新時期中美職業教育改革政策的共性分析及差異比較
——基于政策工具的分析視角

李人杰 王 燕

職業教育改革是事關強化職業教育效能的本質要求，亦是健全職業教育體系的必由之路，其回應引領經濟社會發展的現實訴求，更是提升國家競爭力的應有之義。然而伴隨著全球產業升級、技術革命和經濟結構調整的不斷加快，當前世界各國的職業教育普遍面臨著“現代化轉型”的共性問題[1]。在此背景下，我國于2019年1月印發并實施了《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）；同年7月美國總統特朗普簽署的堪稱“開啟美國職業技術教育新紀元”[2]的《加強21世紀生涯與技術教育法案》（Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act）（以下簡稱《教育法案》）也正式生效。中美這兩個新近出臺的政策文件分別立足于本國國情，站在國家戰略規劃的高度，對新時期職業教育改革作出了系統謀劃，為職業教育的未來發展提供了基本遵循。不僅如此，作為一個分析的焦點，他們所包涵的政策內容也同時提供了理論研究的可能性，“對于研究政策過程、批判性地進行政策分析有著重要的意義和價值”[3]。鑒于此，本研究特以《實施方案》和《教育法案》政策文本作為研究對象，在政策工具的分析視角下對新時期中美職業教育改革政策進行文本量化統計，并就統計結果作進一步的共性分析和差異比較，以期在與美國職業教育改革的比較與借鑒中，進一步創新和優化我國職業教育改革政策工具，并為我國職業教育改革的理論和實踐提供借鑒。

一、分析視角:政策工具分類及其選定

政策工具是政府為實現特定的政策目標而對政策手段作出的方法性選擇[4]，其作為“連接政策目標和政策結果的橋梁”始終聚焦于“如何將政策意圖轉變為管理行為，將政策理想轉化為政策現實”。故此，有學者指出：“一項理想的政策設計需要政策工具的有機組合，通過結構形式的嚴密組織與功能作用的優勢互補，共同形成合力，發揮預期的政策效應。”[5]而目前學界依據不同的既定標準對于政策工具的分類呈現出紛繁復雜的樣態，例如：麥克唐納和艾莫爾（McDonnell and Elmore）根據政策對目標人群影響的不同將政策工具分為命令型工具、激勵型工具、能力建設型工具、系統變化型工具[6]；英格拉姆和施耐德（Ingram and Schneider）根據類似的標準將政策工具分為權威型工具、激勵型工具、能力建設型工具、符號和規勸型工具、學習型工具[7]；豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）根據政府行政手段強制性的不同將政策工具分為自愿性工具、混合性工具、強制性工具[8]；胡德（Hood）依據政策與資源互動關系的不同將政策工具分為信息工具、財力工具、權威工具、組織處置工具[9]；羅斯維爾和澤福爾德（Rothwell and Zegvelad）根據政策影響效用的不同將政策工具分為供給型工具、環境型工具和需求型工具[10]。這些分類模型各具特點與優勢，在實際應用之中也存在著一定程度的交叉和融合現象。

具體到教育政策領域，學者們多基于研究子領域的特性、政策工具自身的側重點及解釋力以及研究子領域與政策工具的契合度等事實判斷和價值判斷對政策工具模型進行篩選和使用[11]。本研究基于以下標準：其一，考慮政策工具的基本性即待選政策工具不是職業教育領域所特有的而是被各種政策研究所廣泛選用的，且待選政策工具位于職業教育政策的基本層面，是政策的基本組成元素，具備數量適中、使用頻率較高、要通過最優組合才能發揮相應政策效能的多重特點。其二，考慮政策工具的適切性即待選政策工具應指向解決中美職業教育領域存在的勞動力市場資源供給與需求之間不匹配的共同問題[12][13]，且至少在“人才供給”與“市場需求”兩方面對政策意圖具備較高的解釋力。其三，考慮政策工具的可操作性即待選政策工具具有將相對抽象的政策概念和政策意圖進一步轉化為可觀察、可測量、可操作的相關指標的能力，且分類較為細化和精確，每類待選政策工具又可進一步劃分為多種操作性層面的具體工具。在綜合考量的基礎上，本文篩選出羅斯維爾和澤福爾德（Rothwell and Zegvelad）的政策工具分類模型，進而依據此分類模型將供給型、環境型和需求型三類政策工具作為中美職業教育改革政策分析的主要維度。

