的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，但是在此模式下，官員們?yōu)榱俗陨砝孀畲蠡容^容易“欺上瞞下”，上級(jí)政府制定的扶貧政策，會(huì)受到下級(jí)“官官相護(hù)”“合作共謀”的博弈，而不容易科學(xué)合理地貫徹；貧困戶(hù)不容易傳遞自身的利益訴求，同時(shí)還有“搭便車(chē)”心理和行為，即使作為精準(zhǔn)扶貧工作成效的“閱卷人”對(duì)扶貧資金被截留、挪用、私吞和浪費(fèi)等代理行為，也經(jīng)常聽(tīng)之任之，或“敢怒不敢言”。

四、精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的審計(jì)治理：現(xiàn)有缺陷

扶貧審計(jì)是規(guī)范、監(jiān)督和約束扶貧工作的有力手段，有助于減少扶貧干部的代理行為，有助于提高扶貧成效，與其他政府審計(jì)監(jiān)督既有共性，又有特性。其共性在于根本目標(biāo)都是通過(guò)對(duì)受托責(zé)任的監(jiān)督和評(píng)價(jià)來(lái)保障和促進(jìn)公共受托責(zé)任的全面有效履行；特性在于有關(guān)扶貧的受托責(zé)任及其履行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)有別于其他領(lǐng)域的受托責(zé)任的相關(guān)情況。從現(xiàn)實(shí)情況看，政府審計(jì)確實(shí)在遏制精準(zhǔn)扶貧中的代理問(wèn)題方面發(fā)揮了重要作用，但依然存在一些問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)在：

(一)政府審計(jì)力量不足

精準(zhǔn)扶貧是政府主要運(yùn)用財(cái)政資金扶助建檔立卡戶(hù)脫貧的系統(tǒng)工程。依照“財(cái)政資金到哪里，政府審計(jì)就應(yīng)該跟到哪里”的要求，為防止精準(zhǔn)扶貧中的代理問(wèn)題，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)自然就是政府審計(jì)的職責(zé)。但是隨著國(guó)家投入的扶貧資金、安排的扶貧項(xiàng)目和派出的扶貧干部越來(lái)越多，政府審計(jì)不僅要監(jiān)管扶貧資金使用的合規(guī)性，而且還要監(jiān)管其有效性；不僅要監(jiān)督扶貧活動(dòng)，而且還要監(jiān)督評(píng)價(jià)扶貧干部。不僅有精準(zhǔn)扶貧審計(jì)，還有各種日常審計(jì)和其他專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，如，配合中央的戰(zhàn)略決策進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、減稅降費(fèi)實(shí)施情況、深化“放管服”綜合改革、“六穩(wěn)”(穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期)等方面的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等。面對(duì)如此繁重的任務(wù)，政府審計(jì)不僅存在人手不夠的問(wèn)題，還存在能力不足等問(wèn)題。政府審計(jì)力量不足，在一定程度上給精準(zhǔn)扶貧中代理行為的形成提供了一定的機(jī)會(huì)和空間。

(二)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)弱于財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)

按內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)不同，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)可分為財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)，前者的重點(diǎn)是精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)、財(cái)經(jīng)法規(guī)的遵循等方面，有利于糾正精準(zhǔn)扶貧中的腐敗和舞弊行為。后者在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為對(duì)扶貧干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，一方面，更有助于壓縮官員尋租、設(shè)租空間進(jìn)而減少尋租、設(shè)租事件的發(fā)生，此時(shí)謹(jǐn)慎的官員將規(guī)范權(quán)力的運(yùn)用，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成為倒逼官員合法、合規(guī)運(yùn)作權(quán)力的治理工具[20]；另一方面經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果是考核評(píng)價(jià)、提拔任免干部的重要參考依據(jù)，又有助于完善政府組織人事制度[21]。然而，現(xiàn)實(shí)中的精準(zhǔn)扶貧審計(jì)把更多的審計(jì)資源放在干部的扶貧行為是否合法、合規(guī)上，一般只在干部離任時(shí)才實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，此時(shí)，若既定的政策和項(xiàng)目不契合實(shí)際，扶貧干部照葫蘆畫(huà)瓢，則影響扶貧績(jī)效，若創(chuàng)新實(shí)施，即使“好心”也可能辦了“壞事”，若又不被“容錯(cuò)”，扶貧脫貧難度很大、追責(zé)很?chē)?yán)，則扶貧干部對(duì)照考核標(biāo)準(zhǔn)“做表面文章”，或“弄虛作假”，是不難想象的代理行為。

