政策學習視角下南京市“萬人評議機關”政策變遷研究

蔣立　鄭慧玲

摘 要：自2001年南京市開展“萬人評議機關”以來，該項政策在十八年間進行了多次調整。結合分析時間邏輯與運作架構，總結發現南京市“萬人評議機關”的政策變遷主要集中在評議人構成、評議對象、評議內容、群眾評議占比、結果公開程度等五方面。在此期間，變遷背后體現了吸取-教訓型的政策學習模式：以政府為主導的政策網絡作為學習主體，通過政策的漸進調整達到完善民主評議工具的學習效果。由此，透過政策學習的視角，加深了對于南京市“萬人評議機關”常規性政策變革模式的理解。

關鍵詞：政策學習;政策變遷;萬人評議機關

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.072

1 問題的提出

南京“萬人評議機關”是公民參與政府績效考核的一次有效實踐。自2001年至今，十八年變遷過程中，“萬人評議機關”具體政策發生著漸進性的調整：其評議人構成更加科學;評議對象分組更加細化;評議方式更加綜合……

然而，縱觀學界現有關于民主評議的研究大都集中于績效管理、公民參與、責任政府建設等方面，如吉鵬以南京市“萬人評議機關”為對象，立足于微觀技術層面，探索優化外部評價模式;馮霞則聚焦于公民參與角度，對2005年的“萬人評議機關”政策作了一個靜態的分析;而秦曉蕾將南京市“萬人評議機關”的政策變遷更多歸因于政府權力與公民權利的相互制衡，并針對公民有效參與政府績效管理方面提出了改進意見。然而，本文則通過審視十幾年來“萬人評議機關”的動態變遷過程，從政策學習這一更為宏觀的視角理解政策變遷的過程，應當是有所創新的。

區別于傳統上沖突導致被動政策變遷的看法，政策學習理論是理解政策變遷發生的重要途徑：政策學習更加注重政策主體的主動性，通過回應政策遺產，吸納先進經驗，政策主體推動政策變遷發生。在實踐中，“萬人評議機關”政策表現出在原有政策遺產基礎上的漸進性變革，政府在其中居于主體地位，具有持續性學習的特征。因此，本文通過梳理南京“萬人評議機關”的政策變革表現，以政策學習作為觀察視角，明晰變革背后的學習要素與特征，加深我們對長時間序列下南京“萬人評議機關”政策變遷歷程的理解。通過研究試圖回答以下兩個問題：（1）南京市“萬人評議機關”發生了什么樣的政策變遷？（2）其政策變遷背后體現了怎樣的政策學習模式？

2 南京市“萬人評議機關”政策變遷過程

以“萬人評議機關”為代表的公民參與評估從時間邏輯來看，可分為四個環節：采集評議信息、反饋評議結果、運用評議結果、回應評議結果（鄧國勝、肖明超，2006）;此外，“萬人評議機關”結構框架又被分為民主參與、評議對象、評議內容、核心成果、成果運用五個維度（秦曉蕾，2017），在結合時間邏輯以及政策運作框架的基礎上，本文從案例實際出發，將“萬人評議機關”政策從2001年至今的變遷過程進行總結。

2.1 評議人構成的變化

十八年間，由誰來參與民主評議一直是政府與相關專家著力調整的問題。自2002年起，南京市市級機關工委就與江蘇省社科院合作設計出《南京市市級機關作風評價體系》。這份方案中，評議人構成從第一年的6類6類：1.南京市六城區居民;2.下級區縣機關科室;3.市級機關下級處、室;4.500家國有、三資、民營企業;5.部分市人大、市政協代表和機關作風監督員;6.市委擴大會議領導干部。擴大到10類10類：在2001年基礎上，增加“專業技術人員”評議人;增加“駐寧機構”評議人;增加街道、鎮工作人員;基層社區工作人員。，其中黨政機關以外的評議人占了絕大多數。2004年，原有的市級機關干部不再參加評議，改由市級機關作風監督員參與;此外，評議人產生方式改為從評議庫中進行隨機抽選，并通過維護委員會的剔除機制來保證數據的科學性。在2014年，“萬人評議機關”還委托了第三方機構進行事項評議，從外部提升評議結果準確性。

2.2 評議對象的變化

在前述的2002年版評議方案中，評議對象大致分為兩類：一類是與公民有直接接觸的政府部門;另一類是相對于公民“距離”較遠的政府部門。而在2004年版本中，按照工作性質、職能、同群眾接觸的方式和程度等因素，參與評議的96個部門被分成3類：第一組為政府機構中直接面向廣大群眾服務和執法的部門及部分專營性企事業單位;第二組為政府機構中除第一組外的部門及直屬單位;第三組為黨群機關、人大機關等。到2010年，因大部制改革，南京市政府局級機構較改革前減少9個，評議對象也相應有所減少。評議結構的不斷細化，有助于破除大范圍印象評議的弊端，從而提升整個評議的公平性。

2.3 評議內容的變化

2014年，“萬人評議機關”的評議內容從單一評議升格為“四位一體”綜合評價。以往的單一評議局限于印象評議，其評價標準主要是群眾滿意度，群眾根據印象給參評單位進行打分進而生成排名。而“四位一體”在既有基礎上又引入了三個評價維度：要素評議以執行力建設為核心;事項評議即“一事一評”，以檢驗服務效能為目標;作風建設工作考核以基礎性工作為重點，內容包括作風建設年度重點工作完成情況等。另外，突破單一的書面問卷形式，其新發展了報紙和網絡評議等渠道，如政風行風民主評議“述職直播”等。

