PPP項目超概的影響與對策研究

張浩波

摘?要： 隨著PPP項目落地進入實施的節奏加快，項目超概問題已成為政府方和社會資本方一個繞不開的話題，系統分析PPP項目超概產生的不利影響，并提出相應對策，對提升PPP項目管理水平具有非常現實的意義。

關鍵詞：PPP項目;超概影響;對策

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.14.050

2014年9月25日，財政部下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文），為加快新型城鎮化建設投資和運營、拓寬建設融資渠道、提升國家國家治理能力、完善財政投入及管理方式，該通知要求，需盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式發展的制度體系。為落實通知精神，政府和社會資本合作項目（以下簡稱PPP項目）在實踐操作中呈現出蓬勃發展的局面。

隨著PPP項目落地進入實施的節奏加快，項目超概問題已成為政府方和社會資本方一個繞不開的話題，有效控制PPP項目總概算可以促進項目實施全過程造價控制管理及考核項目經濟合理性，一旦PPP項目出現超概問題，勢必影響項目的順利建設和運營。因此，系統分析PPP項目超概產生的不利影響，并提出相應對策，對提升PPP項目管理水平具有非?，F實的意義。

1?建設工程項目設計概算的含義和內容

建設工程項目設計概算由項目設計單位負責編制，是設計文件的重要組成部分，是確定和控制建設工程項目全部投資的文件。建設工程項目設計概算通常包括單位工程概算、單項工程綜合概算和建設工程項目總概算三部分，該三部分是分層級關系。建設項目設計概算一般應控制在立項批準的投資控制額以內，設計概算批準后不得任意修改和調整，如需修改或調整時，須經原批準部門重新審批。

2?PPP項目超概的含義

依據財政部發布的《基本建設財務規則》（財政部令2016年第81號）第16條規定，對于所有基本建設項目，項目建設單位編制項目預算應當以批準的概算為基礎，按照項目實際建設資金需求編制，并控制在批準的概算總投資規模、范圍和標準以內。根據該條規定，筆者認為，PPP項目超概的含義可以理解為在PPP項目實施過程中，發生了實際投資額超過設計概算的情形。

3?PPP項目超概的影響

3.1?建設期的拉長

通常在項目建設過程中，由于建設內容、生產能力、工程結構的調整，均會增加實際投資額度，對最初設定的建設期產生重大影響。在PPP項目前期準備階段中，項目實施機構通常會組織編制項目實施方案，實施方案中包括了項目經濟技術指標，該指標會主要明確建設內容或資產范圍、投資規模、資金來源等。根據該經濟技術指標，編制方會設定合理的項目建設工期。在PPP項目實施過程中，如果政府方提出設計變更，建設內容改變，投資規模的增長，將會增加建設過程中的工作量，可能會與原實施方案產生差異，實際建設工期不可避免的超過原定工期，造成建設期的拉長。

3.2?融資資金不足

在PPP項目的執行階段，項目融資一直都是重要的環節，社會資本方融資方案的執行和融資交割的實現也是決定項目能否落地的關鍵因素。通常PPP項目資金需求量大，不僅在項目資本金籌措上涉及到股權融資的資金來源，還會涉及債權融資事宜。社會資本方或項目公司在PPP項目執行過程中，從資金來源的合規性和成本性考慮，一般都會以政府方和社會資本方簽署的PPP合同中約定的投資概算額為資金籌措的最大限額。那么，一旦PPP項目在實施過程中，發生實際投資額超過設計概算的情形，可能造成前期的融資方案或融資額度滿足不了項目的正常推進。

3.3?資金周轉風險

在PPP項目的實施的前期，社會資本方或項目公司通常都會以滿足政府方和社會資本方簽署的PPP合同中約定的投資概算額為基數，及時開展融資方案設計和融資交割等工作。在PPP項目實施過程中，社會資本方或項目公司會嚴格按照投資計劃投入資金。如PPP項目實際投資額超過設計概算的情形發生，此時社會資本方或項目公司因沒有足夠的現金儲備或借款額度，就無法增加資金投入，超概部分資金就會占用原來的資金安排，也會影響原有投資計劃的執行。社會資本方或項目公司資金一旦出現一定額度的缺口，原有的資金因現金周轉困難而無法滿足PPP項目正常推進的需求，就會產生PPP項目資金周轉風險。

