關(guān)于檔案違法懲戒的研究

劉宇琪

【摘要】近年來，總會聽到一些有關(guān)檔案造假、損毀等案件。檔案信息作為一種原生信息，所包含的內(nèi)容涉及社會生活的方方面面，一旦它的原始記錄性遭到不合法破壞，必然會造成無法彌補(bǔ)的損失。檔案違法懲戒是檔案執(zhí)法的重要內(nèi)容之一，對保障合法的檔案所有權(quán)、維護(hù)正常檔案的工作秩序有著重要作用。因此，為了維護(hù)檔案的真實(shí)性與完整性，打擊檔案違法行為是必要措施。

【關(guān)鍵詞】檔案;違法懲戒;依法治檔

一、我國檔案違法懲戒的現(xiàn)狀

（一）法律法規(guī)文件缺乏。20世紀(jì)80年代，我國開始了大規(guī)模的立法工作，到現(xiàn)在已歷經(jīng)30多年，大部分法律法規(guī)得到了完善和修正。而以《檔案法》為核心的檔案法規(guī)體系也已基本形成。檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)、檔案規(guī)章法律文件共同構(gòu)成了目前的檔案法規(guī)體系。目前在整個(gè)數(shù)據(jù)庫中含有檔案內(nèi)容的有28部法律文件，而這里面僅《檔案法》和《會計(jì)法》中含檔案違法懲戒內(nèi)容。余下僅《中華人民共和國公證法》《中華人民共和國種子法》《刑法》有檔案違法懲戒條款，因此我國僅5部法律法規(guī)含有檔案違法懲戒內(nèi)容。

（二）檔案懲戒措施有限。法律自身所能發(fā)揮的作用是較有限的。在國家的支持和支撐下，執(zhí)法極大地發(fā)揮了調(diào)節(jié)社會關(guān)系、維持社會秩序的作用。以法律的作用而言，違法行為的發(fā)生一旦出現(xiàn)，執(zhí)法部門只有做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，才能有效遏制違法行為。在目前，檔案管理部門具體來說主要采取了兩項(xiàng)措施：1.行政執(zhí)法權(quán)。法律賦予了行政管理部門行政執(zhí)法權(quán)，而檔案執(zhí)法部門就是通過這種方式來履行自己的職責(zé)。以檔案行政執(zhí)法工作為基礎(chǔ)實(shí)施檔案違法懲戒。檔案行政管理機(jī)關(guān)是實(shí)施檔案違法懲戒的主體，主要參與的工作是組織和參與檔案行政執(zhí)法工作。從組織結(jié)構(gòu)看，我國在各個(gè)行政層級都有專門處理檔案違法案件的事務(wù)部門，這樣的組織結(jié)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)設(shè)置，在一定程度上保證了檔案違法懲戒公平、公正的發(fā)展。2.行政執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查是我國的一項(xiàng)重要法律監(jiān)督制度。執(zhí)法檢查的主要目的是發(fā)現(xiàn)并解決執(zhí)法過程中遇到的問題，同時(shí)發(fā)現(xiàn)一些不完善的法律內(nèi)容。執(zhí)法檢查的主要流程包括組建執(zhí)法檢查組、實(shí)地調(diào)研找出存在的問題并分析原因、提出整改意見。近年來，我國檔案工作者將眾多實(shí)際案例所積累的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行匯總，并通過適當(dāng)?shù)男问剑瑐鬟_(dá)到各檔案部門。使得全國檔案部門之間有了橫向交流，大大提高了我國檔案違法懲戒的總體水平。

二、目前我國檔案違法懲戒存在的問題

（一）法律條款內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)。盡管檔案法律規(guī)范性文件均明確了檔案工作的強(qiáng)制性規(guī)定，但并未明確可以執(zhí)行的措施。這充分說明現(xiàn)行法律內(nèi)容存在不嚴(yán)謹(jǐn)之處，嚴(yán)重影響了檔案的法律效力。而產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因在于制定檔案違法懲戒工作缺乏統(tǒng)一性。應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范統(tǒng)一性的指導(dǎo)，促進(jìn)形成規(guī)范性法律文件的內(nèi)在一致性，同時(shí)也確保了與《檔案法》和《實(shí)施辦法》不相抵觸。立法上的缺陷會影響執(zhí)法領(lǐng)域及執(zhí)法效果。除此之外，立法上的不規(guī)范還可能造成諸如執(zhí)法者自由裁量權(quán)過大、同一性質(zhì)的檔案違法行為由于實(shí)施懲戒部門的不同而失去法律一貫的人人平等、公平、公正的原則。

