完善機構改革 助力縣域營商“加速跑”

黨的十九屆三中全會提出，轉變政府職能，優化政府機構設置和職能配置，是深化黨和國家機構改革的重要任務。這直接關系國家治理體系的完善和治理能力的提升，對各領域改革發揮著體制支撐和保障作用。本次機構改革過程中， 將“營造良好營商環境”作為機構改革的重要效果而寫入《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中，為優化營商環境提供了堅實的制度性支撐保障。

“郡縣治、天下安。”縣域經濟是我國國民經濟的重要組成部分。在2019年中國縣域營商環境調研中，我們體會到，轉變政府職能，激發發展活力，促進經濟高質量發展，機構改革是縣域營商環境建設中十分重要的著力點、突破點和切入點。

成效顯著

在我們調研的縣域中，都已經按照黨中央部署要求，如期順利完成機構改革，從建立健全體制機制入手，切實強化機構編制人員保障，積極助力縣域營商環境建設。總體上做到了四個一：

一枚印章管審批。為解決“辦事難、辦事慢、多頭跑、來回跑”“權力碎片化，服務效率不高”等問題，統一設置行政審批機構，單獨或者掛牌設置了行政審批局或者營商環境局類機構，相對集中審批權力，實現“一枚印章管審批”，化“繁”為“簡”，變“攬”為“放”，有的縣一次就封存各單位原審批用章上百枚。

劉波 國家信息中心中國區域發展研究院秘書長

一套清單跑一次。各縣積極推進行政許可標準化建設，開展行政權力事項劃轉工作，確保行政權力事項與部門主要職責相對應，持續開展行政審批事項清理減少工作，“清零”非行政許可事項，不斷健全權責清單制度，動態調整責任清單，進一步明晰權責邊界，向全社會公布行政許可“權力清單”，將行政許可權力置于社會監督之下，縣本級依法申請事項基本都實現“最多跑一次”。

一個平臺一網辦。各縣都積極運用“互聯網+”、大數據等現代化手段大力推進政務服務體系建設，基本做到統一設置便民服務中心，有條件的縣域都延伸建設了鄉鎮一級政務服務平臺。同時推進一體化政務服務平臺建設，創新“一網式”“秒批秒辦”“公眾號”等智慧化審批服務方式，明確凡與企業生產經營、群眾生產生活密切相關的審批服務事項“應上盡上、全程在線”，提高了政務信息互聯互通水平，提升了審批服務水平。

一支隊伍統執法。為解決多頭執法、重復執法和執法擾民等老大難問題，在機構改革中多數縣域統一設置了綜合執法機構，探索“一支隊伍管執法”的工作格局，如對市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸、農業水利等領域執法職責整合，同步劃轉涉及的行政處罰及相關的行政檢查、行政強制等執法職責，相應劃轉執法人員及其編制，推進將各領域執法事項納入綜合行政執法局統一行使。

機構改革助力縣域營商環境建設成效非常顯著。一是切實推動了政府職能轉變。通過“一處跑、跑一次”等改革的成功推行，進一步厘清了政府職權范圍，劃清政府、市場職責邊界，改善和優化政府職能，推動政府職能由審批管理為主向事中事后監管和服務為主轉變，實現了“陽光審批、陽光服務”，推動了作風轉變和服務型政府建設。二是切實提高了行政效率。以“互聯網+政務服務”推進實現全鏈條精細化服務，形成以群眾需求為導向的服務管理體系和運行流程。各縣域的便民中心（政務）服務大廳便民服務事項日均辦件、當日辦結率、提前辦結率和群眾滿意度都有了大幅提升。三是切實優化了營商環境。通過服務創新，大大簡化優化流程、壓縮辦理時限，有效激發了市場活力，成為縣域高質量發展的有力支撐。四是切實提升了人民滿意度。機構改革助力縣域營商環境建設，應群眾需求而生、為解決問題而變，打破了行政服務壁壘，構建了信息共享體系，是“真想辦、動真格”，贏得了社會各界的高度認可，各地滿意度測評結果都有較大提升。

五大短板問題

瑕不掩瑜，機構改革在助力縣域營商環境建設中的各環節，特別是對照國際先進經驗做法，仍然存在一些短板和突出問題，與市場的需求、企業的訴求、人民群眾的要求仍有一定差距。