具體來看，環境型政策工具是指政府綜合利用目標規劃、財務稅收、法律規制、策略性措施等具體工具優化職業教育資源配置、健全職業教育體系，以此改善職業教育所處的政策環境；供給型政策工具是指政府協調運用人才培養、師資支持、基礎設施建設、資金投入、信息服務等具體工具提升職業教育所需要素供給水平、改善職業教育所需資源供給狀況，進而推動職業教育的高水平發展；需求型政策工具是指政府均衡使用購買服務、企業合作、市場塑造、國際交流等具體工具穩定和拓寬職業教育市場，減少職業教育市場的不確定性，從而拉動職業教育的高質量發展。見表1。

表1 政策工具及具體工具

二、中美職業教育改革政策工具量化統計

（一）文本編碼

本研究在政策文本量化分析時根據有限細分原則，以該部分是否可以完整表達一個政策含義作為基本分析單元的劃分標準，同時分別以“C”和“A”作為中國《實施方案》和美國《教育法案》的政策代碼。

對中國《實施方案》按照“政策代碼——章代碼——節代碼——條目代碼”的格式進行逐句編碼。同時應指出的是，由于方案中的“總體要求和目標”以及“具體指標”均屬于有效信息，對于政策實施具有重大的導向意義，而《實施方案》未將其納入任何章節，故在編碼過程中，將其視為引言部分標記為“0”，最終形成完整的政策文本編碼。舉例來講，“C—1—1—1”則表示《實施方案》第一章第一節第一條即“把握好正確改革方向……嚴把教學標準和畢業學生質量標準兩個關口”的具體內容。

對美國《教育法案》按照“政策代碼——部分（Part）代碼——節（Section）代碼——條款（Clause）代碼”的格式進行相應編碼，剔除無效信息和條款，包括目錄部分、定義部分、過渡規定部分等，將《教育法案》的“目的，立法需要和重新授權的目標”（Purpose,Need for Legislation,and Goals of Reauthorization）標記為“0”，最終形成完整的政策文本編碼。舉例來講，“A—1—1—1”則表示《教育法案》第一部分第一節第一條即“該法案保留了目前針對美國原住民計劃和部落管理的中學后職業和技術機構的預留資金”的具體內容。最終的文本編碼情況見表2，由于篇幅所限，摘取部分內容進行展現。

表2 總編碼表

（二）統計結果

根據羅斯維爾和澤福爾德的政策工具分類維度，分別對《實施方案》和《教育法案》的具體條目和具體條款進行科學整理、準確歸類、詳盡統計，最終結果見表3。同時值得說明的是，由于政策文本所包涵的政策意圖和政策目標具有多元復雜性，致使其中具體的政策條目（條款）與政策工具之間往往并不表現為簡單的一一對應關系，而是呈現出一對二甚至一對多的非線性關聯。例如，《實施方案》中“C—2—3—3”即“引導行業企業深度參與技術技能人才培養培訓，促進職業院校加強專業建設、深化課程改革、增強實訓內容、提高師資水平，全面提升教育教學質量”。按照語句序列依次來看，“引導行業企業深度參與……培養培訓”反映出政府以職業教育需求為導向，通過企業合作、市場塑造工具拉動職業教育發展的相關考量；“促進職業院校……提高師資水平”則體現出政府通過對職業院校專業建設、課程改革、實訓內容、師資水平的法律規制工具為職業教育創設優良發展環境的具體要求；而其中的“提高師資水平”則暗含著政府以“提高現有師資質量”作為師資支持工具，加強師資供給進而推動職業教育教學質量提升的自覺選擇，故“C—2—3—3”既是法律規制工具，也是師資支持工具，還是企業合作和市場塑造工具，可以說其是環境型、供給型和需求型政策工具的綜合集成。

