食品中某一項目無強制性標準，會受到行政處罰嗎？

案情回放

2019年7月，福建省晉江市市場監(jiān)督管理局在查處當?shù)匾患艺{味品生產企業(yè)時發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)生產的某款雞精調味料的菌落總數(shù)項目檢驗結果不符合《SB/T 10371-2003雞精調味料》行業(yè)標準的要求。但是，該標準為中華人民共和國商業(yè)行業(yè)推薦性標準，不屬于強制執(zhí)行的食品安全標準的范疇，而《食品安全法》第 112條第2款規(guī)定“抽查檢測結果確定有關食品不符合食品安全標準的，可以作為行政處罰的依據(jù)”，且該法第三章第25條對食品安全標準也作出了限定，即“食品安全標準是強制執(zhí)行的標準，除食品安全標準外，不得制定其他強制性標準”。所以，上述不符合推薦性行業(yè)標準的雞精調味料生產企業(yè)是否會被監(jiān)管或處罰呢？

律師觀點

筆者認為，該事件的爭議來自于上述案例末尾指出的對《食品安全法》兩條規(guī)定的不同理解——多數(shù)人錯誤地以為“食品安全標準”就是國家標準、地方標準、行業(yè)標準或企業(yè)標準的統(tǒng)稱，也錯誤地以為食品只受《食品安全法》的約束。

多數(shù)人之所以錯誤地以為“食品安全標準”就是國家標準、地方標準、行業(yè)標準或企業(yè)標準的統(tǒng)稱，究其緣由，是因為他們僅以字面詞義來推定其涵蓋的范圍，而不曉得《食品安全法》已對該詞匯進行了限定，即“食品安全標準是強制執(zhí)行的標準”。那么，哪些標準稱得上是強制執(zhí)行的標準呢？《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）第七條規(guī)定：“國家標準、行業(yè)標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康、人身與財產安全的標準和法律，以及行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準為強制性標準，其他標準為推薦性標準”。此外，2019年5月14日，國家市場監(jiān)督管理總局答復公眾提問時也表示：“行業(yè)標準、地方標準是推薦性標準，強制性國家標準由國務院批準發(fā)布或授權批準發(fā)布。法律、行政法規(guī)和國務院決定對強制性標準的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”根據(jù)上述規(guī)定和答復，除另有規(guī)定，否則食品安全標準即等同于強制性國家標準。

《食品安全法實務精解與案例指引》第43頁稱，“在監(jiān)管執(zhí)法實踐中應當明確的一個意識是，只要食品生產經營者的產品不符合的標準不是“強制性標準”，那么不管是國家標準、地方標準、行業(yè)標準或企業(yè)標準，該標準一定不是食品安全標準，都不能按照“生產經營不符合食品安全標準進行定性與處罰。”但該《指引》應當更清晰地指出，“都不能按照《食品安全法》的規(guī)定定性與處罰”。因此，除《食品安全法》以外，行政監(jiān)管部門還可依據(jù)《產品質量法》《消費者權益保護法》《進出口商品檢驗法》等作出處罰。

目前，當市場監(jiān)督管理局遇到本文提到的案例情形時，幾乎全部按照食品企業(yè)違反了《產品質量法》第二十六條進行處罰。該條款規(guī)定，生產者應當對其生產的產品質量負責。產品質量則應符合下列要求，即不存在危及人身、財產安全的不合理危險，有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準等。同時，產品質量還應符合該標準之規(guī)定——該法第四十九條規(guī)定，“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準的產品，責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品（包括已售出和未售出的產品）貨值金額等值以上、3倍以下的罰款……”

針對上述市場監(jiān)督管理局的做法，一些反對者也闡述了他們的理由。

理由一：《產品質量法》是通用于所有行業(yè)的法律，而《食品安全法》是僅適用于食品行業(yè)的法律，應當作為特別法優(yōu)于普通法，既然《食品安全法》未規(guī)定推薦性標準可作為處罰依據(jù)，那么就不能作出處罰。

理由二：既然討論的是標準的法律地位，那么《標準化法》的規(guī)定最為權威。《標準化法》第三十六條規(guī)定：“生產、銷售、進口的產品或者提供的服務不符合強制性標準，或者企業(yè)生產的產品、提供的服務不符合其公開標準技術要求的，依法承擔民事責任。”第三十七條規(guī)定：“生產、銷售、進口的產品或者提供的服務不符合強制性標準的，依照《產品質量法》《進出口商品檢驗法》《消費者權益保護法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定進行查處，記入信用記錄，并依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以公示；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”根據(jù)上述兩項規(guī)定，對不符合強制性標準的產品其法律責任可依據(jù)《產品質量法》處罰，推薦性標準并未列在其中，那么依據(jù)GB/T檢驗不合格的產品，就不應進行行政處罰。

理由三：《產品質量法》只規(guī)定了國家標準與行業(yè)標準，那么不符合團體標準或企業(yè)標準的產品又當如何認定與處罰呢？

理由四：《產品質量法》第二十六條規(guī)定了生產者的義務，而對銷售者只在第三十三條至三十九條中規(guī)定了其他義務，若只在銷售環(huán)節(jié)無法查明生產企業(yè)的上述產品（可能為自產自銷），對銷售者的違法行為應當依據(jù)哪一條款進行認定呢？

筆者認為，當下的法律規(guī)定并沒有很好地解決上述4個反對問題，尤其是《產品質量法》第四十九條和《標準化法》第三十七條可能存在沖突，甚至從某種意義上來說，前者可能有違《標準化法》的立法精神——自行作了更廣闊的規(guī)定，但二者的法律地位同等重要，且均現(xiàn)行有效，所以市場監(jiān)督管理局引用《產品質量法》的規(guī)定作出違法認定和處罰，難以提出異議。但從法律的嚴謹性、一致性考慮，立法者應當重視對其他推薦性標準的適用后果作出明確統(tǒng)一的規(guī)定。

綜上所述，目前對團體標準、行業(yè)標準、企業(yè)標準在《食品安全法》中并沒有作出相應的適用和違反后果的規(guī)定，在《標準化法》《產品質量法》中予以了規(guī)定；推薦性標準雖為非強制性標準，但企業(yè)一旦自愿采用并在產品或包裝上注明了該標準，則必須執(zhí)行，市場監(jiān)管局也可以依據(jù)該執(zhí)行標準進行監(jiān)管和處罰。

專家介紹：

鄭秋云，北京市京師（泉州）律師事務所合伙人律師，執(zhí)業(yè)領域包括食品行業(yè)法律服務、高端民商事糾紛、刑事辯護，曾任職紙媒記者、大型食品企業(yè)管理層，擁有HACCP、ISO 22000食品安全管理體系等4體系內審員資格。一直以來，她致力于研究食品行業(yè)的法律痛點及解決方案，可為食品企業(yè)提供預包裝標簽標識、廣告語、知識產權等全面合規(guī)服務，建立職業(yè)打假應對、危機公關、風險內控等管理體系，曾經或當下服務的品牌有：阿爾卑斯、有零有食、中果紅、北田能量99棒、回頭客等。