監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接

朱雨薇

摘 要：《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）是針對職務犯罪而言，但是它不屬于《刑事訴訟法》體系，然而它“調查”終結的案件要移交檢察院、法院起訴、審判，那么兩者之間的法律銜接就十分重要。實務中，監(jiān)察機關于其特別的地位，以及監(jiān)察機關全覆蓋的體制，必然對公安機關、人民檢察院的工作開展產(chǎn)生影響。由于《監(jiān)察法》管轄的方式劃分以干部級別為主，不同于《刑事訴訟法》中的方式，所以管轄爭議不可避免。監(jiān)察機關、公安機關、人民檢察院的管轄案件范圍不同，但是在一人涉多個罪名，多人涉多個罪名以及后續(xù)罪名變化涉及管轄權屬，會進一步引起管轄爭議。此外適當及時解決異地管轄、管轄權擴大問題，在一定程度上明確了各機關的權力權限，只有明確權力的內涵和外延，才能將權力限定在合理框架內，推進司法改革有重大意義。

關鍵詞：法法銜接;管轄權爭議;協(xié)調機制

一、問題產(chǎn)生

2018年3月我國頒布施行《監(jiān)察法》，到現(xiàn)在已經(jīng)近一年半，我國從上到下已經(jīng)基本形成系統(tǒng)的監(jiān)察體制，對打擊腐敗貪污起到重要作用。但是《監(jiān)察法》施行的過程中，在實務方面遇到許多立法理論上沒有預料到的困境，正應了法律的生命在于經(jīng)驗，其中主要矛盾集中在基層監(jiān)察委和人民檢察院、公安機關之間，特別是有關管轄權的爭議問題。管轄對于刑事訴訟的啟動和正常進行十分重要，案件發(fā)生后，首當其沖的就是該案件由哪個專門機關立案受理，否則訴訟活動無法進行，管轄確定后為專門機關進行訴訟活動提供了法律依據(jù)^[1]。我國刑事訴訟理論將管轄劃分為立案管轄和審判管轄，立案管轄是人民法院、人民檢察院、公安機關在直接受理案件的權限劃分，審判管轄是人民法院內部第一審案件的權限劃分。

雖然監(jiān)察委的監(jiān)察案件范圍是職務犯罪，人民檢察院保留的偵查案件類型也在《刑事訴訟法》有明確規(guī)定，但是立法上《監(jiān)察法》在后續(xù)調查行為結束后，要移交法院判決，決定了它和《刑事訴訟法》之間必定要有銜接，而基于監(jiān)察委的特殊性，銜接就有困難了。《監(jiān)察法》改變了我國“一府兩院”的權利格局，形成了“一府一委兩院”新格局，監(jiān)察委是一種全新的體制^[2]。它與《刑事訴訟法》都屬于基本法，雖然《監(jiān)察法》權限負責調查職務犯罪，但是最終還要交于人民法院進行審判定罪，而人民法院是《刑事訴訟法》體制的一部分，因而，實務中監(jiān)察委和公安機關、人民檢察院之間如何銜接，直接關系到法律實務工作的開展。因此盡快實現(xiàn)二者之間的有效銜接是十分重要的，但是想要真正實現(xiàn)銜接是有困難的，一方面監(jiān)察委改變了我國的權力格局，也正是因為如此，監(jiān)察委的地位十分高，尤其是原來的紀委是“一套人馬兩塊牌子”，再加上監(jiān)察委是從上到下各基層全覆蓋，人民檢察院、人民法院也要受其掣肘。特別是基層檢察院和法院受到同級監(jiān)察委的行為影響比較大。另一方面，由于監(jiān)察委的特殊地位，監(jiān)察委對職務違法犯罪采取的行為，成為“調查”，不同于《刑事訴訟法》中的偵查行為，其實《刑事訴訟法》中有關制約偵查行為的規(guī)定已經(jīng)比較完備了，但是對于“調查”顯然是無能為力的^[3]。那么看似立法對管轄權限規(guī)定的明確，實則在法律工作開展中遇到很多問題，尤其是基層監(jiān)察委和人民檢察、公安局之間的矛盾主要是是立案管轄的爭議。