2.4 群眾評議占比的變化

2001年，南京“萬人評議機關”全部由群眾評議決定。此后，因部分機關建議加上機關互評要素，于是在2004年的版本中加入了占比30%的工作考核。但隨著機關之間礙于情面互打高分等問題的顯現，作為調整，在2010年取消了原有的內部評議，重新“真正實現群眾說了算”。

2.5 結果公開程度的變化

注重民意不單單表現在市民發言權上，更體現在結果的公開方面。只有公開透明才能實現監督功能，為改進政府工作帶來壓力與動力。“萬人評議機關”第一年向全社會公開末位處理，但到2002年，考慮到排名公開、懲罰過重給各部門的領導施加了巨大的壓力，評議結果改為只在次年初全市機關作風建設大會上通報。轉變出現在2010年，在該年萬人評議“新政”中，最終評議排名主動向社會公布。

3 南京“萬人評議機關”下的政策學習模式

十幾年里，南京“萬人評議機關”頻繁調整民主評議方案，那么在此過程中政策調整的主導權由誰掌控？調整的重點是什么？又達到了怎樣的目的呢？或許，政策學習作為理解政策變遷的新視角，能夠解答我們的相關困惑。因此，本文基于本尼特和豪利特等人在政策學習方面的研究，從學習主體、學習內容、學習效果三方面區分了吸取-教訓學習與社會學習兩種政策學習類型（如表1所示）。

從學習主體來看，吸取-教訓學習發生于小的、集中的政策網絡中，是指“政府不同分支機構和部門間、政府與其他社會組織之間的互動關系”;而社會學習發生于大規模的公共參與的政策社群中，是指“政策領域中共同關注某些政策問題的主體或潛在主體”。在學習內容上，前者更傾向于對實用性的政策工具層面的學習，后者則表現為對政策背后理念流的學習。在學習效果上，吸取-教訓學習主要關注政策工具在環境中運用成功或失敗的原因，從而對使用何種方法或技術做出選擇以實現項目變革，是一種漸進的、常規的政策變革模式;而社會學習則表現為破壞現有秩序與建立新秩序，其伴隨著深層次的政策目標、核心信念的轉換，是一種顯著的、范式的變革模式。

由此，對比兩類政策學習模式，我們推論南京“萬人評議機關”十八年以來的政策變遷過程主要呈現出一種吸取-教訓的政策學習類型，而非社會學習型。

3.1 學習主體：以政府為主導的政策網絡

一方面，從政策的提出來看，無論是為響應中央號召切實提升政府績效考核的科學性與民主性，還是為有效處理“寧波事件”，南京“萬人評議機關”的推出均體現了政府動員的特征。另一方面，幾次重大政策調整時期的主體均局限在以政府為主導的小范圍內的政策網絡中，包括南京機關工委、江蘇省社科院有關專家等。而且，由于缺乏公眾、被評議主體等政策子系統在政策議程設定、規劃，尤其是決策等政策循環階段的廣泛參與，政策學習的主體具有高度的有限性與重復性，因此其并不符合社會學習中政策社群這一概念。

3.2 學習內容與效果：完善民主評議工具

南京“萬人評議機關”學習的客體主要是民主評議這一政策工具本身，其最終達到的效果便是在若干重要時間關鍵點上實現的項目變革。通過政策結果的反饋過程、對國內國外城市評議機關作風先進做法等外部經驗的學習，政府在十八年間在群眾評議占比、評議結果公開度、評議結構及其內容、評議工具等方案設計上做出了相應的調整。

而這一系列的政策工具方案重組與設計過程，逐漸強化了建設服務型政府這一理念。該活動堅持“請人民評判”的目標，以充分賦權于民、邀民參與的方式廣開“民意河道”，將民眾的滿意度作為政府績效管理的重要依據，并通過輿論、經驗等誘因下的學習不斷地推動政策創新與變遷，從而更好地保障了民眾的代表性、知情權與監督權。盡管該政策在評議人選取的公平性、問責輕重程度的權衡和政府對民眾的建議回應性等方面仍然存在問題，但是政府與社會長期建設服務型政府的步伐不會停滯，服務理念在可預見的長時期內將會占據主導話語權的地位。由此，十八年來開展的南京“萬人評議機關”重在對其政策工具客觀性效能層面的提升，而其背后的“服務型政府”范式并沒有發生變化。

4 結論與討論

從2001年到2019年，南京“萬人評議機關”政策在評議人與評議對象、群眾評議占比、評議結果公開程度、評議工具內容等方面都進行了一定程度的適應性調整。而從政策變遷背后的學習模式來看，南京“萬人評議機關”常規性的政策變革模式背后更多體現了吸取-教訓的政策學習模式，而非引起范式轉換的社會學習模式。該活動的學習主體是以政府為主導的集中的政策網絡，參與人員同質性強、重復度高、規模性小，其通過對萬人評議工具實用性層面的更新升級，對標找差，以此穩健地推動項目變革創新。而該政策因致力于“請人民評判”的目標，其背后流動著的“服務型政府”理念在政策變遷過程中也呈現出不斷強化的趨勢。可以說，南京“萬人評議機關”活動采取吸取-教訓式的政策學習模式，通過對方案設計的滿意型決策與漸進性變革，在一定程度上鞏固了政策子系統內的信念聯盟，有利于為當前的“服務型政府”范式積蓄力量。

的確，相較于沖突理論，政策學習理論更適用于解釋中國的社會政策發展，其推動了政策變遷研究從被動適應向主動調適的轉變，也有助于更好地研究政策的形成與變遷過程。但是，本文僅簡單地從政策學習類型的角度理解了政策變遷進程，卻在學習的來源、變遷的動力因素及其作用機制等方面的闡述上具有一定的模糊性，有待于我們在今后的研究中作進一步的探討。

參考文獻

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