農(nóng)用地確權(quán)問題及對策研究

王麗英 徐成林

摘 要：農(nóng)村“三塊地”改革和集體土地的“三權(quán)”分置，對農(nóng)用地的確權(quán)提出了新的工作和要求。論文從農(nóng)用地的確權(quán)現(xiàn)狀入手，深入分析農(nóng)村土地確權(quán)在手段、程序和權(quán)益保障方面存在的問題。結(jié)合“三權(quán)”分置制度，從轉(zhuǎn)變農(nóng)民意識、加強(qiáng)確權(quán)人才隊(duì)伍建設(shè)、增加財(cái)政投入、規(guī)范信息審核、建立公示制度、完善登記程序，保障權(quán)利“重置”等方面提出相應(yīng)對策，加快農(nóng)用地確權(quán)工作進(jìn)程，穩(wěn)定承包關(guān)系，保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地;承包權(quán);經(jīng)營權(quán);土地確權(quán)

1.引言

近些年，為了推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，國家多次提出農(nóng)用地確權(quán)，并開展了相關(guān)工作。2008年提出了嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地管理制度。2009年農(nóng)業(yè)部開始進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)工作?！笆濉币?guī)劃綱要提出完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。2013（1）號文件要求全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2014年11月為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作提出指導(dǎo)意見。2015年明確了江西、安徽等十二個農(nóng)用地確權(quán)試點(diǎn)省份。隨著國家決定和意見的推行，農(nóng)用地確權(quán)的逐步開展和推進(jìn)，在一定程度上推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，清晰了農(nóng)用地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)屬，保障農(nóng)民土地物權(quán)。

農(nóng)用地是農(nóng)民生活的重要資源，是國家糧食安全的重要保障。研究農(nóng)用地確權(quán)的現(xiàn)狀問題及對策，對農(nóng)村完善農(nóng)村土地管理制度，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，有效推進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，有序推進(jìn)農(nóng)村土地改革具有一定的實(shí)踐意義。

2.農(nóng)用地確權(quán)

農(nóng)用地確權(quán)是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門依照《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)國家法律、法規(guī)以及國家政策的要求，確定農(nóng)用地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)及他項(xiàng)權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利范圍和權(quán)利內(nèi)容，并進(jìn)行登記，再由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門審核，由同級人民政府發(fā)證的過程^[1]。在農(nóng)村土地確權(quán)中，農(nóng)用地一般屬于集體所有土地，所有權(quán)歸相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)踐工作中農(nóng)用地確權(quán)主要是對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利范圍和權(quán)利主體的確認(rèn)，將地塊編號、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，進(jìn)一步明確農(nóng)民主體對農(nóng)用地的的各項(xiàng)權(quán)益。

自2009年開展確權(quán)，直至2017年底，據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國共有28個省份，多達(dá)兩千多個縣（區(qū)），涵蓋了3.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、53.9萬個村莊進(jìn)行土地確權(quán)頒證工作^[2]，其中家庭承包面積確權(quán)達(dá)到11億畝。

3.農(nóng)用地確權(quán)存在的問題

農(nóng)用地確權(quán)工作取得的一定的成效，但實(shí)踐中普遍存在一些問題。

3.1農(nóng)用地確權(quán)缺乏專項(xiàng)法律依據(jù)

全國各地缺乏農(nóng)用地確權(quán)專項(xiàng)法律法規(guī)，確權(quán)依據(jù)、確權(quán)程序、確權(quán)方法、技術(shù)要求等不統(tǒng)一不完善。當(dāng)前確權(quán)的主要依據(jù)是農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法等相關(guān)法律、法規(guī)以及各個時期提出的國家關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)、土地改革的政策和指導(dǎo)意見。由于相關(guān)法律、法規(guī)缺少技術(shù)操作規(guī)范;相關(guān)政策具有時效性，缺乏長期性和穩(wěn)定性;指導(dǎo)意見地位較低，權(quán)威性不足等導(dǎo)致確權(quán)具體開展中技術(shù)困難和法律障礙較多，確權(quán)工作受到一定限制，實(shí)施不到位的現(xiàn)象普遍，權(quán)屬爭議隱患較多。