（二）執(zhí)法環(huán)境因素影響大。任何工作執(zhí)行的前提都是以大環(huán)境為基礎(chǔ)的，思想觀念尤為重要。當(dāng)前可從兩個(gè)方面來分析：1.內(nèi)部。檔案工作者執(zhí)行力不強(qiáng)。從各級檔案行政管理部門的管理層到檔案員，都未真正從思想上樹立起依法治檔的觀念，導(dǎo)致檔案行政執(zhí)法者在思想上未引起足夠的重視，認(rèn)為該項(xiàng)工作可做可不做。而執(zhí)法工作者在長時(shí)間內(nèi)未通過接受執(zhí)法、處罰等形式的警醒，也致使其工作態(tài)度不認(rèn)真，不管不顧檔案相關(guān)法律，知法犯法。2.外部。社會檔案意識和法制觀念淡薄。檔案執(zhí)法依法治理會受到社會外部環(huán)境的巨大影響。不得不承認(rèn)，我國與歐美國家相比，檔案意識還是十分薄弱的。暫且不說是否有很多人知道《檔案法》，更多的是不懂得利用檔案法律法規(guī)來維權(quán)。社會檔案意識和法制觀念的淡薄，使得檔案行政執(zhí)法缺少良好的執(zhí)法環(huán)境氛圍，這種情況下依法治檔成為一句空話。

（三）執(zhí)法依據(jù)不夠完善。1.《檔案法》存在硬傷。主要體現(xiàn)在行政處分的實(shí)施、違法行為的發(fā)生地、法律條款等的不具體方面。2.檔案立法存在空白區(qū)。盡管我國正在進(jìn)行檔案法規(guī)體系建設(shè)，效果還可以，但檔案立法依然存在空白區(qū)，仍需法律依據(jù)來解決很多實(shí)際問題。相比檔案工作的實(shí)際需要，我國的檔案立法工作存在嚴(yán)重的滯后性。3.檔案法與其他法律法規(guī)存在沖突矛盾。除了與《憲法》保持一致，《檔案法》還需要與其他法律法規(guī)保持一致，不能有沖突矛盾。但我國現(xiàn)有檔案法律法規(guī)與現(xiàn)行的許多其他法律法規(guī)存在沖突矛盾。4.檔案法律在執(zhí)法程序、規(guī)范上不明確。大部分檔案行政法律法規(guī)是從實(shí)體方面規(guī)定，而程序方面的規(guī)定甚少，這是目前我國法律體系的一個(gè)特點(diǎn)。因此，檔案行政執(zhí)法人員在進(jìn)行行政執(zhí)法工作時(shí)容易出現(xiàn)許多疏漏。

（四）執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)滯后。目前，由于絕大多數(shù)執(zhí)法人員并非科班出身，不具備相應(yīng)的專業(yè)背景，導(dǎo)致有法律專業(yè)背景或從事法律工作的專業(yè)人士少之又少。受當(dāng)今信息化時(shí)代的影響，提供檔案信息服務(wù)的要求也越來越高。檔案行政執(zhí)法工作人員招錄主要采取筆試與面試相結(jié)合的方式，在選拔資格方面，具備法律專業(yè)常識也是非常重要的一項(xiàng)規(guī)定。與別的專業(yè)部門的對比，如公安局、法院、財(cái)稅局等，招人時(shí)對專業(yè)要求顯然沒有那么嚴(yán)苛。筆者認(rèn)為，檔案部門對于專業(yè)人才的渴求以及對執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)意識在選拔和招錄過程中應(yīng)該更加具體、明確。

三、完善檔案違法懲戒的對策

（一）加快法律法規(guī)的建設(shè)完善進(jìn)程。1.做好立法補(bǔ)充工作。檔案法律法規(guī)在立法方面仍然存在一些空白區(qū)。雖然這些規(guī)范性文件的效力以及法律效力不如《檔案法》，但在實(shí)際的執(zhí)法工作中卻更具實(shí)際操作性。為彌補(bǔ)檔案立法的空白，制定配套性的法規(guī)及規(guī)章，可以有效促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展。2.樹立立法創(chuàng)新觀念。制定法律法規(guī)者的觀念可以決定法律的內(nèi)容和施行力度。尊重立法的客觀規(guī)律，以此作為前提，在檔案立法的技術(shù)上多做努力，能夠促進(jìn)檔案立法的良性發(fā)展。我們必須清楚認(rèn)識到，任何一種權(quán)力都有被濫用的潛在危險(xiǎn)，潛在危險(xiǎn)一旦變成現(xiàn)實(shí)，立法權(quán)這樣巨大的權(quán)利，便會影響整個(gè)法律法規(guī)的制定和實(shí)施，更進(jìn)一步影響檔案違法懲戒的立法執(zhí)法。除此之外，我們必須樹立立法觀念，遵守立法原則，從源頭上避免立法領(lǐng)域的專制，保證所立之法的公平公正。