表3 中美職業教育改革政策工具量化統計結果

三、基于統計結果的中美職業教育改革政策工具共性分析

（一）環境型政策工具維度

中美職業教育改革政策的具體工具組合豐富多樣，但都存在法律規制工具和策略性措施工具分布聚類現象。通過政策分型檢視發現，中美職業教育改革的環境型政策工具都同時涉及對目標規劃、財務稅收、法律規制、策略性措施等具體工具的綜合運用，這在相當程度上凸顯出中美兩國基于長遠考量，靈活能動地使用環境型政策工具、多元互補地選取具體工具，著力優化職業教育整體架構、重點營造適合職業教育可持續發展的政策環境的價值取向。但與此同時，在具體工具比例分布上，兩國也共同存在法律規制工具和策略性措施工具聚類的問題。具體來看，中國法律規制工具占比22.22%，策略性措施工具占比22.7%，兩者加和占比是其他兩類具體工具占比總和的5.16倍；美國法律規制工具占比13.78%，策略性措施工具占比15.31%，兩者加和占比為其他兩類具體工具占比總和的2.72倍。這種比例分布在一定程度上反映出當前中美職業教育改革政策的共同理念：一是以法律規制工具的強約束力來保證政策實效。通過建章立制的方法，切實發揮其在破除制約職業教育發展的制度障礙、規范和約束職業院校主體與其他利益相關方的行為、保障職業教育的普及普惠、公平優質發展等方面具有的不可替代作用，并為新時期職業教育改革提供強有力的政策環境保證。二是以規劃協調、鼓勵號召等策略性措施手段，引導職業院校積極行動。切實發揮其由內而外對于職業院校主體、各利益攸關方的重塑性、激發性和引導性作用，不斷提升職業教育的社會聲譽，持續增進職業教育的社會理解，為新時期職業教育改革提供廣泛的外部環境支撐。

（二）供給型政策工具維度

中美職業教育改革政策的具體工具均以人才培養工具為主，對師資支持、基礎設施建設、信息服務等工具關注不足。政策工具量化統計結果顯示，在供給型政策工具維度下，中美兩國人才培養工具在五類具體工具中的比例分布中均占比最高。在中國其占比為12.56%，明顯超出其他四類具體工具；在美國其占比達到16.84%，除了使用頻率為13.78%的資金投入工具稍遜，其他三類具體工具都遠遠低于它的使用頻次。究其原因，一方面，與職業教育改革的屬性密切相關，即職業教育改革導向在于“職業”，性質屬于“教育”，行動歸于“改革”，這決定了中美兩國都站在教育的角度，遵循教育的基本規律開展相關行動。而無論是教育的外部關系規律，還是教育的內部關系規律，都要求職業教育改革始終圍繞著“人”作文章。另一方面，則源于人才培養工具本身的特性，即其可以通過向職業教育對象提供職業技能培訓、理論知識學習、實踐能力培養等，為行動主體提供全方位、全過程、多層次的知識和能力支持，進而全面提高人才培養質量，為職業教育整體發展提供優質的人才資源支撐。但同時，中美兩國都存在師資支持、基礎設施建設、信息服務等具體工具使用不足的問題，具體來看，中國在這三方面的占比分別為3.38%、3.38%和1.94%，三者加和占比僅為8.70%；美國在這三方面的占比分別為4.08%、0和3.57%，三者加和占比更是低至7.65%。這表明，中美兩國在供給型政策工具維度上存在具體工具單一化運用的傾向，并且各具體工具之間的橫向協調和動態調試有待進一步強化，對師資、基礎設施和信息服務方面的資源供給還有很大的投入空間。

