“村改居”集體經濟發展面臨的問題及對策

張亞蘭 鄧春景

摘?要：隨著城鎮化的推進，“村改居”勢在必行。改居后集體經濟的產權結構、體制機制、管理方式、組織形式等方面均發生了重大變化。為了壯大集體經濟，應著力推動集體經濟轉型升級，重構集體產權結構，明晰集體資產處置原則、完善相關法律制度，保障集體經濟的經費投入。在堅持農村集體所有制的前提下，探索適合“村改居”后集體經濟發展的體制機制，促進集體經濟發展的多元化和可持續性，加快推進“村改居”后社區集體經濟與城市經濟發展有效對接，壯大“村改居”后的集體經濟，實現城鄉融合發展。

關鍵詞：集體經濟;“村改居”;集體資產;城鄉融合

隨著城鎮化進程的加快，農村正在面臨村莊整治、土地重新規劃，從而逐漸形成自上而下“村改居”改革的局面。^[1]無論是在發達地區、欠發達地區、城中村還是城市邊緣地區，社區集體經濟的發展直接影響到“村改居”的速度和進程，影響到改居后的社區能否實現生產發展、生態文明、生活富裕、鄉風文明、治理有效的目標。因此，“村改居”后集體經濟的發展成為檢驗“村改居”是否成功的重要因素。

“村改居”興起于2000年初，它是介于農村向城市轉變的一個過渡階段，是快速城鎮化發展必然會出現的結果。^[2]在城鎮化過程中，農村進行政治建設、經濟建設、文化建設以及生態文明建設等方面的改革，推動著農村在產業結構、土地利用、生活方式等方面的快速轉型與融入。^[3]“村改居”是推動城鎮化發展的重要模式，能夠消除過渡時期存在的一些體制障礙，為農村群眾在公共服務和道德意識上更快融入城市創造條件。

一、“村改居”的動因

近年來隨著經濟的快速發展，城鄉二元分化成為我國城市和農村融合發展不可逾越的鴻溝。而城鎮化成為改善城鄉關系、城鄉融合發展的必經過程。數據顯示，我國2014年城鎮人口為74916萬人，鄉村人口為61866萬人，年末總人口為136782萬人;2018年城鎮人口為83137萬人，鄉村人口為56401萬人，年末總人口為139538萬人。^①由此可知2014年城鎮化率約為54.77%，此后鄉村人口逐年遞減，城鎮人口逐年遞增。截至2018年末，城鎮化率達到約59.58%，每年增長1.25%。孫婉云，李圣華認為，我國“城市化”處于中高速發展水平。^[4]國家人口發展規劃（2016-2030）指出，到2030年我國城鎮化率有望達到70%，接近中等發達國家水平。然而長期以來，我國農村社會的管理和建設明顯落后于城市社區，城市和農村這種發展的不平衡嚴重影響了社會主義和諧社會的建設，導致城市和農村之間矛盾的產生。隨著城鎮化進程的加快，陳曉莉認為農村正在面臨村莊整治、土地重新規劃，“村改居”成為鄉村改革的必然過渡形態。^[5]

胡振光認為，“村改居”是指“村民委員會”改為“社區居民委員會”，將戶籍從農村人口改為城市居民，^[6]但也不排除一些地區在“村改居”后仍然保留著農村戶口。根據“村改居”形成原因不同，村改居社區可以分為四種類型。第一種擴張型社區，此類型的社區是在城市化過程中，因為現有空間不足以進行城市化建設，從而征用農村土地進行城市建設而形成的;第二種拓展型社區，此類型的社區是由于地方政府需要發展新的城區，根據城市規劃進行開發的“村改居”社區;第三種產業型社區，此類型的社區是為了地方經濟發展的需要，在特定區域開發新產業，形成新業態，從而征用農村土地而形成的;第四種復墾型社區，此類型的社區是為了使土地資源獲得充分且有效利用，將農民退出的宅基地進行復墾，為使農民集中居住而形成的。^[7]