(三)扶貧干部審計(jì)評(píng)價(jià)欠科學(xué)合理

現(xiàn)行審計(jì)部門(mén)大多參考《財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)試行辦法》規(guī)定的指標(biāo)體系開(kāi)展財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)。該指標(biāo)體系存在較多不足之處，如，大部分是定量指標(biāo)，而且側(cè)重于經(jīng)濟(jì)存量的評(píng)價(jià)，忽視定性指標(biāo)的評(píng)價(jià)，未設(shè)定明確的評(píng)價(jià)目標(biāo)[22]，指標(biāo)設(shè)置不夠細(xì)化，未考慮財(cái)政扶貧資金的長(zhǎng)期績(jī)效和用以評(píng)價(jià)貧困人口的內(nèi)在脫貧能力的提升效果。從而導(dǎo)致審計(jì)評(píng)價(jià)缺乏全面性和平衡性[23]。這里的“缺乏全面性和平衡性”主要是指重經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)，而不太重視評(píng)價(jià)社會(huì)績(jī)效、生態(tài)績(jī)效，以及社會(huì)績(jī)效、生態(tài)績(jī)效對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的潛在貢獻(xiàn)；重存量評(píng)價(jià)，而不太重視實(shí)施精準(zhǔn)扶貧前后的對(duì)比評(píng)價(jià)；重扶貧干部的努力和效果評(píng)價(jià)，不太重視貧困戶(hù)“我要脫貧”的行動(dòng)和效果評(píng)價(jià)；重眼前成效評(píng)價(jià)，不太重視扶貧成效的可持續(xù)性評(píng)價(jià)。如此欠科學(xué)合理的評(píng)價(jià)給扶貧干部留下了對(duì)照指標(biāo)，實(shí)施類(lèi)似企業(yè)盈余管理的操控，發(fā)生新的“精英俘獲”、政績(jī)工程等代理行為。

(四)事前審計(jì)咨詢(xún)?nèi)跤谑轮袑徲?jì)監(jiān)督和事后審計(jì)評(píng)價(jià)

有效的政府審計(jì)監(jiān)督應(yīng)該貫穿于精準(zhǔn)扶貧的事前、事中和事后全過(guò)程。當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧審計(jì)主要體現(xiàn)在扶貧中的政策跟蹤審計(jì)、扶貧成效驗(yàn)收的事后審計(jì)。然而，審計(jì)署《2018年第46號(hào)公告：145個(gè)貧困縣扶貧審計(jì)結(jié)果》顯示，部分貧困地區(qū)由于前期工作不到位、項(xiàng)目選擇不合理等原因造成扶貧項(xiàng)目建成后效益不佳、扶貧資源被大量浪費(fèi)、配置效率低下等。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，有的與扶貧項(xiàng)目論證不充分、決策不科學(xué)相關(guān)，審計(jì)具有獨(dú)立性強(qiáng)、掌握有關(guān)精準(zhǔn)扶貧成功和失敗的情況全面等特點(diǎn)，若在扶貧項(xiàng)目論證與決策中聽(tīng)取、采用審計(jì)的咨詢(xún)意見(jiàn)，將為扶貧項(xiàng)目取得好的成效奠定扎實(shí)基礎(chǔ)；有的與扶貧項(xiàng)目在實(shí)施中缺乏適時(shí)審計(jì)監(jiān)督有關(guān)，適時(shí)的事中審計(jì)監(jiān)督，不僅有助于遏制扶貧實(shí)施中的代理行為，而且也容易適時(shí)地糾正錯(cuò)誤的扶貧項(xiàng)目安排，進(jìn)而降低相關(guān)損失；有的與事后審計(jì)考核評(píng)價(jià)不當(dāng)有關(guān)，事后審計(jì)評(píng)價(jià)主要工作包括鑒定扶貧成績(jī)、查出扶貧問(wèn)題和為改進(jìn)下一步扶貧工作提出建議，如果事后審計(jì)評(píng)價(jià)不當(dāng)，如未客觀、全面地評(píng)價(jià)扶貧成績(jī)和扶貧問(wèn)題，就可能引發(fā)追責(zé)失當(dāng)，損害扶貧干部的積極性和創(chuàng)造性，加重代理行為?；仡櫧陙?lái)的精準(zhǔn)扶貧審計(jì)實(shí)踐，總體上，政府審計(jì)部門(mén)更重視事后評(píng)價(jià)，其次才是事中監(jiān)督，對(duì)事前咨詢(xún)不太重視。