（三）需求型政策工具維度

中美職業教育改革政策的具體工具均以企業合作和市場塑造工具為主，對購買服務和國際交流工具應用過少。從數據上來看，在需求型政策工具維度下，不管是中國還是美國，企業合作和市場塑造均是四類具體工具中使用頻率最高的兩類。具體來看，中國企業合作工具占比8.21%，市場塑造工具占比7.25%，兩者加和占比達到了四類具體工具總和的91.43%；美國企業合作工具占比7.65%，市場塑造工具占比13.78%，兩者加和占比更是高達四類具體工具總和的97.22%。這一方面顯示出在全球宏觀視野下，企業參與職業教育辦學已然成為全球職業教育改革發展的共同趨勢[14]；另一方面彰顯了中美兩國著力彌補“勞動力市場資源供給與需求之間巨大鴻溝”[15]的相關努力。與此同時，也蘊含著中美職業教育改革前瞻性地向溝通企業和院校的體系化發展平臺靠攏，各項改革同步性地與經濟社會發展建立起對應的聯動機制，以真正發揮出職業教育廣泛社會效益的政策期許。中美兩國對于購買服務工具的使用頻次分別只有3次和1次，而國際交流工具更是處于中美職業教育改革政策工具使用的“真空區域”①事實上，中國《實施方案》C—3—3—3部分提到“指導各地各校借鑒德國、日本、瑞士等國家經驗……”，但這種借鑒僅限于理論層面上的經驗學習，而未涉及實踐層面的國際交流，因此嚴格意義上，其不屬于國際交流工具。而美國《教育法案》更是未出現國際交流的任何相關表述。故此，可以說國際交流工具處于中美職業教育改革政策工具使用的“真空區域”。，這將極大地消解社會組織參與職業教育的內生性動力，不利于吸引社會力量的積極參與，也不利于拓寬職業教育辦學思路，更不利于借鑒國際職業教育的有益經驗。因此，加強國際交流和購買服務工具的使用也是未來中美完善職業教育改革政策的重要方向。

四、基于統計結果的中美職業教育改革政策工具差異比較

（一）環境型政策工具維度

與美國相比，中國環境型政策工具總體使用過溢，具體表現為法律規制工具和策略性措施工具過量應用，財務稅收類工具使用不足。對環境型政策工具的統計結果顯示，中國環境型政策工具總體占比達到53.62%，超出美國環境型政策工具13.80個百分點。具體來看，中美具體工具差別較大的三類中，中國法律規制工具超出美國8.44%，策略性措施工具超出美國7.39%，財務稅收工具超出美國2.79%。這種結果在一定程度上與中美兩國在全球坐標體系中不同的生態位和職業教育不同的發展水平相匹配[16]。我國立足于“發展中國家”的生態位，本土現代職業教育體系框架雖已建成，但體系建設不完善、制度標準不健全、配套政策待落實等問題不容忽視，所以對于職業教育發展的宏觀規劃和職業教育內外的制度塑造必不可少。美國則立足于“世界第一經濟強國”的全球生態位，職業教育改革不僅關注協調職業教育的運營管理體系，也將目光更多投向了澄清教育政策理念、提升資金分配效益和強化績效問責評價[17]，因而環境型政策工具在三類政策工具中占比適中。但這也同時昭示著未來中國職業教育改革的政策工具運用應朝向適度削減法律規制工具和策略性措施工具、加強目標規劃工具和財務稅收工具的方向發展。

