中亞國家“多元平衡”外交政策對能源合作的消極性影響及應對策略

李鼎

摘 要：“多元平衡”是中亞國家對外政策的顯著特點，其根本目的在于維護本國利益。“多元平衡”外交政策對中國中亞能源合作具有消極性影響，包括：域外大國勢力干涉，本國投資環境易變，民間對中方投資的抵觸心理。在與中亞國家能源合作過程中，中方要尊重他國在中亞的傳統勢力和現實存在，豐富合作參與結構，提升企業抗風險能力，充分發揮軟實力作用，以正確應對可能出現的消極性影響。

關鍵詞：多元平衡外交;能源合作;中亞

“多元平衡”外交政策，是20世紀90年代后，中亞國家為實現從蘇聯加盟國到獨立國家的角色轉變，通過對自身實力和地緣環境綜合評估，所采取的全新對外戰略。借助新古典現實主義框架的理解：作為一種客觀意義上的“中間地帶”，中亞國家內部物質實力的相對弱勢和體系層次上安全困境的內外關聯性影響，要求其政府必須采取某種依附性的“搭便車”策略從大國處獲得多方面扶持幫助，以確保包括政局穩定，經濟發展，國防安全等多方面在內的國家利益實現。如哈薩克斯坦前總統納扎爾巴耶夫所言：哈國登上國際舞臺以后，就進入一個嶄新的環境之中，像任何其他國家一樣，在此環境中它的外交方針都要按自己的、由民族國家利益所決定的邏輯發展。同其他國家開展多元化合作，本質是維護國家利益的一種政策選擇。

中亞地區能源種類多樣，儲量豐富，是亞洲僅次于中東的第二大能源產地，2014年該區域的石油、天然氣剩余探明儲量分布為1315億噸、142萬億方，占世界的54%和71%。能源產業關聯的GDP值在其國民經濟中占比很高。2013年，習近平總書記造訪哈薩克斯坦并首提“絲綢之路經濟帶”合作倡議，開啟了中國中亞合作歷史的新時代。擴大，深化雙邊合作，確保中國能源供給安全，是“絲綢之路經濟帶”合作倡議中亟需落實的重點內容。在該現實背景下，對中亞國家的“多元平衡”外交政策——這一中亞國家內部重要單位層次變量進行正確評估和審視，對確保雙邊能源合作順利開展有著重要的實踐意義。

1 “多元平衡”外交政策對能源合作的消極性影響

1.1 區域層次：域外勢力的均衡性遏制

“多元平衡外交”政策的思想淵源來自現實主義的“均勢理論”。國際關系研究領域的均勢，實質為一種國家間力量的對比態勢，是動態平衡的過程，體系單位間連續的互動是均勢得以實現的途徑。均勢理論中以“威脅平衡論”為代表的部分學者認為：依靠對國際現實的觀察，小國往往可憑借自身優勢特點，利用大國間的結構性沖突和難以調和的利益矛盾從中獲利，通過大國相互制衡來維持自己所在區域相對穩定，實現本國的生存、獨立與發展。

這種小國獲利的外部環境，對大國則是充滿博弈風險的場所。從歷史上看，中間地帶主導權的爭奪，一直貫穿著冷戰時期美蘇爭奪世界霸權的始終。1979年，蘇聯進軍阿富汗后美國提出“卡特主義”與之針鋒相對，結束了兩國20世紀整個70年代緩和的局面，正是大國因利益糾葛而對抗的現實詮釋。中亞是麥金德“陸權說”中的“心臟地帶”，擁有將政治影響力輻射整個歐亞大陸的最短半徑，具備重要地緣意義。在“多元平衡”外交政策指導下，中亞國家對域外強國勢力于該地區的保持和延伸并不持有根本性抵觸態度，更多的是選擇順勢而為來實現對本國安全利益的保障。這一方面是因其國力較弱，不具備參局博弈的基本條件;另一方面，作為最終的獲益方，中亞國家也并不擁有主動參與紛爭的主觀能動性因素。

中國近年發展勢頭強勁，一些諸如“中國威脅論”，“儒家威權主義”等論調在海外屢見不鮮。中國同中亞國家開展能源合作，盡管在內容上屬于經濟范疇，但在此過程中，包括人文、政治文化等在內的非經濟要素的跨國性流動難以從根本上避免。如何消除美俄等域外大國警惕和過度解讀，最終確保政策順利推進和項目的安全落地，是中方需要考量的重要內容。