五、“三全三問(wèn)三給”審計(jì)：治理精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的新機(jī)制

針對(duì)精準(zhǔn)扶貧中的代理問(wèn)題及其審計(jì)治理的邏輯、精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的現(xiàn)實(shí)不足，我們以“三全三問(wèn)三給”為中心重構(gòu)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)治理體系，以改進(jìn)治理精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的政府審計(jì)工作，見(jiàn)圖1。

(一)“三全三問(wèn)三給”審計(jì)治理的基本含義與相互關(guān)系

“三全”是全員、全程、全域?！叭珕T”是指參與扶貧的利益主體——政府部門(mén)及其主要負(fù)責(zé)人、扶貧干部、使用財(cái)政扶貧資金的企事業(yè)單位和貧困戶(hù)等，都要接受審計(jì)監(jiān)督?！叭獭笔侵刚畬徲?jì)監(jiān)督要貫穿精準(zhǔn)扶貧事前的政策制定、計(jì)劃與項(xiàng)目安排，事中的扶貧政策落實(shí)、扶貧項(xiàng)目實(shí)施、扶貧資金撥付和使用，以及事后的扶貧成效評(píng)價(jià)和扶貧干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等每個(gè)環(huán)節(jié)。“全域”是指政府審計(jì)監(jiān)督要覆蓋精準(zhǔn)扶貧的全部領(lǐng)域，不留“死角”，例如，在精準(zhǔn)扶貧政策的審計(jì)方面，不應(yīng)當(dāng)只包括財(cái)政扶貧資金審計(jì)，也應(yīng)包括扶貧政策執(zhí)行和落實(shí)審計(jì)；不僅要關(guān)注精準(zhǔn)扶貧的財(cái)經(jīng)法規(guī)審計(jì)，也要注重對(duì)各級(jí)扶貧責(zé)任人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

“三問(wèn)”包括問(wèn)廉、問(wèn)效、問(wèn)責(zé)?！皢?wèn)廉”指的是要審計(jì)與扶貧有關(guān)的政府部門(mén)和個(gè)人是否存在貪污、冒領(lǐng)、擠占挪用財(cái)政扶貧資金，以及在扶貧工作中是否存在“不作為”和“亂作為”等問(wèn)題?！皢?wèn)效”指的是政府審計(jì)中要以確?！胺稣尕?、真扶貧、真脫貧”為基本目標(biāo)，以獨(dú)立、客觀、科學(xué)合理為原則，既要評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧工作和財(cái)政扶貧資金取得的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，還要評(píng)價(jià)相關(guān)社會(huì)績(jī)效、生態(tài)績(jī)效和綜合績(jī)效；既要評(píng)價(jià)有關(guān)扶貧資金撥付、使用的合法性、有效性，又要評(píng)價(jià)扶貧干部的努力和成效，以及貧困戶(hù)對(duì)扶貧成效的影響；既要評(píng)價(jià)當(dāng)前取得精準(zhǔn)扶貧成效，也要預(yù)估當(dāng)前扶貧成效的可持續(xù)性?！皢?wèn)責(zé)”指的是政府審計(jì)要對(duì)發(fā)現(xiàn)的扶貧政策不落實(shí)、扶貧工作不到位、不依法依規(guī)撥付和有效使用扶貧資金等問(wèn)題，依法依規(guī)依程序追究相關(guān)部門(mén)和人員的責(zé)任。