二、監(jiān)察機關案件管轄中存在的問題及原因

（一）管轄主體及權限存在交叉與沖突

監(jiān)察機關調查職務犯罪案件采用按干部管理權限來劃分案件管轄范圍，但檢察院審查起訴、法院審判按照案件類型及刑期輕重劃分級別管轄，按犯罪地和被告人居住地來劃分地區(qū)管轄。這就涉及到應該如何解決兩者不一致的。例如，省管干部案件由省監(jiān)委辦理，處級干部案件由地市級監(jiān)察委辦理，科以下干部案件由所屬地監(jiān)察機關辦理。而檢察院審查起訴、法院審判一般是屬地管轄，或者是按照案件類型、刑期輕重劃分級別管轄，但是和監(jiān)察機關按照干部管理權限劃分完全不同，這就會引監(jiān)察機關和司法機關在管轄權限的沖突。例如，省監(jiān)委有權管理全省范圍內黨員干部，這樣省監(jiān)委調查的省管干部即便是在本省某個地市范圍內，也不影響省監(jiān)察委的管轄權，但是從司法機關的角度來看，未必正好是可以與省監(jiān)委對應級別的檢察院和法院，因此在接下來的審查起訴階段、法庭審理階段都應該明確與之對應級別的司法機關。再如，地市級監(jiān)委管處級、科以下由屬地管，但從司法機關管轄角度來看，如果恰好該職務犯罪屬于其他地市管轄，那么不僅涉及監(jiān)察委和司法機關之間管轄權沖突如何明確，還涉及異地管轄權的沖突如何解決問題。

（二）一人涉數(shù)罪、多罪多人并案以及訴訟中罪名改變引起管轄爭議問題

1、一人涉及數(shù)罪，意味著監(jiān)察委、檢察院、公安機關可能分別都有權限對數(shù)罪中的某一罪名具有管轄權。實踐中存在如下幾種情形：第一種情況，監(jiān)察委在調查期間，發(fā)現(xiàn)該被調查人還犯有其他罪如涉黑案件，那么公安機關也有管轄權;第二種情況，檢察院在權限范圍內偵查期間，發(fā)現(xiàn)被犯罪嫌疑人還有隸屬于監(jiān)察委管轄的職務犯罪，那么此時監(jiān)察委有管轄權;第三種情況，在此一人所犯的多個罪名中，監(jiān)察委、檢察院、公安機關都有管轄權，那么就存在三者管轄權如何協(xié)調，由哪個專門機關來主導協(xié)調的問題。實踐中，有的地方公安機關、監(jiān)察委各自偵查、調查，到了檢察院再并案。有的以監(jiān)察委為主，進行調查。進一步說，不論是那種方式，都必須面對這樣一個問題，公安機關偵查手段和監(jiān)察委調查采取的手段并不完全一樣，獲取證據(jù)標準等問題也存在沖突，因此前期解決管轄權問題至關重要。

2、外多人多罪的并案，也容易引起管轄權爭議，比如就檢察院內設機構來看，公安機關管轄的罪名和監(jiān)察委管轄的罪名，由檢察院內部具體分設的不同部門受理對接，如果因多人多罪而進行并案，那么檢察院在對接罪名的時候，以誰為主，是否仍舊遵循“監(jiān)察委為先”的原則，還是需要進一步進行明確？如果都以監(jiān)察委為主的原則開展工作，那么檢察院、公安機關的偵查行為是否各自繼續(xù)進行，還是統(tǒng)一輔助監(jiān)察委的調查行為開展。例如，公安機關是否還進行立案，如果已經(jīng)進行立案的，是否有必要撤銷立案。如果管轄權交叉案件中，監(jiān)察委只在有特殊情形下才主導案件的調查，那么特殊的標準是什么，是按被調查干部的權限級別，還是罪行的輕重、類別或者是案件的惡劣程度。