3.2農(nóng)用地確權(quán)面積精度不高

農(nóng)用地的面積及四至是權(quán)屬關(guān)鍵信息，是關(guān)乎農(nóng)民權(quán)益的中心內(nèi)容。保障農(nóng)用地面積的準(zhǔn)確性和四至的精確性是確權(quán)關(guān)鍵工作^[3]。當(dāng)前農(nóng)用地確權(quán)中普遍存在精度不高的現(xiàn)象。首先，我國測繪起步晚，測繪專業(yè)人才缺失。大多數(shù)主要集中與城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)和城市土地管理，農(nóng)村基層確權(quán)測繪人員嚴(yán)重不足，無法滿足確權(quán)外業(yè)的人力需求。由于人員缺乏，而確權(quán)工作量較大，高負(fù)荷的工作，導(dǎo)致測繪精度受到影響。其次，測繪和繪圖人員技術(shù)水平有限?；鶎庸ぷ鞯娜藛T中有很大一部分沒有土地測繪、土地登記和土地管理方面的專業(yè)知識背景，專業(yè)素養(yǎng)不高。在內(nèi)外業(yè)處理中存在誤差、甚至失誤，導(dǎo)致面積和四至不精確。再次，由于經(jīng)費(fèi)不足，設(shè)備更新落后，導(dǎo)致測繪精度不夠。農(nóng)地確權(quán)中財(cái)政補(bǔ)貼較少，補(bǔ)貼金額占實(shí)際支出的70%以下。經(jīng)費(fèi)短缺，無法引進(jìn)先進(jìn)的測量器材、成圖軟件等硬件設(shè)施，無法多渠道開展專業(yè)人員培訓(xùn)，提升操作技術(shù)水平，導(dǎo)致屬性數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)比較粗略，農(nóng)用地界線測量精度不足，面積誤差較大。最后，農(nóng)用地測量難度大，客觀上導(dǎo)致精度不高。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，中國農(nóng)村絕大部分農(nóng)用地以家庭為單位利用，將土地進(jìn)行分割，碎片化嚴(yán)重，地塊邊界不規(guī)整造成四至界線不準(zhǔn)確，測量難度大，導(dǎo)致精度不高。

3.3農(nóng)用地確權(quán)進(jìn)程緩慢

雖然目前已經(jīng)完成了一定面積的農(nóng)用地確權(quán)，但在實(shí)踐中進(jìn)程普遍緩慢。首先，農(nóng)民的法律意識淡薄，確權(quán)積極性不高。農(nóng)村由于發(fā)展滯后，農(nóng)民對政策的理解能力有限，眼光不夠長遠(yuǎn)，對確權(quán)政策認(rèn)識不全面。他們更多關(guān)注確權(quán)帶來的經(jīng)濟(jì)利益，忽視權(quán)益保障的重要性，普遍缺乏確權(quán)登記能有效保護(hù)土地權(quán)益的認(rèn)識。農(nóng)民提交申請資料，提出確權(quán)請求的積極性不高，阻礙了土地確權(quán)工作的順利推進(jìn)。其次，確權(quán)宣傳不到位。政府在土地確權(quán)開展前主要側(cè)重政策、實(shí)施目標(biāo)宣傳，缺少對農(nóng)民的切身利益保障意義的宣傳，導(dǎo)致農(nóng)民確權(quán)意識不高。在對部分農(nóng)村走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多居民認(rèn)為是否確權(quán)不影響土地使用。部分農(nóng)民片面地認(rèn)為土地確權(quán)是減少他們手中的土地權(quán)益^[4]，反而影響土地的正常使用，嚴(yán)重影響農(nóng)用地確權(quán)開展。最后，確認(rèn)簽字困難。由于城市化的發(fā)展，較多的青壯年進(jìn)城務(wù)工，異地就業(yè)現(xiàn)象普遍，及時參與四至權(quán)屬確認(rèn)簽字困難。而務(wù)工人員返鄉(xiāng)時，一般是政府工作人員的法定節(jié)假日，無法開展確認(rèn)簽字工作，阻礙了確權(quán)進(jìn)程。

3.4農(nóng)用地確權(quán)忽視歷史遺留問題

農(nóng)用地面積大、地形復(fù)雜、測繪難度大給確權(quán)帶來了難度。一些地區(qū)歷史背景深厚、地情錯綜，確權(quán)任務(wù)量巨大。為了加快農(nóng)用地確權(quán)進(jìn)程，一些工作人員容易忽視土地權(quán)屬歷史遺留問題。盲目遵從歷史記載。在土地確權(quán)實(shí)踐工作中，一些地區(qū)一味地按照歷史載數(shù)據(jù)情況來判斷權(quán)屬的歸屬，根據(jù)歷史記載登記農(nóng)用地面積，忽視與現(xiàn)實(shí)政策的結(jié)合，沒有做到實(shí)事求是。忽視口頭流轉(zhuǎn)協(xié)議。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)承包方和發(fā)包方大多為本集體成員，關(guān)系密切，流轉(zhuǎn)多以口頭協(xié)議確認(rèn)。經(jīng)營權(quán)確認(rèn)中，一味的要以書面協(xié)議為依據(jù)，容易引起確權(quán)糾紛，無法保障承包者和經(jīng)營者權(quán)益。