“三給”指的是給鑒證、給建議、給謀略。“給鑒證”指的是扶貧審計(jì)要對(duì)審計(jì)項(xiàng)目或相關(guān)責(zé)任人給出鑒證意見(jiàn)和審計(jì)報(bào)告，明確審計(jì)結(jié)果，落實(shí)審計(jì)結(jié)論?！敖o建議”指的是政府審計(jì)要針對(duì)精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)被審計(jì)對(duì)象給出合理的政策建議和改進(jìn)措施，進(jìn)而從建設(shè)性意義上做好精準(zhǔn)扶貧工作，提高精準(zhǔn)扶貧績(jī)效?！敖o謀略”指的是政府審計(jì)要從治國(guó)理政的高度，利用好自己的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和掌握精準(zhǔn)扶貧有關(guān)信息全面等特點(diǎn)，從審計(jì)治理的角度為黨和政府改進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策、項(xiàng)目安排和管理制度的頂層設(shè)計(jì)，提供既能有效解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，又能著眼未來(lái)，提高精準(zhǔn)扶貧成效的長(zhǎng)效性的謀略。

圖1 “三全三問(wèn)三給”精準(zhǔn)扶貧審計(jì)應(yīng)用框架

顯然，在這一治理精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的新體系中，“三全”是基礎(chǔ)，“三問(wèn)”是內(nèi)容，“三給”是抓手。通過(guò)“三全”，開(kāi)展“三問(wèn)”，實(shí)施“三給”，實(shí)現(xiàn)遏制精準(zhǔn)扶貧代理行為，進(jìn)而提高精準(zhǔn)扶貧成效及其可持續(xù)性的扶貧審計(jì)治理目標(biāo)。

(二)構(gòu)建“三全三問(wèn)三給” 審計(jì)治理的原則

1.持續(xù)脫貧導(dǎo)向原則

精準(zhǔn)扶貧的近期目標(biāo)是按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)建檔立卡貧困人口在2020年前全部脫貧；長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是要在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中孕育貧困戶(hù)脫貧不返貧的能力，這種能力主要包括在貧困地區(qū)完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、教育和衛(wèi)生健康，發(fā)展有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、有地方特色的產(chǎn)業(yè)。顯然，培育這些反貧能力，雖然在短期內(nèi)對(duì)貧困戶(hù)的脫貧績(jī)效不明顯，有的甚至沒(méi)有績(jī)效，但它們卻是保障脫貧成效可持續(xù)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在，所以作為國(guó)家監(jiān)督和治理的重要工具的政府審計(jì)，在給鑒定、建議和謀略時(shí)，要科學(xué)合理地兼顧如期脫貧訴求和長(zhǎng)期脫貧目標(biāo)，不能顧此失彼。

2．系統(tǒng)性原則

精準(zhǔn)扶貧是從政策、金融、財(cái)政、技術(shù)、文教衛(wèi)生等多個(gè)方面支持貧困地區(qū)、貧困戶(hù)脫貧的系統(tǒng)工程，任何一環(huán)的缺失都會(huì)對(duì)精準(zhǔn)扶貧成效產(chǎn)生消極影響。因此治理精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的政府審計(jì)要遵循全面性原則，在此基礎(chǔ)上，要實(shí)施“三全”式全覆蓋審計(jì)；在內(nèi)容上，不僅要實(shí)施財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)，開(kāi)展“問(wèn)廉”，并將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題依照權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)原則進(jìn)行“問(wèn)責(zé)”，同時(shí)還要“問(wèn)效”，評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧的顯性的當(dāng)下成效，關(guān)心其隱性的未來(lái)成效；在手段上，開(kāi)展“三給”，反映成績(jī)，發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)弊，提出建議和謀略。通過(guò)“三全”“三問(wèn)”“三給”的密切配合，降低精準(zhǔn)扶貧代理成本，如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，并將持續(xù)脫貧的謀略寓于精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐中。