（二）提高社會檔案意識和法律意識。1.加強(qiáng)檔案普法宣傳。只有先知法，才能談懂法、守法和用法。《檔案法》自頒布實(shí)施已經(jīng)有30多年，無論從哪個(gè)方面看，它的影響力都是有限的。《行政法》《環(huán)境保護(hù)法》等常見的法律法規(guī)容易被公眾想到，但大部分公眾卻不知道《檔案法》的存在。檔案行政執(zhí)法難的部分原因也是由于公眾基礎(chǔ)薄弱。因此，加大檔案法律法規(guī)的宣傳力度，讓社會對檔案行政執(zhí)法工作產(chǎn)生更大的認(rèn)同感，是執(zhí)法工作順利進(jìn)行的有力助手。2.增強(qiáng)公眾檔案意識。一是通過檔案利用工作，體現(xiàn)檔案價(jià)值。社會檔案意識的形成來源于檔案在社會上的作用，而提高社會檔案意識的根本途徑是提供檔案利用工作。切實(shí)做好檔案提供利用工作，把一些檔案中隱藏的信息提供給社會其他工作需求者，最終實(shí)現(xiàn)檔案的社會價(jià)值。二是縮小公眾與檔案的距離。如何使公眾認(rèn)知到一個(gè)事實(shí)即檔案是社會的共同財(cái)富，通過法律渠道利用檔案是每個(gè)公民的權(quán)利。通過將檔案所包含的信息更多地展示在社會公眾的面前，發(fā)揮“檔案信息聯(lián)絡(luò)員”的作用，才能促進(jìn)檔案執(zhí)法順利進(jìn)行。

（三）規(guī)范與健全執(zhí)法體系。1.規(guī)范檔案執(zhí)法程序。受傳統(tǒng)思想的影響，檔案工作者并不重視執(zhí)法程序，使得在執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)違反法定程序的情況。應(yīng)通過明確和理順檔案行政執(zhí)法程序，保證檔案行政執(zhí)法的工作，為違法懲戒措施做好基礎(chǔ)性的工作。監(jiān)督檢查是行使行政權(quán)力的重要途徑之一。檔案監(jiān)管部門可以從各地已經(jīng)歸檔的檔案項(xiàng)目中抽取問題進(jìn)行調(diào)研，從而發(fā)現(xiàn)在檔案行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的空白區(qū)域，從中找到檔案工作中較為薄弱的地方進(jìn)行彌補(bǔ)改正。2.建立健全執(zhí)法機(jī)制。設(shè)立清晰的目標(biāo)，明確各項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、單位和完成時(shí)限，并按照目標(biāo)導(dǎo)向完成任務(wù)是執(zhí)法工作的必要程序。對于檔案行政執(zhí)法人員，獎懲分明是提高工作效率以及增進(jìn)法律法規(guī)工作進(jìn)程的重要措施。將執(zhí)法質(zhì)量和效果與年度考核掛鉤，使執(zhí)法人員能在完成這項(xiàng)工作中始終保持一個(gè)較高的積極性。同時(shí)，對于檔案行政相對人，在年底可以對當(dāng)年的所有檔案工作單位進(jìn)行盤點(diǎn)，評選出優(yōu)秀檔案工作者或者優(yōu)秀檔案單位，創(chuàng)造并且優(yōu)化良好的檔案行政執(zhí)法環(huán)境。

（四）加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。1.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和資格管理。對檔案行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)與教育務(wù)必引起足夠的重視。檔案行政管理部門通過執(zhí)法的過程，要做到發(fā)現(xiàn)問題總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷改正失誤，使執(zhí)法人員和執(zhí)法水平更上一個(gè)臺階。實(shí)行嚴(yán)格的資格管理制度，與提升業(yè)務(wù)水平同樣重要，因此還要加強(qiáng)組織管理，對執(zhí)法人員實(shí)行嚴(yán)格的資格管理制度，監(jiān)督并定期考核，始終保持檔案執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)性，逐步建立健全業(yè)務(wù)培訓(xùn)資格管理制度，持續(xù)監(jiān)督和反饋相關(guān)的執(zhí)法工作。2.規(guī)范職業(yè)準(zhǔn)入和考核。檔案管理工作是一項(xiàng)服務(wù)于全社會大眾的基礎(chǔ)輔助性工作，因此檔案行政管理部門應(yīng)該采取相應(yīng)措施，提高職業(yè)準(zhǔn)入門檻，增加招錄的成本投入，制定相關(guān)職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，引進(jìn)一批高素質(zhì)的檔案行政執(zhí)法人員。除引進(jìn)本行業(yè)專業(yè)人才外，還要對執(zhí)法人員進(jìn)行定期考核，實(shí)施考核準(zhǔn)入、考核淘汰制，通過考核的人員才可參與檔案執(zhí)法上崗，未通過者不得參與檔案行政執(zhí)法工作。

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