3.5農(nóng)用地確權(quán)程序不規(guī)范

農(nóng)用地確權(quán)范圍廣，歷史情況復(fù)雜，測繪難度大，耗時長。在實(shí)踐中，一些工作人員為了追求績效，一味求快，簡化程序。一些地區(qū)，工作人員的態(tài)度不夠嚴(yán)謹(jǐn)，申請資料只進(jìn)行了完整性的審核，缺少實(shí)地核查等真實(shí)性和準(zhǔn)確性的核查程序。一些地區(qū)，四至相關(guān)權(quán)利人沒有進(jìn)行“面簽”，簽章的真實(shí)性無法保障，容易造成糾紛。一些地區(qū)忽視公示環(huán)節(jié)，或者公示時間不足現(xiàn)象普遍。

3.6部分農(nóng)民權(quán)益保障不力

一些地區(qū)遵循傳統(tǒng)的“從夫居”的婚姻觀念，及時收回外嫁女本集體的土地，而遷入地由于土地承包權(quán)調(diào)整滯后，短時內(nèi)無法獲得農(nóng)地權(quán)的確認(rèn)，婦女權(quán)益得不到保障。由于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、新生兒、戶口遷移的相關(guān)政策不健全，農(nóng)地取得程序復(fù)雜，部分農(nóng)民的權(quán)益得不到保障。

4.農(nóng)用地確權(quán)建議

為了推進(jìn)農(nóng)用地確權(quán)，盤活農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民權(quán)益，提升農(nóng)民生活質(zhì)量，農(nóng)村確權(quán)工作應(yīng)該從確權(quán)法律依據(jù)、確權(quán)主體意識、確權(quán)硬軟件配套、確權(quán)程序規(guī)范和權(quán)益保障健全等方面進(jìn)行完善。

4.1完善農(nóng)用地確權(quán)專項(xiàng)法律法規(guī)

農(nóng)用地權(quán)屬證書是農(nóng)民權(quán)益的法律保障，確權(quán)工作應(yīng)該提高證書的權(quán)威性和法律地位。立法部門應(yīng)該根據(jù)相關(guān)的指導(dǎo)意見和決定，結(jié)合確權(quán)試點(diǎn)單位的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從確權(quán)的技術(shù)、方法、程序等方面制定全國性的農(nóng)用地確權(quán)專項(xiàng)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，或在不動產(chǎn)登記法中補(bǔ)充相關(guān)條款，提升確權(quán)相關(guān)依據(jù)的法律地位和專業(yè)性。同時由于土地的區(qū)位性和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，各地需要因地制宜制定農(nóng)用地確權(quán)實(shí)施條例等專項(xiàng)政府規(guī)章。通過相關(guān)法律和規(guī)章，確定技術(shù)精度標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范確權(quán)程序和資料審核標(biāo)準(zhǔn)，明確確權(quán)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，可以有效保障確權(quán)精度，保障確權(quán)檔案資料的完整性，提升確權(quán)的權(quán)威性。

4.2提高農(nóng)用地確權(quán)精度

農(nóng)用地確權(quán)精度主要由工作人員的主觀因素和設(shè)備儀器的客觀因素共同決定。要提高農(nóng)用地確權(quán)精度，需要加強(qiáng)人員“軟件”和設(shè)備“硬件”的建設(shè)。

首先，加強(qiáng)確權(quán)資金投入和管理。無論是人力投入，還是設(shè)備更新都需要大量的資金支持。加強(qiáng)對確權(quán)工作的資金支持，保證政府撥款的專款專用。按照《中央財(cái)政農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證補(bǔ)助資金管理辦法》要求，加強(qiáng)資金的使用和管理，及時撥付補(bǔ)助資金。通過招投標(biāo)測繪業(yè)務(wù)，引進(jìn)市場競爭機(jī)制，節(jié)約確權(quán)成本，緩解資金不足問題。