3.重要性原則

重要性原則要求治理精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的“三全三問(wèn)三給”審計(jì)機(jī)制要關(guān)注精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)。顯然，這里的“重點(diǎn)”和“重要”，在不同貧困地區(qū)和不用時(shí)期，有不同的內(nèi)容和表現(xiàn)，常常呈現(xiàn)出相對(duì)和動(dòng)態(tài)的特點(diǎn)，比如，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧初期，黨風(fēng)政風(fēng)不是太好時(shí)，查處侵占、挪用、套取和貪污財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金是精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)，應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注[24]，“問(wèn)廉”“問(wèn)責(zé)”就是重點(diǎn)，而隨著從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)的持續(xù)推進(jìn)，“問(wèn)效”“給鑒定”和“給建議”變得日益重要，時(shí)間越臨近2020年，“問(wèn)效”和“給建議”“給謀略”就變得尤其重要了。在構(gòu)建和實(shí)施“三全三問(wèn)三給”精準(zhǔn)扶貧審計(jì)治理機(jī)制時(shí)，之所以要強(qiáng)調(diào)重要性，一則源于精準(zhǔn)扶貧的重要性、艱巨性和代理問(wèn)題的復(fù)雜性，二則源于精準(zhǔn)扶貧及其審計(jì)在可使用資源上的有限性。

(三)“三全三問(wèn)三給” 審計(jì)治理的理論框架

“三全三問(wèn)三給” 審計(jì)治理是以解決現(xiàn)有扶貧審計(jì)治理精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的不足為出發(fā)點(diǎn)的，通過(guò)創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的方法和完善精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的主體、內(nèi)容、結(jié)果運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)對(duì)精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的治理效應(yīng)。

1.目標(biāo)?！叭龁?wèn)三給”審計(jì)治理目標(biāo)就是要降低精準(zhǔn)扶貧中的代理成本和鼓勵(lì)扶貧干部努力保障精準(zhǔn)脫貧成效及其可持續(xù)性。具體而言，精準(zhǔn)扶貧財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)的主要目標(biāo)，一要確保精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)，促使“兩不愁三保障”(不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障)、“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”得以全面落實(shí)。二要確保財(cái)政扶貧資金預(yù)算得到真實(shí)、合法、合規(guī)地執(zhí)行等，絕大多數(shù)的精準(zhǔn)扶貧政策，都要由扶貧資金通過(guò)扶貧項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)，合法、合規(guī)、真實(shí)地執(zhí)行財(cái)政扶貧資金預(yù)算是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的基礎(chǔ)，精準(zhǔn)扶貧的代理問(wèn)題大多產(chǎn)生于財(cái)政扶貧資金預(yù)算及其執(zhí)行之中，從這個(gè)意義上說(shuō)，現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧審計(jì)將重點(diǎn)放在財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)上，是現(xiàn)實(shí)的理性之選，但僅停留在此，還不夠，還要重視績(jī)效審計(jì)。精準(zhǔn)扶貧績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)就是要保障精準(zhǔn)脫貧成效及其可持續(xù)性，目前主要通過(guò)扶貧干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。既要看其實(shí)際減貧效果，又要關(guān)注為取得該成效所付出的成本；既要審計(jì)其經(jīng)濟(jì)性，還應(yīng)關(guān)注公平性，防止因政策不公、幫扶不當(dāng)引發(fā)新的社會(huì)矛盾和沖突；既要關(guān)注扶貧干部的努力程度與成效，也要關(guān)注貧困戶(hù)的合作程度；既要客觀、科學(xué)合理地評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧中的項(xiàng)目安排和資金運(yùn)用、扶貧干部的成績(jī)，還要深入系統(tǒng)地分析精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并提出有關(guān)政策制度和工作實(shí)施的改進(jìn)建議與謀略。