分析以上四種“村改居”社區形成的動因，總體有以下幾種：第一，由于歷史遺留原因，城鄉之間的差距在不斷擴大，原有農村社會的建設已經不適合現階段的發展策略，為了進一步抑制城鄉二元化，推動農村在組織管理體制、社會保障以及公共服務等方面與城市進行更好地對接，需要更好更快的進行“村改居”;第二，我國正處于從第一產業向第一、二、三產業融合發展的轉換過程中，農村社會需要結合自身農業特色開發新產業，形成新業態，為第一、二、三產業融合發展探索新的發展模式，推動產業型“村改居”社區的發展;第三，一部分城市的建設空間不足，需要征用農村土地來進行城市化建設，從而帶動周邊農村社區的經濟發展，同時也讓現有土地資源獲得了充分利用。“村改居”正是為了適應城鎮化的需求，通過對農村社會進行制度和政策的轉換，急速城鎮化的中國式農村改革模式。它的形成具有被動性，大多數農村群眾被進入到“村改居”變革中。由此在國家主導下，政府自上而下推動農村形態改革。

二、“村改居”后集體經濟發展現狀及面臨的問題

（一）“村改居”后集體經濟發展現狀

1.“村改居”后集體經濟的結構現狀

“村改居”后集體經濟的結構也發生了變化，“村改居”是由純農業型集體經濟向社區型集體經濟轉變的過渡階段。在這個階段中，一些原有的土地等生產資料被征收，農業與第二產業緊密結合，第三產業也處于快速發展時期。由此形成了一種“非城非鄉”的過渡型經濟。

2.“村改居”后集體經濟發展現狀

我國自2002年到2016年，共有約12.2萬個村完成“村改居”。其中，一部分的集體經濟組織運行良好，集體經濟發展迅速，接近或完成了城鎮化。這些改居社區的集體經濟組織抓住了發展機遇，重視本社區的集體經濟發展，致力于增強本社區集體經濟發展的實力。比如河北某市一個比較典型的城中村社區，該社區2007年開始“村改居”，改居后，村干部帶頭籌集近20萬元的資金興辦聯盟線材廠，當年獲利10萬元，為該社區集體經濟的發展奠定了基礎。現在該社區擁有酒店、小商品城等集體企業，固定資產超過3億元，年創收超千萬元。改居后的社區居民除了可以在社區企業打工獲得收入外，還可以享有本社區集體經濟的分紅，居民安居樂業，社區公共服務產品日臻完善，逐漸達到城市發展水平。人才要素、資本要素的保障推動了集體經濟的進一步發展，形成了良性循環。

也有一些地區“村改居”后集體經濟的發展并不樂觀。原因在于其“村改居”前沒有一定的支柱產業，改居后又沒有抓住發展機遇，錯失了本社區集體經濟的發展良機。因為沒有主導產業，社區居民又失去了土地保障，一些青壯年只能靠外出打工獲得生活來源，從而導致社區發展的人力資本要素日漸匱乏。改居后的集體經濟非但不能壯大，反而日漸萎縮，形成惡性循環。

（二）“村改居”后集體經濟發展面臨的問題

1.“村改居”后集體經濟組織主體地位虛化

《中華人民共和國農村土地承包法（2018年修改）》中提到，土地權利中能夠進行流動的只有經營權，這是一個由“兩權分離”向“三權分置”轉換的過程，由一種身份向契約轉換的過程。隨著“三權分置”的貫徹實施，土地轉包只需去集體經濟組織備案、登記即可，無需經過其同意，集體經濟組織形同虛設，使得發包方權利被虛化，即集體經濟組織的資產所有權被虛化，進而導致集體經濟組織的主體地位在“村改居”社區中易被虛化，阻礙了集體經濟組織權利的行使，不利于集體經濟的發展。

再者，集體經濟的貧弱也導致集體經濟組織的主體地位虛化。組織，是為完成特定目標建立起來的載體。不管是早期的農業合作化時期亦或家庭聯產承包責任制時期，對于集體經濟組織的定義都是不同的。從現階段來看，集體經濟組織是生產資料歸一部分勞動者共同所有的一種公有制經濟組織，是集體財產所有權的行使者，是集體經濟的組織載體。在第一次土地改革后，農村需要一個可以領導、管理、發展農業經濟的組織，集體經濟組織的建立可以更好的發展農業經濟，保障農民的利益。在當前的經濟發展狀況下，“村改居”社區集體經濟朝著市場化發展。在市場化的過程中，不管是“村改居”社區的基層管理者還是社區群眾，對集體經濟組織的發展缺少必要的信心，認為集體經濟組織所建立的相關企業投資風險比較大，不能承擔在“村改居”期間集體資產損失的責任和市場化過程中帶來的風險。市場的懷疑和擔心使得“村改居”后集體經濟組織的建設動力和發展動力不足，進而影響集體經濟組織發展，不利于集體經濟實力壯大。