3、偵查或審查起訴、審判過程中罪名變更也會引起管轄權的爭議。一方面，監(jiān)察委、檢察院、公安機關前期各自調查、偵查，后期因為各種原因罪名改變，從而對管轄權屬于哪個專門機關產(chǎn)生爭議。如監(jiān)察委調查終結移送檢察院后，檢察院經(jīng)過審查，發(fā)現(xiàn)有漏罪、新罪或者其他原因，增加或者變更了罪名，就會在接下的訴訟程序中引發(fā)有關管轄權的爭議，也會致使律師在審判階段提出程序不合法等問題。另一方面，由于《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委可以進行留置的期間是三個月，實踐中監(jiān)察委申請向上級批準的時候，不僅程序繁瑣復雜嚴格，而且一般上級不予批準，即使是批準一般就是幾天，而不是再批三個月^[4]。所以導致實踐中有監(jiān)察委利用公安機關的強制措施，以變相延長調查案件的時間，這種情況是故意模糊案件性質，也造成管轄權的爭議，并且可能引發(fā)新問題，比如被限制人身自由的人在這期間出了人身安全問題，應當如何承擔責任，由誰承擔責任的問題。

（三）監(jiān)察委立案管轄后犯罪嫌疑人認罪能否撤銷案件問題

犯罪嫌疑人在監(jiān)察委調查期間自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委對認罪案件不能撤銷案件，但是《刑事訴訟法》中允。那么，監(jiān)察法是否應增加此規(guī)定，如果賦予了監(jiān)察委撤銷案件的權力，那么撤銷案件的程序如何設計，依據(jù)的標準又該怎么規(guī)定，是需要上級批準還是監(jiān)察委內部的人集體討論決定。2018年《監(jiān)察法》第45條規(guī)定：監(jiān)察機關經(jīng)調查，對沒有證據(jù)證明被調查人存在違法犯罪行為的，應當撤銷案件，并通知被調查人所在單位。據(jù)此，對犯罪嫌疑人有在監(jiān)察委調查期間自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的情形，監(jiān)察機關無權撤銷案件。但2018年《刑事訴訟法》第182條規(guī)定：犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院核準，公安機關可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項不起訴。既然公安機關管轄的案件可以據(jù)此撤銷案件，監(jiān)察機關是否可以撤銷案件，如果可以，那么是否需經(jīng)最高人民檢察院核準。而實際上，監(jiān)察委開展工作的時候，內部有“四轉三”的規(guī)定，對于“四轉三”并沒有明確的立法規(guī)定，也沒有對社會公開，實則監(jiān)察委內部自己人員也沒有可以衡量轉化的標準，經(jīng)過“四轉三”后被調查人的行為從職務犯罪改為違紀處罰，其實在一定意義上等同于監(jiān)察委有撤銷案件的權力。

（四）監(jiān)察機關管轄對象不明確問題。

根據(jù)《監(jiān)察法》第三條規(guī)定，監(jiān)察的對象是所有公職人員，而《刑法》中規(guī)定的主體是國家工作人員或者國家機關工作人員，公職人員和刑法中國家工作人員的界定不明確，存在交叉和錯位的問題。首先在主體身份確定上出現(xiàn)如何區(qū)分國家工作人員、非國家工作人員、公職人員的問題。比如，《刑法》規(guī)定職務侵占、挪用資金、非國家工作人員受賄罪、對非國家工作人員行賄罪、對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪等，原本《刑法》規(guī)定是非國家工作人員的犯罪。但是根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定上述罪名監(jiān)察法可調查，然《監(jiān)察法》中沒有“非國家工作人員”的概念，它使用的是“公職人員”的概念，那么，上述罪名的主體究竟是用“公職人員”還是“非國家工作人員”來界定，這引起司法實務中基層監(jiān)察機關、公安機關對調查主體、偵查主體界定的混亂。其次，在法院的判決書上對“公職人員”和“國家工作人員”稱謂如何協(xié)調和對接，因為根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，“公職人員”的范圍顯然要大于“國家工作人員”。