2.組織?！叭龁?wèn)三給”審計(jì)治理應(yīng)當(dāng)以政府審計(jì)為主，注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“CPA審計(jì)”)為輔。之所以如此，原因在于精準(zhǔn)扶貧是由政府主導(dǎo)，主要運(yùn)用財(cái)政扶貧資金的集經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、政治性于一體的系統(tǒng)工程，降低其代理成本理當(dāng)是政府審計(jì)的職責(zé)。但政府審計(jì)力量有限，精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題既重要又繁多，有必要引入獨(dú)立、客觀、公正、專(zhuān)業(yè)的CPA審計(jì)予以輔助。

“政府審計(jì)為主”包括兩層含義：一是有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的主要審計(jì)力量是政府審計(jì)機(jī)關(guān)，而不是注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所，即政府審計(jì)應(yīng)該把控精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的多數(shù)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域和所有精準(zhǔn)扶貧審計(jì)結(jié)論與建議的決定權(quán)。二是是否引入、如何引入CPA審計(jì)，都由政府審計(jì)依法依規(guī)決定，并監(jiān)控精準(zhǔn)扶貧CPA審計(jì)的行為與質(zhì)量。政府審計(jì)一旦決定要引入CPA審計(jì)來(lái)輔助政府審計(jì)治理精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題后，應(yīng)預(yù)先公告參與扶貧審計(jì)工作的會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其CPA的專(zhuān)長(zhǎng)、資質(zhì)、信譽(yù)和規(guī)模，以及扶貧審計(jì)要求，公正地選取競(jìng)標(biāo)評(píng)審專(zhuān)家、制定評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)競(jìng)聘的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行評(píng)審；選定會(huì)計(jì)師事務(wù)所后，簽訂規(guī)范的代理審計(jì)合同，明確規(guī)定相關(guān)權(quán)利義務(wù)，以確保CPA扶貧審計(jì)的監(jiān)管力度和監(jiān)管質(zhì)量。在保障審計(jì)師質(zhì)量、審計(jì)工作質(zhì)量的前提下，要確保審計(jì)費(fèi)用最小化。此外，政府審計(jì)機(jī)關(guān)還要對(duì)競(jìng)聘成功的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和CPA進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)管、評(píng)價(jià)，不能“一聘了之”，而要全程監(jiān)管，實(shí)施政府審計(jì)對(duì)CPA審計(jì)的主導(dǎo)作用，保障政府審計(jì)與CPA審計(jì)對(duì)治理精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題形成合力。

3.重點(diǎn)內(nèi)容。“三全三問(wèn)三給”審計(jì)治理的重點(diǎn)內(nèi)容是由精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)、精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的特點(diǎn)共同決定的。包括三項(xiàng)：一是財(cái)政扶貧資金預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)。為實(shí)現(xiàn)2020年前所有貧困縣“摘帽”、所有建檔立卡戶(hù)脫貧，中央和地方政府投入大量財(cái)政資金幫扶貧困地區(qū)發(fā)展，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)既要監(jiān)督財(cái)政扶貧資金安排的合理性、公平性和可預(yù)期的績(jī)效性，又要監(jiān)督扶貧資金撥付、使用的合法合規(guī)性，還要評(píng)價(jià)扶貧資金使用的績(jī)效，更要報(bào)告扶貧資金安排、撥付和使用中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和潛在問(wèn)題，并提出改進(jìn)建議和謀略。