2.“村改居”后集體經濟組織職能分工不明確

根據《民法總則》第九十六條規定，社區集體經濟組織應當定性為特殊法人。但實踐中其在職能劃分上非常混亂，“村改居”后進行“政經分離”，居委會和社區集體經濟組織卻沒有進行徹底的職能與管理分離。再加上“村改居”前后的管理人員不同，“村改居”前集體資產由村委會代管和經營，改居后由居委會負責管理轄區內包括非原村的社區居民在內的人員及公共事務，但其傳統的管理方式仍然存在，集體經濟組織負責管理集體資產的運營，獲利后只在原村民中分配，而非原村的社區居民沒有獲利權。董晨雪，王沛捷，邢孟偉認為“村改居”后集體經濟組織應當從居委會管理職能中分離出來。^[8]杜國明認為“村改居”后集體經濟朝著市場主體的方向發展，故它既需要兼顧市場又需要承擔本社區公共事務的經費支出。^[9]由此可見，改居后的集體經濟組織與居委會職能能否有效區分，尚存爭議。

經實踐調研，在“村改居”過程中，有的地區沒有做好充足準備就進行了“村改居”改制工作，使得原本由農村集體經濟組織負責的道路建設、公共衛生等方面的支出未能及時承接，集體經濟組織不僅需要支付公益事業建設的支出，還需要支付各種稅費支出，集體經濟組織的經濟職能與繼續承擔的公共支出職能相矛盾，阻礙集體經濟組織的發展;其次，“村改居”后一些地區的社區集體經濟組織仍然承擔著原有職能，這就使得社區集體經濟組織與其他組織之間存在人員和職能上的交叉重合。筆者認為，之所以發生這樣的情況，恰恰是集體經濟組織職能分工不明的表現，由此導致了“村改居”后集體經濟組織管理模式改革不徹底，社區秩序失范，不利于集體經濟的快速發展，阻礙了集體經濟融入市場。

3.集體所有的自然資源使用價值沒有充分發揮

不同的“村改居”地區有著不同的自然資源，比如礦產資源、水資源、林木資源等，但是其中最主要的就是土地資源。“村改居”過程中大量的農業用地被征收為建設用地。但農村原有土地等資源仍存在被廢棄的情況，不能得到充分利用。“村改居”后資源性資產出現底數不清、歸屬不清以及資源所有者不到位的情況，一些地區因為沒有明確自然資源的產權，導致該地區居民本應該擁有的權益沒有落實，阻礙了資源的高效利用。

4.集體資產的處置標準不易掌握

首先，在明晰集體資產需要處置的內容后，如何進行公平的資產量化與分配，其標準難以把握。集體資產的處置是一個涉及眾多人員，涉及多方利益的復雜問題，并且不同人員的貢獻與想法不同，一部分人認為應當按照自身對集體經濟發展的貢獻程度來分配，一部分人認為應當平均分配，還有人認為應當維持原來的分配方式，^[10]這使得集體資產的處置變得更加艱難。然而，多數地區的政策文件對于集體資產的分配只給出了方向上的要求，使得集體資產在處置時，具體的處置標準不易掌握，難以多方兼顧。

其次，在集體資產所有權主體的問題上，集體經濟組織成員享有成員權。而對于沒有當地具體的指導性文件來說明農村集體資產歸屬問題的地區、基層組織和干部缺乏對農村集體資產權屬問題了解的地區，以及上級政府在集體資產的量化過程未能做到嚴格把關和監督的地區來說，集體資產在處置過程中不能確保公平公正。張慧霞（2016）提出對集體資產的處置必須要注意其保值增值的問題，^[11]此問題關系社區居民的切身利益，處置不當易導致“村改居”社區居民的不滿，影響社區發展，使得集體經濟組織失去威信，不利于集體經濟的發展，使得集體經濟組織和成員之間容易出現矛盾，成員的權利會影響集體經濟組織對集體資產處置的決策結果，如何界定集體經濟組織和成員之間的權利與關系是一個非常重要的問題，而集體經濟組織成員的權利如何享有和滿足也是一個亟待解決的問題。