1.2 單位層次：投資環境的變動性風險

以“多元平衡外交”政策為對外戰略的國家，本質是謀求一種多國勢力在本國范圍內和本國所在區域內的動態平衡，其國內政策的調整行為和國家外部環境變化的關聯度極高，因此就需要領導人能夠對外部環境進行準確評估，并能高效的將自身判斷轉化為本國具體政策并得以執行。中亞國家在獨立后，分別建立起符合本國國情的現代性政治制度。但受歷史因素和蘇聯時代的政治文化影響，其政治民主化進程的發展卻相對緩慢。以哈薩克斯坦為例：原總統納扎爾巴耶夫自哈國獨立以來一直任總統至2019年，是哈薩克斯坦的“國父”，在國內具有極高聲望。其強勁的政治手腕和個人魅力是國家維持穩定發展，政策連續性得以保持的重要保障。中華人民共和國成立初期，為盡快融入美國主導的自由主義國際秩序，納扎爾巴耶夫曾操手了國家民主制度層面的體制性改革。但一方面出于對發生在吉爾吉斯斯坦“顏色革命”事件的警惕;另一方面本著“經濟優先政治”的發展原則，哈國的民主化改革成效并不顯著，國家政權的合法性基礎，未實現從“克里斯瑪型”到“法理型”的根本性轉變。制度性保障的缺失，意味著國內領導人的更替會對政局穩定性造成一定的負面影響，進而影響中方在該中亞地區的投資環境。同時，由于高度集權的政治體制存在，新領導人執政風格和外事理念將直接影響國家對外政策的連續性和傾向性。2019年6月，托卡耶夫就任新一屆哈薩克斯坦總統，并在同年9月訪華，延續納扎爾巴耶夫時代政治軌跡，奠定了新一任政府對中哈兩國繼續保持睦鄰友好，合作共贏關系的正面基調。但這種“良好”的結果并不能代替制度上的“保證”，它實質上仍然是納扎爾巴耶夫時代的對華合作態度和務實政治智慧的貫徹，難以看出新總統個人的政治態度傾向。但可以肯定的是：在“多元平衡”的政策構想下，以哈國為代表的中亞國家始終具備政策傾向性即刻變化的可能，集權體制的存在更會加深其不確定性。如果政策溝通因對方傾向性的變化而受到阻礙，那么其他“設施聯通”“貿易暢通”等目標也必將受到影響。

1.3 社會層次：輿論環境的疑慮性抵觸

中亞國家“多元平衡”外交政策的順利開展，需依托于多級化力量間相互抵沖，拒絕出現單一強大外部力量，從而威脅到本國獨立自主的區域環境。這種“多元化”的存在，從客觀層面觀察，是域外大國為追求地緣利益而相互角力的直接產物，但從主觀層面分析，它更多是中亞國家“有意為之”的主觀選擇。通過靈活多變的外交趨向實現與其他強國的“等距離”接觸，防止在該地區內出現大國單獨控制局面，從而使自己“被迫站隊”，是實行“多元平衡”外交政策的中亞國家，在制定外事策略時的重要考量。

近年來，中國同中亞地區國家的雙邊能源合作成果頗豐，在“一帶一路”合作倡議下簽訂了包括：《中哈經濟合作中長期發展規劃（至2020年）》《加強產能與投資合作政府間框架協議》《關于“絲綢之路經濟帶”與“光明之路”新經濟政策對接合作規劃》。以及中烏（烏茲別克斯坦）兩國的《關于在落實建設“絲綢之路經濟帶”倡議框架下擴大互利經貿合作的議定書》，中土（土庫曼斯坦）《關于共同推動產能與投資合作重點項目的諒解備忘錄》等在內的一系列官方協議文件，于政策制定、項目落地、合作機制的制度化建設方面取得了可喜的成果。中國在為中亞國家提供能源消費市場、輸出國內過剩產能的同時，應對自身憑借經濟實力，在該地區內部影響力不斷上升的事實保持克制和謹慎態度，充分理解中亞國家對“等距”和國家安全間的敏感性關聯，防止“一家獨大”局面出現，導致對方當局親近其他域外力量，而使雙方當下能源合作的良好勢頭受阻。

2 針對“多元平衡”外交政策消極性影響的應對策略

2.1 推進大國溝通機制常態化，保證戰略互信

伴隨著中國的和平崛起，中國的國際影響力，特別是在作為周邊的中亞地區的地緣影響力與日俱增已然是不爭的事實。因此，在同中亞各國開展能源合作，中方要特別注重與其他域外力量的“求同存異”，以防止出現域外大國勢力在該地區的均衡態勢被打破的局面。借助新制度自由主義的理解，中國可充分利用即有地區合作機制和對話平臺，規范不同域外力量間的互動方式和互動類型，使其趨向有序化和多贏化的顯性特征，避免相互為實現本國利益所出臺的政策對沖，降低溝通和交易成本，減少國際社會“無政府狀態”的負面性影響，從而實現非零和性博弈，確保彼此間的實質性合作。因此，在具體做法上：中方可積極推動“絲綢之路經濟帶”同俄羅斯在該地區推行經濟空間一體化政策的產物——“歐亞經濟聯盟”對接，加強“一帶一盟”的深度建設，以經濟領域內切實的實際成果，抵銷雙方政治戰略分歧所帶來的負面性影響。同美國可在“一帶一路”的框架下，建立“中亞能源合作對話機制”，重申早在2013年，習近平總書記訪哈時就已提出中國在雙邊合作中堅持的“三不政策”，即決不干涉中亞國家內政、不謀求地區事務主導權和不經營勢力范圍。為雙方政府間高層對話提供平臺，減少出現戰略誤判的可能。同時，加快凝聚同歐盟，印度等國家在該地區的共識和合作意向，鼓勵多方參與“一帶一路”開發建設，共享發展成果，降低政治風險，實現普惠共贏。