二是重大政策跟蹤審計(jì)。重大政策實(shí)施跟蹤審計(jì)，是2014年國(guó)務(wù)院賦予政府審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新職能，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和促進(jìn)審計(jì)全面監(jiān)督的重要方式[25]。精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)應(yīng)該特別注意：第一，要由審計(jì)署統(tǒng)一規(guī)劃，從全局把握精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)情況，為中央進(jìn)一步科學(xué)決策提供具有戰(zhàn)略性、建設(shè)性的對(duì)策建議。第二，要分階段、分區(qū)域確定審計(jì)重點(diǎn)。迄今為止，精準(zhǔn)扶貧取得了巨大成就，但省與省之間、同一省份的不同縣鄉(xiāng)之間都不盡相同，尤其在存在的問(wèn)題方面具有明顯的區(qū)域性、階段性特點(diǎn)，應(yīng)該選擇那些生產(chǎn)生活資源相對(duì)較弱、貧困戶(hù)對(duì)扶貧項(xiàng)目安排和扶貧干部行為意見(jiàn)大、扶貧成效不顯著的縣鄉(xiāng)村開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)，揭露重點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)問(wèn)題，提出針對(duì)性強(qiáng)的對(duì)策建議。第三，要對(duì)問(wèn)題整改進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)督。精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)不能只管查出扶貧干部對(duì)精準(zhǔn)扶貧重大政策不落實(shí)或落實(shí)效果差等問(wèn)題，還要進(jìn)一步跟蹤監(jiān)督問(wèn)題整改的方案、行動(dòng)及成效，確保問(wèn)題得到解決，政策真正落地。

三是扶貧干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。精準(zhǔn)扶貧成效及其可持續(xù)性主要是聚集精準(zhǔn)扶貧的政策、資金、干部和貧困戶(hù)的積極性的共同作用的結(jié)果。其中扶貧干部具有關(guān)鍵作用，精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)、扶貧資金的安排和使用、貧困戶(hù)積極性的調(diào)動(dòng)，都主要依靠扶貧干部的積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。扶貧干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要客觀、公正地評(píng)價(jià)有關(guān)干部在使用公權(quán)力方面的合法合規(guī)性、民主性、科學(xué)性和有效性，具有肯定成績(jī)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和提出獎(jiǎng)懲建議的職能，是評(píng)價(jià)、任免黨政干部的重要依據(jù)。應(yīng)該重點(diǎn)解決如下三大問(wèn)題：(1)應(yīng)將精準(zhǔn)扶貧行為與成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要關(guān)注環(huán)保、金融、踐行中央“八項(xiàng)規(guī)定”等內(nèi)容[26]，促使黨政干部，特別是貧困地區(qū)干部有動(dòng)力、有壓力去盡職盡責(zé)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。(2)協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和其他審計(jì)的關(guān)系[27]。有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的政策跟蹤審計(jì)、扶貧資金審計(jì)與扶貧干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)該各有側(cè)重，同時(shí)又相互關(guān)聯(lián)，在實(shí)施扶貧干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)和綜合審計(jì)等方法，避免重復(fù)審計(jì)。(3)要設(shè)計(jì)合理的審計(jì)評(píng)價(jià)體系。目前可用于評(píng)價(jià)扶貧干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任指標(biāo)的權(quán)威性文件主要有中辦、國(guó)辦頒布的《省級(jí)黨委政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核指標(biāo)》(廳字[2016]6號(hào))和財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦頒布的《財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》(財(cái)農(nóng)[2017]115號(hào))、《財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分表》(財(cái)農(nóng)[2019]89號(hào))，這些評(píng)價(jià)指標(biāo)及其賦分在科學(xué)合理性上，還有完善的空間，限于篇幅，我們將另行文研究。