5.發展“村改居”集體經濟相關的法律缺失

在“村改居”過程中，促進“村改居”集體經濟發展相關的法律政策缺位。在“村改居”集體經濟組織法律地位、組織構架和運行機制等方面缺乏具體的法律規定，導致社區集體經濟工作開展困難，同時也影響了“村改居”社區的法治化建設和集體經濟的市場化。在“村改居”集體經濟組織的法律地位界定上，還沒有出臺過一部專門針對“村改居”集體經濟相關的、比較完善的法律文件，法律中也沒有明確“村改居”后集體經濟組織的法人權利與義務，這使得其在市場化過程中面臨許多阻礙。根據《城市居民委員會組織法》的規定，“村改居”社區的居委會和農村村委會在對集體經濟組織的管理上完全不同，在轉型過程中關于集體資產如何處理的問題沒有專門的法律對此進行說明，也未明確“村改居”后的集體經濟組織是屬于農村集體經濟組織還是城市集體經濟組織，其中居委會和原本的農村集體經濟組織的關系也沒有明確。覃國慈（2017）認為現階段集體經濟在法律上的身份界定不夠明確，而市場經濟中最重要的是法制化。^[12]2019年中央一號文件提出要研究制定農村集體經濟組織法，但是并沒有提出關于集體經濟組織在組織構架和運行機制方面具體內容的制定或者指導方向。

三、促進“村改居”后集體經濟發展的對策

（一）明晰集體資產處置原則

“村改居”社區集體資產處理是一個利益關系復雜的問題。在進行資產處理時，第一要遵守集體資產處置的公正原則，確保集體資產的安全性和公平性，在核算農村集體資產的環節中，能夠對集體資產進行科學的評估，保證核算資產的公平公正;在制定資產處理方案的環節中，確定方案實施的可行性;需要有合法合理、有序清晰的辦事程序。第二要遵守保障組織成員合法權益的原則，在集體資產處理過程中，要保障原農村群眾的合法權益，避免出現借“村改居”之名而損害社區居民權益的現象發生。此外，一定要尊重本社區群眾的意愿，廣泛聽取群眾意見。同時，要從實際出發并且結合該“村改居”社區資產的狀況確定具體的處置方式。

（二）理順集體經濟組織權責，推動集體經濟轉型改制

“村改居”后集體經濟組織從居委會中分離出來，集體經濟組織的職能發生轉變，但仍存在原有的經濟發展模式造成權責不清和適應困難的問題。^[13]對此，首先需要理順各社區組織的職能分工，形成多元主體參與的基層治理體系，同時，政府相關部門做好公共行政工作，推進集體經濟組織職能轉變，居委會充分發揮自身的自治功能，社區組織和社區居民履行自身職責與權利;其次，統籌好各社區組織的職能與責任，要明確各社區組織間的功能定位，理順集體經濟組織和居委會的關系，權責明晰，給予集體經濟組織對集體經濟管理的實權，做到“政經分離”，不虛設機構，各司其職，提高居委會和集體經濟組織的效率;最后，讓居委會工作人員深入了解“村改居”社區的管理方式與原農村社區的不同之處，盡快適應“村改居”社區居委會和集體經濟組織職能上的轉變。

在理順集體經濟權責的基礎上，推進“村改居”社區集體經濟的轉型改制，建議加快推動發展混合所有制經濟，注重其在組織形式和發展方式上的創新，突破舊的集體經濟的運營和管理，促進集體經濟從粗放式發展向集約化發展;其次，繼續完善集體資產的股份制改革，把資源變資產，資金變股金，農民變股民，保障農民的利益，促進集體經濟的轉型升級。

（三）發展多種形式的集體經濟

“村改居”過程中，隨著大量的農業用地被用于非農建設，以農為生的農民不得不改變工作方式和生活方式，使得“村改居”后集體經濟在經營模式和發展方式上都發生變化，逐漸市場化。完善股份制度改革，壯大集體經濟發展，從本質上提高“村改居”社區居民的生活水平和收入水平，形成一個可持續發展的集體經濟經營模式。比如，在浙江省臺州市的下橋村實行的是把閑置地改造改辦實業，進行招商引資，開拓投資空間，發展集體經濟;在紹興塔山城的城中村，該地充分利用了山區資源，建立了種植基地，種植作物不僅限于農作物還包括花卉木材等作物，勇于突破限制，發展各種形式的集體經濟;在山東省臨沂市的一個區實行的是征地返還制度，在征用土地后，給予居民一定的補償款，而且把15%的土地作為預留用地，被征收土地采取社區出地、社會出資的方式進行建設，實行股份制，并且邀請社區居民入股，分享紅利。^[14]