其次，通過人才引進(jìn)、技術(shù)培訓(xùn)和專業(yè)合作，提升專業(yè)水平。引進(jìn)一些具備測繪基礎(chǔ)和土地管理專業(yè)背景的專業(yè)人員，提升確權(quán)隊(duì)伍測繪技術(shù)水平，提高測繪成果精度，提升確權(quán)專業(yè)性，促進(jìn)登記工作的順利開展，保障農(nóng)民權(quán)益。定期開展土地確權(quán)工作人員專業(yè)技能培訓(xùn)，提高測繪人員的技術(shù)水平，加強(qiáng)內(nèi)頁繪圖人員的專業(yè)能力，提升現(xiàn)場調(diào)查和登記人員與確權(quán)農(nóng)民的溝通技巧，推進(jìn)土地確權(quán)登記工作^[5]。建立測繪合作關(guān)系，適當(dāng)?shù)貙⒋_權(quán)的測繪工作委托給專業(yè)測繪機(jī)構(gòu)或者與測繪機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，保證測繪的專業(yè)性、高效性和準(zhǔn)確性。

最后，購買先進(jìn)的儀器設(shè)備。先進(jìn)的儀器設(shè)備可以更快、更有效的得出精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)情況，有利于縮短工作人員的測量用時，提高工作效率，有效地推進(jìn)土地確權(quán)登記工作的進(jìn)度。增加硬件設(shè)施的資金投入，添置搭自動測量的GPS測量儀和擁有光電掃描度盤的全站儀等先進(jìn)硬件設(shè)備^[6]。

4.3多渠道保障農(nóng)用地確權(quán)進(jìn)程

農(nóng)地確權(quán)工作的開展及完成情況主要取決于確權(quán)的進(jìn)程。為了保障確權(quán)進(jìn)程，需要多管齊下沒推動確權(quán)工作。

首先，提高農(nóng)民確權(quán)的主動性。農(nóng)民是確權(quán)的主體，要推進(jìn)農(nóng)用地確權(quán)工作，需要調(diào)動農(nóng)民主動性。通過改變土地確權(quán)宣傳側(cè)重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)用地確權(quán)的主體是農(nóng)民，目的保障農(nóng)民的合法權(quán)益，目標(biāo)是是推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升農(nóng)民生活水平。通過宣傳，提高農(nóng)民對確權(quán)意義的認(rèn)識，提高農(nóng)民確權(quán)意識，調(diào)動農(nóng)民的主動性，從“要我確權(quán)”變?yōu)椤拔乙_權(quán)”^[7]，推進(jìn)確權(quán)的開展。

其次，現(xiàn)場辦公，提高工作效率?，F(xiàn)場辦公兼顧政策宣傳，可以調(diào)動農(nóng)民申請確權(quán)的積極性和主動性，推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)工作?，F(xiàn)場辦公有利于業(yè)務(wù)咨詢。農(nóng)民專業(yè)知識薄弱，確權(quán)中問題較多。現(xiàn)場辦公便于農(nóng)民咨詢，及時準(zhǔn)備和補(bǔ)充所需材料，加快申請?zhí)峤缓筒牧蠝?zhǔn)備的進(jìn)程。現(xiàn)場辦公利于與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)、協(xié)商。在申請、審核、簽字等多個環(huán)節(jié)，較多的確權(quán)證明文件需要集體經(jīng)濟(jì)組織簽章，通過現(xiàn)場辦公可以加快中間審核等環(huán)節(jié)的速度，提高辦事效率，加快進(jìn)程。

再次，合理調(diào)整工作時間。土地確權(quán)工作人員對土地的權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)查審核后，通知相關(guān)權(quán)利人檢查確認(rèn)和簽字，在簽字時間上盡量協(xié)調(diào)外出務(wù)工人員，合理的安排簽字確認(rèn)時間，及時完成確權(quán)工作。

最后，加快制證和發(fā)證進(jìn)程。對于確認(rèn)無誤的農(nóng)地權(quán)屬，一到三個工作日內(nèi)完成制證。對于完工的權(quán)屬證書，采用個人領(lǐng)取和集中到集體發(fā)證相結(jié)合的方式，加快發(fā)證進(jìn)程。

4.4尊重歷史合理確權(quán)

在確權(quán)中充分尊重集體和村民的主體地位，尊重歷史，合理確定范圍。首先，建立集體內(nèi)部調(diào)解委員會。建立內(nèi)部調(diào)解委員會，由村民選舉代表任職，強(qiáng)化和保障村民小組主體地位。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等土地遺留問題，通過小組或者集體決議方式，尊重歷史，并結(jié)合當(dāng)前土地管理法和承包法的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行補(bǔ)充、調(diào)整和確認(rèn)。對于一地多證的情況，根據(jù)產(chǎn)權(quán)人情形分別處理。產(chǎn)權(quán)人為同一人，注銷一本權(quán)屬證，將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)共同登記。如果產(chǎn)權(quán)人為不同人時，根據(jù)權(quán)屬真實(shí)情況，分別制證。其次，建立土地確權(quán)聽證制度，傾聽農(nóng)民的心聲，利用法律來維護(hù)保障農(nóng)民的利益，通過司法申辯和仲裁調(diào)解決異議，有效保障農(nóng)民權(quán)益。

