從精準扶貧看完善農村社會保障制度的緊迫性

文/劉玉安 徐琪新

自脫貧攻堅戰打響以來，我國已經有6000多萬人成功脫貧，取得了舉世矚目的成績。但是，第一，不少已經脫困的人口又重新返貧，這表明，精準扶貧的成果必須進一步鞏固；第二，讓絕對貧困人口脫貧，顯然不是最終目標。我們的最終目標是讓全體人民一個不落的共同奔小康。也就是說，精準扶貧的成果必須進一步擴大。我們不僅需要消滅絕對貧困，還必須盡力縮小收入分配差距，盡力控制、減緩相對貧困的幅度。要實現上述目標，進一步完善農村社會保障制度刻不容緩。

農村貧困問題的嚴重性

自實施精準扶貧工程以來，我國農村脫貧攻堅事業成果顯著。2012—2016年全國農村貧困人口呈逐年下降趨勢，按照現行國家貧困標準，我國農村貧困人口由2012年的9899萬人減少到2016年的4335萬人，平均每年減少1391萬人；貧困發生率由2012年的10.2%下降到2016年的4.5%。按照世界銀行2011年提出的每天1.9美元貧困標準，1981年到2012年，世界貧困人口減少了11.28億，同期中國貧困人口減少9.52億人，中國為世界減貧人數貢獻84.4%。

表1 2012—2016年各地區農村貧困人口情況 單位：萬人、%

雖然我國經濟快速發展為農村脫貧攻堅帶來了強大力量，但城鄉間、區域間差距依然存在，農村居民收入仍然較低，就業機會、教育、醫療資源都是農村脫貧攻堅中的薄弱環節。在收入方面，2016年農村居民人均可支配收入12363元，僅相當于城市居民人均可支配收入的36.76%。在教育方面，2016年全國農村家庭戶主受教育程度普遍不高，近三分之一的戶主為小學以下文化程度，高中文化程度只占10.7%，而大專及以上文化程度的僅有1.4%。而貧困發生率與戶主受教育程度密切相關。2016年，農村貧困家庭戶主為文盲的群體中，貧困發生率達到9.9%，戶主受教育程度為高中及以上的群體中貧困發生率僅為2.1%。在醫療衛生方面，統計數據顯示，健康程度與貧困發生率呈反比，2016年農村健康群體貧困發生率為4.2%，身體健康狀況較差和生活不能自理的群體貧困發生率達到8.3%。

通過以上數據可以看出，除了生態環境和地理位置等自然因素導致部分中、西部地區貧困人口較為集中外，社會制度和個人因素是導致農村貧困問題的主要誘因。由于政治權利、分配制度、財政轉移支付制度、社會保障制度等方面的差異，造成資源和要素在不同地區、群體和個人間分配不均，也加劇了貧困的發生。在個人層面，受教育程度低、就業技能有限、可利用的社會、生活資源不足、因病致貧返貧是當前較為突出的致貧原因。同時，受長期落后的價值觀念、生活習慣影響，受長期落后的價值觀念、生活習慣影響，也造成了貧困的代際傳遞，陷入了惡性循環。

雖然當前精準扶貧取得了重大成就，但在某種程度上，這也是基于我國龐大的貧困人口基數。因此，對這一成績，必須謹慎地自豪。此外，表1清楚地表明：從我國貧困人口主要集中在西部農村。這一方面是由于我國長期以來實行的二元體制造成的；另一方面是由于改革開放以來，為了擺脫普遍貧困的局面，在鼓勵一部分人先富起來的同時，必然會出現一部分發達地區，即東部沿海地區先發展起來的現象。而我國整體發展水平還處在爬坡階段，人均GDP剛剛達到世界人均GDP的平均水平，我們還必須鼓勵一部分人、一部分發達地區再富一些、再發達一些，這樣才能更好、更快地帶領全體人民共同富起來。這也意味著人均收入差距、地區發展差距和相對貧困問題還會長期存在。

農村社會保障制度建設

自1986年以來，我國已經陸續建立起了包括農村養老保險制度、農村醫療保險和醫療救助制度、農村社會救助、農村社會福利等。這些制度對于防止兩極分化，防止貧困發揮了重要作用，但還不完善。