一是法治化政府建設的問題。主要有三個：其一，設立行政審批局等機構的法律依據有待明確;其二，監管任務增長與執法力量不足矛盾突出，執法隨意、執法不公、執法不嚴等問題仍然不可忽視，監管執法行為的規范性有待加強;其三，一枚印章管審批實踐中，印章的法律地位互認存在問題，尤其是跨省使用過程中還存在一定互認難度。

二是與《優化營商環境條例》銜接配套的問題。《優化營商環境條例》從國家層面建立了優化營商環境的“基本法”，根據《條例》規定，為保證公平的市場環境，政府的政策、法規、服務措施等應該做到公開、透明，形成可預期的政策、制度、法律環境。與《條例》要求相比，機構改革在助力縣域營商環境建設中如何做到政府決策的穩定性和可預期性還有待加強。

三是營商環境機構及人員培訓的問題。在本次機構改革中，各縣域都成立了諸如行政審批局、營商環境建設局等專門機構，但新的問題也隨之而來：有的機構劃轉和承擔了大量行政審批事務，但是有的審批事項是由法律法規規定的由專門業務部門行使;縣域設立的營商環境機構在省級以上并沒有相關設置，業務上還需對接原管理渠道;有的機構劃轉了大量專業管理人員，這些人員的業務學習培訓變得困難;在“放管服”過程中，縣域設立的營商環境機構承接了大量下放行政審批事項，但相應的人員編制和經費保障并未一并下放，存在“事放人未放錢也未放”等現象。

四是機構改革繼續深化的問題。縣域營商環境建設不斷提升，聚焦“減事項、減次數、減材料、減時間，提升辦事效率、提升服務效能、提升滿意水平”，陸續推進并聯審批、“一件事”辦理，推出聯合審圖、聯合竣工驗收等新舉措，雖然在機構改革過程中取得了很大的成效，但是仍然存在諸多問題，還需要進一步深入細化改革。

五是機構改革制度支撐的問題。隨著公共服務需求與公共服務供給之間的矛盾日益凸顯，人才保障性住房、公共活動空間、公共交通、教育、醫療衛生以及文化設施等縣域公共服務能力“短板”突出，公共服務配套能力滯后，成為制約營商環境優化的一個突出問題。這些還需要通過深化機構改革提供相應的制度性支撐。

做好機構改革“后半篇文章”

優化營商環境沒有終點，縣域營商環境建設進入“2.0”，還需要借力深化機構改革，做好“后半篇文章”，通過刀刃向內的改革，解決“中梗阻”“最后一公里”等問題，實現縣域營商環境建設“加速跑”。

一是切實做好機構改革“后半篇文章”，推進法治化營商環境建設。明確行政審批局等營商環境的法律依據及系統建設問題，形成全國一盤棋，上下有對應;促進深化“放管服”改革，解決監管任務增長與執法力量不足的突出矛盾，規范監管執法行為;在一枚印章管審批中，也可以通過細化機構改革提升印章的法律地位，推進工作中印章互認。

二是以推進機構職能優化協同高效為著力點，積極推進《優化營商環境條例》在縣域落實。通過深化機構改革完善與《優化營商環境條例》銜接配套，提升縣域營商環境建設中政府決策的穩定性和可預期性。

三是統籌解決好營商環境機構設立與人員培訓、經費保障等問題。通過機構改革強基層，充實縣域營商機構建設，實現“基層的事情基層辦，基層的權力給基層，基層的事情有人辦”。在行政審批事項劃轉過程中要統籌好機構建設、業務協同及人員培訓之間的矛盾，打通業務鏈。

四是聚焦“減事項、減次數、減材料、減時間，提升辦事效率、提升服務效能、提升滿意水平”，繼續深化機構改革。特別是在工程建設等重點領域，積極推進并聯審批、“一件事”辦理，推出聯合審圖、聯合竣工驗收等新舉措。

五是適應公共服務需求日益增長的需要，深化機構改革提供公共服務制度供給。針對人才保障性住房、公共活動空間、公共交通、教育、醫療衛生以及文化設施等縣域公共服務能力“短板”，為優化營商環境提供更多更好的制度性支撐保障。

（作者系國家信息中心中國區域發展研究院秘書長）