（五）異地管轄不順暢問題

異地管轄之間需要更多的協(xié)調和溝通，但是實踐中容易產(chǎn)生一些程序問題，使得異地管轄工作不順暢。其一，監(jiān)察機關與檢察機關商請指定管轄的時間較短，如監(jiān)察委的留置到期僅剩一兩天時間，而且如果涉及調查階段推進到訴訟階段，同時被留置對象也轉換被關押的場所，但是檢察機關此時還要經(jīng)歷內部審查、審批，程序繁瑣且需要消耗時間，檢察院還要商請法院，致使檢察院的工作被動。其二，檢察院尚未辦理審判管轄手續(xù)，被指定調查的監(jiān)察委會經(jīng)常邀請同級檢察院提前介入。因為是異地管轄，同級別檢察院并無管轄權，提前介入沒有法律依據(jù)，此時檢察院如果進行介入調查就會產(chǎn)生執(zhí)法不規(guī)范的問題。其三，異地管轄的調查案件，監(jiān)察機關一般會商檢察機關還在當?shù)貦z察院審查起訴，但是這時往往考慮當?shù)乇O(jiān)察委的工作能力，較少考慮同級檢察院的公訴能力、法院審判力量。可能會出現(xiàn)這樣一種局面，該地的監(jiān)察委工作能力比較強，但是同級人民檢察院和人民法院能力不夠，影響案件的處理效果，如基層機關之間容易出現(xiàn)“熟人之間”提前泄露案件進展的問題。

（六）監(jiān)察機關管轄權擴大化問題

實踐中有的地方監(jiān)察委監(jiān)察權有被利用的嫌疑，如離婚一方故意向監(jiān)察委舉報，而對信訪部門不管的案件，也有群眾到監(jiān)察委進行舉報甚至故意誣告的現(xiàn)象，浪費司法資源。此外，在具體實踐中，由于垂直部門上下級之間人事任命、財務管理都是一體的，容易存在利益鏈條，在這種環(huán)境下開展工作，派駐紀檢組本身就面臨著很大的阻力，如果案件線索如果不經(jīng)過派駐紀檢組調查，就沒有辦法認定是本部門查辦還是移交地方查辦更好。因為案件線索經(jīng)過垂直部門派駐紀檢組前期初核，容易打草驚蛇，但是移交地方紀委監(jiān)委又極有可能發(fā)生利益庇護現(xiàn)象。也存在有人向垂直單位的派駐紀檢組發(fā)函，函件不啟封原封退回的情況，同時垂直管理部門對自身的線索管理范圍也有困惑。一些群眾在舉報線索時也不知應該向地方紀委監(jiān)委舉報，還是向派駐紀檢組舉報。由于舉報的門檻很低，如果隨意放縱，也會使得監(jiān)察委的精力被浪費，甚至可能是故意孤島監(jiān)察工作，但是即使存在故意的清晰，大部分都是不構成犯罪的。實踐中有的檢察人員就提出對這些人也進行調查，但是這些舉報的人，并不在《監(jiān)察法》規(guī)定“公職人員”中，如果對這些人可以進行監(jiān)察，那在一定程度上擴大了監(jiān)察對象。

三、監(jiān)察機關管轄問題的對策建議

（一）針對管轄權主體及權限沖突，通過指定管轄解決。

調研組認為，監(jiān)察機關調查職務犯罪案件采用按干部管理權限來劃分案件管轄范圍，而司法機關管轄按照案件類型及刑期輕重劃分級別管轄、按犯罪地和被告人居住地來劃分地區(qū)管轄均有其自身的邏輯與合理性，應該在維持兩者管轄不一致的現(xiàn)有規(guī)定前提下，加強監(jiān)察委與檢察院、法院的案件對接，充分利用好指定管轄制度，提高案件的辦理效率^[5]。指定管轄不僅是監(jiān)察委和司法機關之間商定，更要在上下級之間形成良好的溝通機制。指定管轄原則上以初次指定管轄為準，在初次指定管轄地起訴、審判。