這些地區成功的改造經驗值得借鑒。在“村改居”過程中，社區人員可以充分利用自身的地理位置或者剩余土地資源來充分發展本社區的集體經濟，吸引人才到集體經濟組織工作，把社區的特色產業與市場接軌，使集體經濟適應市場化的發展，把本地區資源變成資產，充分利用，形成一個多產業融合的發展方式。有些“村改居”社區充分利用周邊資源使得自身集體經濟發展較好，而有些“村改居”社區集體經濟發展比較薄弱，也沒有土地資源來維持集體經濟的發展，已經出現無法繼續經營下去的情況。對于此類“村改居”社區可通過建立集體經濟組織退出機制，由政府部門制定相關的指導辦法，進行監督管理，同時也要尊重本社區干部和群眾的意見，^[15]使集體經濟組織有序退出。

（四）吸引其他組織共同合作，積極培育社會資本

為了促進“村改居”社區集體經濟發展，增強社區集體經濟發展活力，保障社區居民的合法權益，可以吸引其他社會組織參與改居社區的經濟發展，形成集體經濟多元化發展格局。可通過實施稅收優惠政策、規范土地征收制度、以及利用先進的農業技術，減小社會資本的投資風險，健全社會資本向“村改居”社區投資的風險防范機制，吸引一些新興的農業特色企業加入集體經濟的發展，與政府和社區共同合作，共同承擔社會公益服務，加快集體經濟與市場接軌，增加集體經濟主體的多元化;也可以進行多地區聯合發展，把相近的村莊聯合起來共同合作，遵循宜農則農、宜商則商的原則共同發展集體經濟。為了培育新資本，培育多元化的社區組織，改居社區需要完善以政府主導的多元化公共投入機制，在政府的幫助下，創辦有發展前景的實業，吸引社會組織或者公司以及本社區居民入股，實現三股合一發展。

（五）盡快完善“村改居”集體經濟發展相關的政策法規

現階段規范“村改居”國家層面的相關規定少之又少，只有《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中提到禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地，和《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》中提到嚴禁通過“村改居”等方式，非法將農民集體所有土地轉為國有土地，以及2019年中央一號文件中提到要研究制定農村集體經濟組織法的內容，^②故需要健全“村改居”及其集體經濟發展相關法律規定及系列配套制度。地方根據自身情況出臺的文件，如廈門《關于加快推進農村集體資產改制，發展社區股份合作經濟的指導意見（【2010】107號文件）》，在實施過程中存在許多實際操作上的問題。大多數地區存在法律上的空白點，需要加快建立健全一些集體資產處置相關的具體措施。第一，規定中應當出臺保證集體資產核算和分配過程的公平公正，落實與集體資產監督平臺相配套的具體實施措施，以保護集體經濟組織的合法權益;第二，在完善“村改居”集體經濟發展的監管制度的基礎上，需要健全集體經濟組織的科學管理制度和完善集體資產所有權主體方面的法律規定，做好股權界定。

（六）保障集體經濟的經費投入

在“村改居”社區集體經濟發展過程中，集體經濟組織的發展僅依靠基層組織的力量是完全不夠的，特別是“政經分離”后集體經濟發展缺少必要的政府指導和幫扶，社區集體經濟組織無法承擔在經費投入和保障機制方面巨大的經費投入，需要政府根據各地區的實際情況鞏固其對集體經濟的指導和財力投入。

許多地區已經完成了“村改居”，但是在公共服務方面卻并沒有與城市的社區公共服務接軌，故現階段“村改居”集體經濟組織會承擔一些公共服務和社會保障上的支出，所以政府部門可以根據自身的能力，加強中央對部分貧困地方政府的財政轉移支付力度，加快完善財政轉移支付制度，優化轉移支付的結構，形成一體化管理模式，從而保障各地區基本公共服務均等化，加快實現公共服務一體化，為“村改居”社區與城市社區社會保障之間的過渡打下基礎，同時也可以減小社區集體經濟組織的經費壓力。只有在基本公共服務得到切實保障后，才能有效提升基層管理人員和群眾對集體經濟發展信心，從而增加集體經濟的發展動力和建設動力。

注釋：

①數據出自國家統計局。

②參見《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》和2019年中央一號文件。

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