高速公路PPP項目融資面臨的問題及對策

楊方敏

摘要：PPP項目融資的出現為高速公路建設提供了新的融資模式。但在具體的融資過程中，存在著諸多問題。基于此，文章分析了高速公路PPP項目融資過程中面臨的問題宏觀與微觀問題，并對問題的成本進行研究以及提出針對性的解決對策，以促進PPP項目在我國高速公路建設行業的發展。

關鍵詞：高速公路;PPP項目;項目融資

PPP項目所指的是政府以及相關職能機構與社會資本形成有效、穩定的合作共贏，風險共擔和利益共享的契約關系，可為當前高速發展的城市基礎建設提供相應的服務，并為其項目建設承擔相應的風險以及共享項目收益。雖然我國PPP項目融資模式經歷了一定的發展，但其項目依然存在著許多問題，需要在實際實施過程中不斷解決所暴露出的問題，為PPP項目的可持續發展奠定基礎。

一、高速公路PPP項目融資面臨的問題

（一）宏觀問題

1.政府缺少較強的契約意識。根據當前我國所開展的PPP項目分析后發現，PPP項目在運營過程中普遍存在政府方契約意識不強的問題。在這樣的一種發展形勢下，如果政府方出現違約會導致社會資本無法得到保障，讓其救濟成本呈現出非常高的特征。發生這個問題的主要原因是政府在與社會資本合作過程中，政府方沒有與社會資本合作方之間進行平等協商，缺少一定的守法意識。同時，還會對社會資本提出一定的投資要求，并強調社會資本投資是一種需要履行的義務。面對PPP合同而言，政府會以自身的理解來對其合同款項進行解釋。這種缺少較強契約意識的合作是無法達到合作意識的。

2.缺少配套政策導致項目風險較大。例如連帶條件多，存在較大風險。許多PPP項目多以公益性為主要建設目的，其項目的經營性收益非常少。想要實現贏利必須要與其他項目進行配合。根據許多PPP項目進行分析后發現，主要是以土地資源為連帶項目。但在實際操作過程中，需按照嚴格的流程來實現。這樣就會給土地的流向形成一定的影響，項目承包言如果沒有獲得相應的土地使用權，則會產生非常大的經營風險。

3.資金性質來界定該出資是否合規。對于社會資本方股東而言，其主要通過股東借款的形式進行投資。并通過社會資本方將此資金通過股權形式進行投資到項目公司的資本金中。此外，還有另一種形式是社會資本方股東，以債權形式進行資金籌集，然后將其資金以間接的方式投資到項目公司資本金。這些方式都存在違反資本金穿透原則的問題。簡單而言，當股東為資管計劃時，必須要注意發生“明股實債”的問題，這種操作方式在之前已經成為一種普遍存在的現象。而產業公司，想要通過層層查看的方式，對股東的所有財務報表進行查看，并對其債務融資資金進行明確。通過這種審查方式，并不容易執行，而且會在一定程度上提高了交易成本。

（二）微觀問題

1.融資渠道單一。目前PPP項目債權投資基本都表現出了回報周期長、回報率低等問題，從而其項目所具有的吸引力也相對較低。部分由國家優惠政策支持的大型項目，會吸引一些大型基金對其項目進行債權投資，其他PPP項目股權融資方式所具有的吸引力并不高。其主要原因是，PPP項目進行融資設計時，往往會存在一定的不合理性。加上投資周期較長、風險防范能力不高、資金退出渠道不足等問題，在很大程度上對PPP項目吸引社會資本形成了阻礙。而且由于之前發生過相關的違約事件，對于PPP項目吸引社會資本投資形成較大的影響。

2.融資合同談判等方面存在問題。PPP項目本質是以項目未來現金流量來開展融資，有部分擁有項目資產所有權的項目，能夠以項目資產進行融資。通常情況下，PPP項目合同中會對中標社會資本方承擔項目融資義務進行規定，但并不會針對融資交割時間進行取之不盡。社會資本方必須要鑒定合同時，認真解讀合同中是否存在一些不合理的條件。比如：相關機構可以將項目公司資產以及相關未來收益進行質押、抵押融資等等。同時，還需要針對融資交割時間內，相關融資義務的條件是否合理。在此基礎上，還需要對政府扶持其項目融資的前期文件完備程度進行查看，可以防止出現政府層面的手續問題，而造成融資受阻的問題發生。

二、高速公路PPP項目融資面臨的問題成因分析

（一）缺少精確的頂層設計

想要確保高速公路PPP項目融資順利完成，必須建立諸多項目相關的制度。但從當前我國PPP融資模式研究來進行分析，目前還處于一種研究缺乏的狀態。由于缺少相應的理論指導，導致了我國當前高速公路PPP融資模式頂層設計有所缺失。在這樣的發展形勢下，對于政府以及社會資本所應該承擔的責任、義務和風險沒有明確的界定，在一定程度上會影響社會資本參與積極性。