首先表現在：社會保障資源配置不均衡，保障水平不高。長期以來，我國客觀存在城鄉二元社會結構，資源多向城市集中，農村社會保障整體水平較低，與農村貧困人口需求的契合度不高。如2016年我國社會保障和就業支出為24812億元，占全國一般公共預算支出的12.20%，而西方發達國家社會保障支出占財政支出的比重一般為40%左右。而我國總體本來就偏少的資源還主要集中在城市。例如在醫療人力資源方面，如表2所示，2012—2016年，包括執業（助理）醫師、注冊護士等衛生技術人員數量不斷增加，但城鄉比卻沒有明顯變化，農村醫療人力資源狀況仍未得到有效改善。在教育資源配置上，如表3所示，2016年農村地區高中、初中學校數量分別為652所、16171所，占全國高中、初中學校總量的4.72%、31.03%，高中學校數量嚴重不足；農村地區高中、初中、小學專職教師數量占全國比重僅為3.17%、17.43%、38.15%，專職教師缺口較大。此外，由于農村社會保障職能由中央、地方政府共同承擔，地區間經濟社會發展狀況的不同也導致了東、中、西部地區農村社會保障標準存在差異。

表2 2012-2016年每千人口衛生技術人員數 單位：人

表3 農村教育情況

其次表現在：農村社會保障政策的碎片化，各種政策之間缺乏銜接，沒有形成防止貧困的網絡。我國農村社會保障制度起步較晚，多數政策采用試點先行、逐步推廣的策略，并且處在不斷改革優化過程中，這就難免出現頭痛醫頭腳痛醫腳的局面。農村社會保障政策碎片化主要表現在以下幾個方面：

第一，管理部門條塊化。當前，農村社會保障各項目分屬不同主管部門，社會保險由人力資源與社會保障部門主管；最低生活保障等社會救助與社會優撫由民政部門負責；住建、衛生、教育等部門根據各自職能分別實施危房改造、醫療、教育救助等專項社會保障政策，同時財政部門負責社保資金的預算、決算。九龍治水的局面造成多種分立的制度和管理體系，部門間缺乏信息交流與共享，各項社會保障項目間既有交叉又有斷裂，導致保障人群重疊、保障待遇分配不均。例如民政、住建、教育、衛生等主管部門往往會優先落實農村低保、五保對象和建檔立卡貧困戶的各項社會救助和社會福利政策，同時在保險繳費上享受政府補貼，而其他貧困家庭可能會因名額限制被排除在保障范圍之外，無人問津。

第二，農村社會保障項目一體化程度不高。一方面，養老保險、醫療保險等社會保險項目政策更新較快，由新農合、新農保發展到當前城鄉居民基本醫療、養老保險，新舊項目交叉并行，存在政策銜接不緊和重復覆蓋等問題。例如，進城務工人員在參加城鄉居民基本養老保險的同時又參加城鎮職工養老保險；新農合與城鄉居民醫療保險制度的并行也導致了重復參保、重復報銷等問題。另一方面，面對當前農村較為突出的空巢老人、留守兒童和剩余勞動力等問題，相關政策相對滯后、無力，甚至出現政策真空。

第三，農村社會保障政策與扶貧開發政策銜接不緊。扶貧開發是通過項目幫扶提高貧困人口自我發展能力，實現“造血式”脫貧；社會救助通過國家財政轉移支付增加收入，同時通過醫療保險、大病保險、醫療救助等政策降低支出，實現“輸血式”兜底脫貧。而那些因病、因殘喪失勞動能力的建檔立卡貧困戶，很難通過扶貧開發實現自身能力提升，迫切需要最低生活保障等社保政策實現兜底脫貧目標。但是，由于社會救助與扶貧工作實施主體和政策差異，二者并沒有實現資源共享和統籌配合。例如，一些因病、因殘致貧貧困戶因低保政策和名額限制沒有及時納入社會保障救助對象，同時也存在具有勞動能力的貧困戶通過扶貧項目幫扶脫貧后仍享受低保待遇的問題，造成社會救助資源的浪費。

最后表現在：農村社會保障政策缺乏前瞻性、靈活性、針對性。社會保障政策不僅應該具備補救功能，而且應該具備預防功能。雖然當前我國農村最低生活保障制度和農村養老、醫療保險等社會保障項目在緩解貧困問題上發揮了重要作用，但多是對風險發生后的事后補救，對于防范風險發生前的上游干預關注不夠，在提升社會成員自身能力，促進可持續發展方面作用有限。例如，我國農村大量過剩勞動力因缺乏適應勞動力市場需求的勞動技能而陷入貧困境地，依靠被動救濟難以實現可持續脫貧目標，應該有前瞻性的勞動技能培訓之類的項目。

農村社會保障政策調整方向

（一）實現多支柱農村養老保障

截至2017年，我國60歲及以上老年人口達到2.41億，占全國總人口的17.3%，龐大的老齡人口帶來了嚴峻的養老問題，必須由國家、社會、市場、家庭等共同承擔起養老責任。在國家層面，應參照當地最低生活保障標準，適當提高城鄉居民養老保險中基礎養老金保障水平。在社會層面，鼓勵更多社會資本通過與政府合作的模式參與農村養老院，醫養結合等養老項目建設，促進農村養老事業發展，滿足農村孤寡老人專業化托老服務需求。在市場方面，發揮土地養老保障功能，特別是應借助當前農村土地“三權分置”政策，加強農村土地經營權流轉，進一步提高農村養老保障水平。