（二）針對一人涉及多罪、多人多罪并案，以及訴訟程序罪名改變引起的管轄爭議問題，需要監(jiān)察委和司法機關通過加強溝通予以解決

溝通機制是我國當前解決監(jiān)察委職務犯罪調查權和司法機關偵查權交叉管轄的主要方法與思路，例如，2018年11月最高人民檢察院最新出臺的《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》第3條即規(guī)定：人民檢察院立案偵查犯罪時，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時涉嫌監(jiān)察委員會管轄的職務犯罪線索的，應當及時與同級監(jiān)察委員會溝通，一般應當由監(jiān)察委員會為主調查，人民檢察院予以協(xié)助。經(jīng)溝通，認為全案由監(jiān)察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應當撤銷案件，將案件和相應職務犯罪線索一并移送監(jiān)察委員會;認為由監(jiān)察委員會和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應當將監(jiān)察委員會管轄的相應職務犯罪線索移送監(jiān)察委員會，對依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續(xù)偵查。人民檢察院應當及時將溝通情況報告上一級人民檢察院。溝通期間，人民檢察院不得停止對案件的偵查。監(jiān)察委員會和人民檢察院分別管轄的案件，調查（偵查）終結前，人民檢察院應當就移送審查起訴有關事宜與監(jiān)察委員會加強溝通，協(xié)調一致，由人民檢察院依法對全案審查起訴^[6]。

具體到上述管轄爭議問題，實務中的解決辦法通常是：第一，監(jiān)委組織協(xié)調成立調查組一并調查、一并移送審理、一并移送起訴，優(yōu)點是直接并案調查，易于操作;第二，將相關線索交司法機關依法立案偵查，由其中一方采取限制人身自由的措施，雙方分別移送審查起訴，優(yōu)點是分工明確，專職專責，利于發(fā)揮各自優(yōu)勢，缺點是不易于統(tǒng)一協(xié)調，特別是需要到起訴部門以后并案，對辦理案件的期限方面要求較高。第三，公安機關針對普通刑事案件立案后移送監(jiān)察機關，由監(jiān)察機關并案調查，特點是更加靈活。針對實踐中的不同做法，最終還是需要國家監(jiān)察委聯(lián)合兩高出臺具體明確的相關規(guī)定，明確一個主體涉及多個罪名的管轄原則，明確調查或偵查結束后是主辦單位將多個罪名向檢察機關移送審查起訴，還是主辦單位和配合單位各自向檢察機關移送審查起訴。

（三）針對監(jiān)察委立案管轄后嫌疑人認罪能否撤銷案件問題，應當明確賦予監(jiān)察委同樣享有撤銷案件權。

可以考慮將《刑事訴訟法》第182條在《監(jiān)察法》中予以規(guī)定并加以修改：犯罪嫌疑人在監(jiān)察委調查期間，自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，監(jiān)察委可以撤銷案件。立法既然肯定了公安機關管轄的案件對此類情形可以撤銷案件，監(jiān)察機關在自己管轄案件中當然可以參照適用，可以享有撤銷案件權。應當將對犯罪嫌疑人撤銷案件的情形界定為兩個條件：自愿認罪和有重大立功或者案件涉及國家重大利益。但考慮到監(jiān)察機關的特殊定位，不需要經(jīng)最高人民檢察院核。但是，為防止權力濫用，在程序設計上可以考慮將該撤銷案件權上提一級，由上一級監(jiān)察委批準方可撤銷案件。