（二）談判程序復雜，融資成本較高

在針對高速公路PPP項目進行談判過程中，其整個程序非常復雜，所涉及到的層面包含了金融、稅收、法律、保險等各個行業。在整個談判過程中，需要調動諸多社會資源，并為其項目投入大量的精力和物力，導致其項目融資成本較高。此外，其項目融資模式的債權人只是簡單擁有追索權，而銀行等金融機構可以提高相關的利率，以此來降低不良貸款風險。從而對PPP項目的融資形成了困難，并影響到了社會資本的參與。

三、高速公路PPP項目融資面臨的問題解決對策

（一）成立領導小組，出臺相關配套政策

想要高速公路PPP項目能夠順利開展，需要在政府主導與協調下為其項目提供全面的保障。具體實施PPP項目時，政府應該及時轉變原本角色，從領導者向參與者、保障者的角色轉變。同時，根據當市場發展需求出事相對應的配套政策，并在領導小組的帶領下為高速公路PPP項目融資提供保障，并做好定價策略、投資回報研究和稅收籌劃。

1.咨詢機構需要在前期開展相應的預測，并通過全方位收集相同區域相同類型項目的歷史數據，為預測提供數據支持。同時，可以將分析結果運用于談判和公開招標中，確保其項目的價值，并預測出能夠給投資方所帶來的各項回報。

2.折現率相關的問題，可以考慮通過地方政府往年度年初同期本地債券收益率，并制定一個合理統一的利率作為折現率。通過這種方式，可以解決不同項目咨詢機構預測過程中，選用折現率隨意性較大的問題。

3.制定PPP項目稅收政策。國家以及不同地區政策，需要結合國家相關規定出臺PPP項目相關的稅收政策。因為，稅務籌劃對于PPP項目的成本會產生非常大的影響，必須要在其項目開展前期認真做好稅務籌劃。通過其工作，能夠切實地對項目運作以及稅務操作的合規必進行評估，可以防止其項目出現涉稅業務事項處理不合理的問題發生。同時，可以結合 國家以及當地稅收優惠政策對PPP項目的交易模式進行調整，能夠有效減少其項目稅負以及交易成本。

（二）完善管理經驗，解決信息不對稱問題

1.以市場化的方式開展運作。在此環節中，需要積極構建一支專業化的基金管控團隊，讓其發揮出專業化技能來解決各類事務。2.注重股權投資。以股權投資的方式，可以吸引更多社會資本參與到實體經濟主體中，并制定多元化的股權方式，有利于釋放項目和企業本身的潛在能量;3.與銀行等金融機構保持良好的合作關系。通過與銀行與多方金融機構的合作，可以對PPP項目的運營以及管理進行優化。例如：讓銀行參與到引導基金工作中，通過土地開發、軌道工程、棚戶區改造等不同類型的公共服務項目的參與，讓銀行以及專業的金融機構積累了風險管控、業務營銷等方面的工作經驗。因此，可以將這些經驗應用于PPP基金上，能夠進一步解決信息不對稱以及運營管理所呈現的各類問題。

（三）確定高速公路PPP項目風險分配原則

高速公路PPP項目建設周期相對較長，而且會因市場以及相關政策變化而產生不同類型風險。因此，在項目開展之前需確定高速公路的風險分配機制。對于公共政策及外部環境等因素所形成的風險，可以讓政府來對其進行承擔。

1.項目融資以及建設、運營管理等方面的風險由社會資本來承擔。比如利率變化以及融資成本上調、項目建設成本超出預算;、項目建設延期、運營管理成本超支等。

2.社會資本還需要承擔高速公路車流量需求不足風險。針對此類型風險，政府可以制定相應的保障機制，有效降低社會資本風險。此外，如果其項目運營過程中出現車流量需求水平過高的情況，可以通過收益分成機制來平衡與協調。

3.對于不可抗力風險必須要由雙方共同承擔。

4.政策與法律所產生的風險需要進行劃分類型，并明確風險承擔主體。對于此類風險主要可劃分為政府方可控范圍內的損失以及成本增加。這類型的風險則應該由政府來承擔。另一類為政府不可控制范圍的風險，則需要由雙方共同承擔。

四、結語

高速公路PPP項目是我國城市基礎建設的一個重要組成部分，但由于諸多原因導致當前我國高速公路PPP項目融資面臨著許多問題，對其項目融資形成了一定的困難。因此，必須要及時根據當前PPP項目融資困境進行分析，并尋找到能夠解決其問題的有效方法，促進我國的PPP項目的可持續發展。

參考文獻：

[1]郝劍.高速公路資產證券化的可行性探討[J].交通財會，2014（04）.

[2]袁龍燦.新常態下高速公路建設項目PPP融資模式分析[J].交通財會，2017（03）.

（作者單位：中交第二公路工程局有限公司）