（二）建立防治結合的農村醫療保障體系

改善農村醫療衛生狀況，減少農村貧困群體因病滯貧、滯貧等問題的發生，應從防、治兩方面著手。首先，增加對農村居民健康的關注。例如由基層衛生院定期開展免費健康體檢并建立農村居民電子健康檔案，及時了解轄區居民健康狀況，以便開展有針對性的疾病預防、篩查、救治和管理工作，減少大病發生幾率。此外，電子健康檔案的互聯互通也方便不同診療機構及時查閱患者病史和診療情況，有助于做出更為準確的診斷。其次，應建立健全覆蓋全面，保障有力的居民醫療保險體系，確保農村居民能夠看得起病。同時必須繼續推動醫療資源下沉鄉鎮社區，加強縣鄉村醫院標準化建設，改善鄉鎮衛生院辦醫條件。適時實行醫護人員輪崗制度，推動醫療資源特別是優秀醫護人員下沉到鄉鎮衛生院，實現病患合理分流。同時依托遠程醫療技術讓農村居民可以在家門口看得上病。三是革新診療費用結算方式，推行先診療后付費結算機制，避免農村貧困群體因無力先行墊付醫療費用而延誤治療。

（三）積極提升農村適齡勞動力就業技能，引入以再就業為宗旨的工作福利制度

結合我國農村實際，應引入積極的社會保障理念，以增加再就業為政策調整導向，為具有勞動能力的農村失業者提供一個接受勞動技能培訓、選擇就業崗位的平臺，使他們重新在勞動力市場體現自身價值，同時實現自身能力提高，變消極福利為積極福利。首先，加強職業教育和再就業培訓。面向農村適齡勞動者特別是輟學青年開展職業教育和專業技能培訓，提高貧困人口的文化層次、知識水平，并掌握一項適應勞動力市場需求的技能，實現能力提升。其次，搭建失業貧困人口再就業平臺。政府可以通過減稅降費等措施，鼓勵當地企業提供一定數量的就業崗位，滿足失業農村勞動力就近轉移就業需要。同時，搭建地區間轉移就業平臺，將欠發達地區剩余勞動力輸送到發達地區，在滿足輸入地勞動力需求的同時，也讓農村勞動力享受到發達地區更加優越的公共資源和工資福利待遇，實現失業農村人口跨地區轉移就業。最后，提高救助門檻。強制農村低保戶、建檔立卡貧困戶中有勞動能力的貧困者參加勞動技能培訓，接受政府提供的就業崗位，促使失業者盡快回到勞動力市場，同時也避免救助依賴問題。

（四）實現農村社會保障制度一體化建設，加強部門間、政策間協調配合

首先，加強頂層設計，建立一體化農村社會保障體系，在農村教育、醫療、養老、基礎設施建設方面加大投入，補齊農村托老、留守兒童婦女和殘疾人服務等方面的短板，提高保障標準與農村居民需求間的契合度，同時增加社會救助資源向農村的傾斜，做到應保盡保。二是理清各級政府間、部門間的權責關系。突出中央、省級政府在財政支持上的責任，提高農村社會保障資金統籌層次，同時，將制度運作權力下放基層政府，以制定更符合當地實際的社保政策。此外，重新調整、界定社會保障多元管理部門間的權責關系，實現社會保障各子系統間相互銜接、功能互補，特別是在社會保險無法滿足保障對象基本生存需要時及時跟上社會救助政策實現兜底保障。三是加強立法建設。加快制定社會救助法、社會福利法等配套法律，實現社會保障由行政機關決策向立法機關決策轉變，形成司法、行政、社會三方監督體系②。

其次，提高農村社會保障信息化管理水平。應該建立農村社會保障信息管理系統，實現管理者與保障對象雙向互通。一是保障對象通過信息管理系統可以充分表達利益訴求，向管理部門及時反饋真實信息；二是政府部門可以基于大數據實現對農村居民社會保障信息的動態管理、預測和共享，為政策調整提供及時有效的數據支持。

再次，促進農村最低生活保障制度與扶貧發開二者有效銜接。針對兩項制度的差異，應建立主管部門間溝通協調，動態調整機制。加強扶貧部門、民政部門間溝通協作，基于信息管理系統實現二者信息互聯互通，二者相互配合，相得益彰。

完善的社會保障制度一旦建立起來，精準扶貧的效果就能夠鞏固下來，全體人民一個不落奔小康的最終目標就能穩步實現。