4.方法改進(jìn)。主要包括完善精準(zhǔn)扶貧成效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、實(shí)施跟蹤審計(jì)和采用大數(shù)據(jù)審計(jì)等。這里只簡(jiǎn)要地討論用好大數(shù)據(jù)輔助扶貧審計(jì)問(wèn)題。在信息技術(shù)日新月異并深入滲透、加速變革各行各業(yè)的時(shí)代，政府審計(jì)不得不面對(duì)不同的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)治理精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題：(1)加快精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建。數(shù)據(jù)平臺(tái)是實(shí)施數(shù)據(jù)化審計(jì)工作的重要前提。目前我國(guó)政府各部門(mén)的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)存在差異，使得精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)的整合與收集變得困難。國(guó)內(nèi)的云技術(shù)運(yùn)用相對(duì)成熟，可以通過(guò)云技術(shù)來(lái)創(chuàng)建一個(gè)統(tǒng)一的扶貧數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)[28]，使各部門(mén)都統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口，依靠統(tǒng)一的接口來(lái)實(shí)時(shí)采集各部門(mén)的扶貧信息，并加以存儲(chǔ)、共享。同時(shí)加大開(kāi)發(fā)大數(shù)據(jù)技術(shù)力度，搭建扶貧數(shù)據(jù)采集、分析平臺(tái)，需要建立由政府主導(dǎo)，財(cái)政、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督、勞動(dòng)人事等相關(guān)部門(mén)積極參與的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，扶貧審計(jì)要用好數(shù)據(jù)共享平臺(tái)在提升審計(jì)工作效率的同時(shí)也能夠降低審計(jì)失敗風(fēng)險(xiǎn)[29]的功能，高效、精準(zhǔn)地治理精準(zhǔn)扶貧中的代理問(wèn)題。(2)提升政府審計(jì)人員素質(zhì)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，信息化數(shù)據(jù)的收集、加工、運(yùn)用都需要依靠包括信息技術(shù)在內(nèi)的多種技術(shù)。這就要求政府審計(jì)人員不能只由會(huì)計(jì)審計(jì)專(zhuān)業(yè)人員組成，應(yīng)該由會(huì)計(jì)審計(jì)專(zhuān)業(yè)人才為主、包括信息技術(shù)人才在內(nèi)的其他學(xué)科專(zhuān)業(yè)人才為輔的專(zhuān)業(yè)人才共同組成，不僅如此，各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才都應(yīng)該以勝任工作為導(dǎo)向，與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能，既能“下沉”至精準(zhǔn)扶貧的具體事務(wù)中，又能“上浮”至宏觀層面，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題、分析其經(jīng)濟(jì)后果、提出治理良策。(3)構(gòu)建扶貧大數(shù)據(jù)的法律保障機(jī)制。包括有關(guān)精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)的采集標(biāo)準(zhǔn)和流程、利用權(quán)限、安全和相關(guān)主體的權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)，以確保精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)審計(jì)的合法、合規(guī)和高效、安全運(yùn)行。

5.結(jié)果運(yùn)用。治理精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題審計(jì)，在鑒證和總結(jié)精準(zhǔn)扶貧成效的同時(shí)，還要揭露精準(zhǔn)扶貧存在的代理問(wèn)題，進(jìn)而分析其成因，提出治理的對(duì)策建議和謀略。需要著重解決精準(zhǔn)扶貧審計(jì)結(jié)果公告不透明、結(jié)果利用不充分、對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改不到位等問(wèn)題。對(duì)此，第一，要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)方法，獲取充分、相關(guān)、可信的審計(jì)證據(jù)，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的審計(jì)職業(yè)判斷；著重提高審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧重大政策落實(shí)、財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金、黨政干部精準(zhǔn)扶貧中的代理問(wèn)題的廣度、深度和精準(zhǔn)度；第二，公開(kāi)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)結(jié)果，提高審計(jì)結(jié)果的透明度，加大精準(zhǔn)扶貧代理行為的曝光率，讓更多的人來(lái)監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧代理行為，也激發(fā)代理人自我監(jiān)督的積極性；第三，充分利用精準(zhǔn)扶貧審計(jì)結(jié)果，科學(xué)合理地分析精準(zhǔn)扶貧代理問(wèn)題的性質(zhì)、程度和造成的影響，精準(zhǔn)地給出整改建議和重構(gòu)謀略，對(duì)性質(zhì)惡劣、影響大的違法違規(guī)者，要移送紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和司法機(jī)關(guān)，發(fā)揮扶貧審計(jì)的國(guó)家治理功能；對(duì)由于政策制度設(shè)計(jì)不合理所造成的代理問(wèn)題，要提請(qǐng)政策制度制定部門(mén)適時(shí)改進(jìn)完善，發(fā)揮扶貧審計(jì)的專(zhuān)家咨詢(xún)作用；因能力原因釀成的代理問(wèn)題，要給出改進(jìn)工作的對(duì)策建議，發(fā)揮扶貧審計(jì)的治病救人效應(yīng)。