2.2 豐富中方參與層次多樣性，強化風險應對

中國同中亞近年來能源合作領域的成果豐富，在具體形式上，也實現了從早期雙邊貿易買賣關系，到多邊全方位多領域合作的轉變。當下中國正處于產業、能源結構升級轉型的關鍵階段，中國在中亞地區的能源需求正呈現正比例發展態勢逐年遞增，構建可持續供給的能源安全觀念，也邁出早期的倡議階段，轉化為了具體的政策項目并加以實踐。因此，至少在可預見的未來內，雙方針對能源主題的合作發展前景依然良好。這就要求中國在推進能源合作進度時，重視布局的長遠性，穩定性和多層次性，繼續完善不同層次單位主體在能源合作發展進程中的參與結構，充分發揮民間資本所具備的靈活性、韌性和對政策敏感度高等優勢，細化政策配套措施，加強中方企業的抗風險能力，以應對中亞國家國內政策改動所造成的投資環境變化。

具體措施上，中方在政府層面應發揮高層建設性、引導性作用，發揮政策，貿易，基礎設施，資金，人文等要素在多方合作過程中的輔助性功能，淡化自身在投資中的角色，推動企業獨立投資，獨立應對風險，為企業投資提供政策支持和保障。針對中亞各國的政治形勢，中國政府在這個過程中要積極與企業溝通，從有利于中亞各國產業結構升級的角度來引導中國企業理性投資，避免在能源爭奪、政局干預等方面的介入，減少中國企業在中亞地區能源投資的阻力。以柔性手段繼續拓展經濟區域化得合作深度。對企業而言，作為中國開展能源外交的“先行者”和“橋頭兵”，應做好幾個關鍵：第一，緊密結合政府支持、政策依托和平臺建設;第二，優化整合企業內部資源，逐步提升企業文化建設水平;第三，做好企業的能源國際合作能力。來應對投資環境因政策性變動可能出現變化的客觀性因素。

2.3 重視人文領域合作關聯度，優化國家形象

針對中亞國家出于國家安全考慮，對中方企業在該地區行為舉措的敏感性關注和防御性抵觸心理，我們一方面應繼續加強同中亞國家高層的戰略互信，充分利用好既有的全球性和地區性合作機制，如WTO的貿易國爭端解決機制、在新形勢下組織職能從安全領域不斷擴展至經濟領域的“上海合作組織”，以及在“一帶一路”合作倡議框架下的對話平臺等，積極引導多方溝通，妥善處理因信息不對稱而導致合作行動受阻，甚至是投資擱置的行為，重視中亞國家對政治和經濟利益的綜合性考量，為雙方合作營造良好的政治經濟氛圍。另一方面要充分發揮軟實力的影響作用，重視因迥異的文化特性而導致的民眾心理隔閡，打消因“中國威脅論”而滋生的疑慮情緒，切實做好“民心相通”工作，加深本地群眾對中國投資行為的了解和認知，為雙方項目的順利落地打好社會輿論基礎。

此目標的實現，具有官方和民間不同層次的兩種途徑：第一，由政府牽頭，社會響應，擴大雙方現有人文交流平臺，拓寬文化溝通渠道，強化雙方在科教文衛等領域的溝通交流與合作。如繼續深入發掘孔子學院在當地的文化傳播潛力，擴大中亞國家在華留學生規模，加強教育文化交流等。要重視媒體宣傳在合作過程中的輿論塑造作用，及時報道好中方投資項目對當地包括經濟發展，擴大就業等方面的積極作用。第二，對企業而言，作為實現“民心相通”目標的執行者，企業要充分具備中國中亞能源合作過程中的“窗口”意識，尊重當地習俗，遵從當地法律規章制度，規范自身言行，并在當地的生態保護，社會公益等領域塑造良好的企業形象，以實際行動改善中亞國家對中國的態度和認知。塑造“強大”而不“強勢”的國家形象，防止實行“多元平衡”外交政策的中亞國家為抵銷對華疑慮心理而傾向其他勢力，增加雙邊合作難度。

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