4.5規(guī)范確權(quán)程序

嚴(yán)格規(guī)范的確權(quán)程序，是確權(quán)工作平穩(wěn)有序進(jìn)行的保障，是提高確權(quán)精度的前提，是減少糾紛保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)。

首先，建立申請——審核——外業(yè)測繪——內(nèi)業(yè)核查——公示——農(nóng)戶簽章——發(fā)證的首次確權(quán)程序。（1）在確權(quán)窗口和村集體展示申請書填寫樣本、所需材料清單，由農(nóng)民準(zhǔn)備材料，提出申請。（2）確權(quán)人員對材料和申請書進(jìn)行完整性和真實(shí)性審核。（3）審核通過的宗地，由測繪人員進(jìn)行外業(yè)測繪。（4）確權(quán)登記人員對外業(yè)成果與申請材料和證明材料進(jìn)行內(nèi)業(yè)審核。（5）確權(quán)機(jī)關(guān)將審核通過后的宗地圖在集體內(nèi)進(jìn)行公示。（6）申請人、臨界宗地權(quán)利人及其他權(quán)利關(guān)系人公示宗地?zé)o異議后，共同在確權(quán)書上簽字確認(rèn)。（7）由確權(quán)登記機(jī)關(guān)報縣級農(nóng)業(yè)管理部分審核，由同級政府制作農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)證書，發(fā)證。

其次，完善換證、變更登記及代簽的程序。對土地面積及四至有誤或者土地流轉(zhuǎn)等申請換證、變更登記等建立重新測繪、變更權(quán)利主體、四鄰及村民委員會簽字蓋章、公示和發(fā)證的流程。在確權(quán)中戶主無法簽字確認(rèn)的，可根據(jù)關(guān)系證明文件和委托書由父母、子女和愛人等代簽?；蛱峤唤?jīng)村委會證明簽章的委托書由其他第三人代簽。但做到不準(zhǔn)干部代簽、指界人員等相關(guān)工作人員代簽。

最后，健全檔案管理。對于登記發(fā)證的相關(guān)材料，主要包括申請材料、土地信息資料、審核文件、工作記錄、簽章簽字等相關(guān)證明文件進(jìn)行整理歸檔，對于電子數(shù)據(jù)進(jìn)行入庫保存，做到有據(jù)可查，有根可尋。

4.6建全權(quán)益保障機(jī)制

確權(quán)過程中，涉及了政府、村集體和農(nóng)民三者利益，而處于弱勢地位的農(nóng)民的權(quán)益往往受到忽視。應(yīng)該健全成員的資格標(biāo)準(zhǔn)，成立村集體弱勢群體幫扶機(jī)構(gòu)，保障農(nóng)民權(quán)益。尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，各地建立農(nóng)用地儲備。將死亡、婚嫁遷出子女、戶口調(diào)走、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等人員的土地全部收回，納入村集體的儲備庫管理。新增人口，由村民小組會議，據(jù)村人均土地標(biāo)準(zhǔn)，從備用地庫中及時進(jìn)行確權(quán)，保障權(quán)益。外來人員承包的，嚴(yán)格審查，加強(qiáng)管理，期滿后及時收回，保證集體的權(quán)益。

結(jié)語

農(nóng)用地是農(nóng)民的生活保障，是國家糧食安全的基礎(chǔ)。農(nóng)用地確權(quán)是保障農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)國家穩(wěn)定的關(guān)鍵工作。目前的農(nóng)用地確權(quán)實(shí)踐中存在法律依據(jù)不足、設(shè)備和人員水平有限、進(jìn)程相對緩慢等問題。為了有序推進(jìn)農(nóng)用地確權(quán)，需要以農(nóng)民為本。不斷完善健全專項(xiàng)法律和規(guī)范、增加確權(quán)投入、提升確權(quán)工作人員專業(yè)水平、規(guī)范確權(quán)程序，健全農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制。只有推進(jìn)農(nóng)用地確權(quán)，才能有力推進(jìn)農(nóng)村土地改革，盤活農(nóng)用地，提高土地利用水平，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平。

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