（四）針對《監(jiān)察法》中公職人員和《刑法》中國家工作人員的稱謂不同造成的管轄權爭議，建議兩高聯(lián)合國監(jiān)委出明確解釋界定主體概念。

對于“公職人員”的內涵，《聯(lián)合國反腐敗公約》解釋為任何在締約國擔任立法、行政、行政管理或者司法職務的人員，任何涉及公共權力的形式、公共職能或者提供服務的其他人員。據(jù)此可以看出，公職人員的內涵比較廣。如果該犯罪嫌疑人或者被調查人的身份不屬于國家工作人員，那么就考慮是否可以認定為公職人員，這在一定程度上實際彌補了身份上可能出現(xiàn)的空缺。從理論上來看，還要在身份的前提看，分析其行為和行使的權力，進而綜合判斷應當屬于哪個專門機關管轄。實務工作中遇到這種情況可以先請示上級，由上級協(xié)調指定管轄予以解決;而對于法院判決后判決文書上的稱謂，則建議使用公職人員，畢竟公職人員包含國家工作人員，如果使用國家工作人員的稱謂反而容易造成犯罪主體的遺漏^[7]。

（五）建立良好的溝通協(xié)調機制。

針對異地管轄不順暢的問題，監(jiān)察委和檢察院之間要提前做好溝通、協(xié)調，完善檢察機關的提前介入制度，做好異地介入與磋商。國監(jiān)委和最高人民檢察院之間可以聯(lián)合出臺具體的規(guī)范性文件，建立能夠長效溝通的機制或者協(xié)調方式，如會議行使，當該工作分給專門的對接部門，同時省監(jiān)察委和省檢察院也可以效仿國監(jiān)委和最高檢，也聯(lián)合出臺具體的工作辦法，加強省監(jiān)委和省檢察院的協(xié)作配合，以及各地市之間監(jiān)委和檢察院的配合。當監(jiān)察委和司法機關之間管轄權限有沖突由上級指定管轄時，監(jiān)察機關與檢察機關商請指定管轄的時間要兼顧監(jiān)察委的留置到期時間，以及檢察機關審查、審批的時間，要給檢察機關保留充足的開展后續(xù)工作的時間，避免檢察院的工作被動，提高控訴犯罪的質量^[8]。

（六）針對監(jiān)察委管轄權擴大化問題，監(jiān)察委管轄權不宜擴大到一般公民

《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委的調查行為針對職務犯罪，且監(jiān)察委有留置權，留置權在一定時間內剝奪了公民的人身自由。根據(jù)我國《中華人民共和國憲法》規(guī)定，剝奪人身自由需要立法賦權才可以，表明憲法對公民的保護。如果監(jiān)察機關隨意的將監(jiān)察對象擴大到一般民眾，等于擴大了監(jiān)察機關的權限，顯然是不合適的，也不合法。對于公民故意誣告可以在現(xiàn)行的法律法規(guī)下解決，如一般公民故意誣告又不構成刑事犯罪的，可以進行治安處罰，不宜擴大監(jiān)察機關的權力。再則，對弈司法實務中基層出現(xiàn)派駐部門調查阻力以及和當?shù)丶o委監(jiān)委之間的博弈，建議省監(jiān)委給予重視解決，實際這已經(jīng)不只是派駐部門和當?shù)丶o委監(jiān)委管轄權之間的爭議問題。監(jiān)察委可以聯(lián)合檢察院、法院可以出臺明確的程序規(guī)定，或者以會議紀要的形式下發(fā)，對派駐部門和地方監(jiān)委之間遇到的類似案件管轄權具體爭議的處置

四、結語

《監(jiān)察法》的施行是在我國現(xiàn)行政治體制下創(chuàng)新的新的體制，它為解決我國當下貪污腐敗問題而生，對司法體制改革形成一定的沖擊，理論上和《刑事訴訟法》也存在一定的矛盾，需要協(xié)調，實務中更是涉及到諸如管轄權爭議中關于一人多案、多人多案、管轄對象等等細小繁瑣的問題，但是又是實務工作開展必須解決的問題。正是因為《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》之間程序的銜接上存在許多諸如留置權、證據(jù)材料運用、具體程序對接等問題，所以在立法完成后，推行工作中，再以相關的司法解釋、規(guī)范性文件補充說明，建立良好的協(xié)調溝通機制就顯得十分重要。

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