3.4?增加額外的財政支出責任

現階段在國內PPP模式可以理解為一種創新的投融資模式，那么與之前傳統政府投資建設工程項目相比，PPP項目在實施前期，除了履行必須的立項等基建審批手續外，還需追加履行對PPP模式和PPP項目財政性支出審批等程序。筆者認為，在采用政府付費及政府提供缺口補助付費機制的PPP項目，因政府方按照約定負有支付義務，故按照《預算法》等規定，將政府支出金額應納入本級財政預算及中長期財政規劃，以保障PPP項目社會資本方能夠在全生命周期范圍內獲得合理收益。在PPP項目實施過程中，如PPP項目付費機制為政府付費及政府提供缺口補助的項目，一旦實際投資額超過設計概算的情形發生，將增加原來按規范審批流程已經納入本級財政預算及中長期財政規劃還款額度，會增加額外的財政支出責任。

4?PPP項目超概的對策

4.1?PPP合同中明確約定好權利和義務事項

在PPP項目實施過程中，若發生實際投資額超過設計概算的情形，對于項目后續融資以及財政支付會產生很大的影響，如PPP合同未明確約定項目超概處理方式，將會造成合同無法繼續履行，對項目的正常建設和運營產生嚴重影響。依據《合同法》對合同的概念規定，合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。通常情況下，從政府方的職能來看，PPP項目對社會公眾利益都有重大的社會意義。從保護社會公共利益和保障公共服務穩定角度考慮，無論政府方還是社會資本方，均不應隨意解除PPP合同。那么，筆者建議，PPP合同的雙方在簽訂合同前，應將PPP項目超概問題作為合同的關鍵條款，在合同中明確約定好雙方的權利和義務關系。（1）若是政府方提出設計變更、增加工作量等原因造成項目超概事宜，則應由政府方承擔相關責任。（2）若是項目建設管理不善等原因造成項目超概事宜，則應由社會資本方或項目公司承擔相關責任。（3）若是由于雙方共同原因或不可抗力造成項目超概事宜，則應結合雙方的過失程度或基于公平角度來確定各自應承擔的責任。如在簽訂PPP合同前雙方沒有對超概問題進行約定，PPP項目已經開始實施，建議合同雙方以補充合同的方式進行明確界定。

4.2?通過規范審批流程增加投資額

在PPP項目實施過程中，如PPP項目付費機制為政府付費及政府提供缺口補助的項目，一旦實際投資額超過設計概算的情形發生，將會增加政府方額外的財政支出責任。依據國家發展改革委制定的《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》中規定，中央預算內直接投資項目，項目初步設計及概算批復核定后，應當嚴格執行，不得擅自增加建設內容，擴大建設規模等。確需調整且將會突破投資概算的，應當事前向國家發展改革委正式申報。對于地方性的政府投資項目，各地方政府也出臺了類似相關規定。例如河南省發展改革委也制定了《河南省省級政府投資項目概算管理暫行辦法》。結合國家和省級發展改革委相關規定，均明確確需調整且將會突破投資概算的，可以通過規范審批流程增加投資額。筆者同時也建議，對于PPP項目，除履行發展改革委審批程序外，還可能涉及與PPP相關的審批程序，例如項目實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證、PPP合同等文件重新審查，否則可能會增加PPP項目融資風險和財政支付風險。

4.3?確定是否需重新采購流程

在PPP項目實施過程中，若發生實際投資額超過設計概算的情形，應根據PPP項目超概原因進行具體分析。（1）在PPP項目建設內容保持不變的情況下，僅社會資本方或項目公司管理不善，致使建設成本，例如材料、人工、設備費用等的增加，因沒有發生采購內容的新増，故無須重新采購。（2）《政府采購法》對政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應商協商簽訂補充合同，并且對簽訂的補充合同的采購金額給予了相應的限制標準，要求簽訂補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%。結合該法相關規定，若PPP項目建設內容發生了改變，且不是由社會資本方或項目公司管理不善的原因所致，在項目總投資超概比例不超過原合同10%，對于超概部分增加的采購內容，在不改變合同其他條款的前提下，無須重新采購，可由PPP合同雙方簽訂補充合同界定。如PPP項目超概，導致實際投資額超過原合同約定投資額10%的部分，就超概部分增加的內容，須重新進行采購。

參考文獻

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