（二）供給型政策工具維度

與美國相比，中國供給型政策工具總體使用頻率略低，具體表征為人才培養工具和資金投入工具仍需加強。對供給型政策工具的統計結果顯示，中國供給型政策工具的使用頻率為29.47%，美國供給型政策工具的使用頻率為38.27%，兩者相差9.80%，其中對總占比差貢獻最大的兩類為人才培養工具和資金投入工具，前者達到4.28%，后者高達5.57%。分別來看，在人才培養工具方面，中國人才培養工具占比12.56%，美國占比16.84%，兩者均是中美兩國供給型政策工具總占比最高的一類具體工具。但相較于美國人才培養工具對于生涯與技術教育（CTE）中教師要素、學生要素、課程要素、教學要素、學習要素等細致入微的規范與引導[18]，中國的人才培養工具則更囿于諸如“規范人才培養全過程”“培養高端技術技能人才”“夯實學生可持續發展基礎”“保證學生能力水平”等宏觀表述[19]，缺少清晰具體的實現途徑和落實機制。在資金投入方面，中國資金投入工具占比8.21%，美國則高達13.78%。說明相較于美國對于提升職業教育資金分配效益、引領職業教育創新發展、保障職業教育公平公正的政策努力，中國政府對于資金供給的重視程度還有待進一步提高。實際上，資金投入工具是一種基于物質利益的獲得促使政策目標對象采取相關行動的政策影響，其本質上屬于激發逐利需求的外部刺激。中國職業教育改革存在資金投入工具運用不足的問題，會影響職業教育改革的政策效果，加之相關表述的模糊化和具體路徑的缺位，極易導致執行主體的認知混亂并進一步干擾改革政策的“精準落地、效果最優”。

（三）需求型政策工具維度

與美國相比，中國需求型政策工具總體使用相對短缺，具體表現為市場塑造工具有待進一步加強。中美職業教育改革政策工具量化統計結果顯示，中國需求型政策工具共占比16.91%，而美國需求型政策工具占比21.98%，中國低于美國5.07%，說明中國的需求型政策工具使用尚有進一步發展的空間。毋庸置疑，需求型政策工具可以通過降低職業教育市場的不確定性拉動職業教育發展，在相當程度上也起著促進職業教育多元發展的作用。需求型政策工具使用頻率過低，無疑會弱化市場端對于職業教育發展的“拉力”，相應地對政府端給予職業教育發展的“推力”提出更高的要求。這種結果也在一定程度上顯現出對于如何刺激和拉動全社會對職業教育的需求這一問題，中國政府尚處于不斷思考和探索的階段，所以借鑒諸如美國、德國、瑞士等發達國家關于職業教育改革的先進經驗就顯得尤為重要。具體來看，中美需求型政策工具維度中，購買服務工具、企業合作工具和國際交流工具占比均相差不大，占比差分別為0.94%、0.56%和0，而在市場塑造工具方面中美占比差高達5.53%，說明與美國相比中國市場塑造工具還一定程度上存在著使用短缺的狀況。進一步對《實施方案》政策文本的內容分析發現，中國的市場塑造工具多集中于“精準服務區域發展需求”“促進就業創業”“重點服務企業”“鼓勵企業辦學”“引導企業參與人才培養”等方面[20]，而美國的市場塑造工具卻業已形成了縱向上貫通中等和中等后職業教育以關照學生的終身發展，橫向上關涉教師、學生、公眾、商業領袖、院校、雇主和行業伙伴以吸引全社會參與的“經緯交錯”的網狀結構。

五、政策建議

通過上述共性分析和差異比較發現，在三重政策工具維度下中美職業教育改革政策工具運用傾向存在諸多異同。即為中美存在職業教育政策工具內部布局有待完善的共性問題，同時中國存在職業教育政策工具總體布局不盡合理的個性問題。故此，遵循“整體—部分”的邏輯理路，可進一步精準定位和準確識別中國職業教育改革政策工具運用上存在的四類問題：第一，在整體結構上存在環境型政策工具過溢和需求型政策工具短缺問題；第二，在環境型政策工具維度存在具體工具運用聚類化問題；第三，在供給型政策工具維度存在具體工具使用單一化問題；第四，在需求型政策工具維度存在具體工具比例失衡化問題。

（一）調整創新政策工具總體布局，推動不同政策工具的協同發展

政策工具服務于政策目標，是政府在部署和實施政策時使用的實際方法和途徑[21]。根據不同的職業教育基礎、現狀及愿景，各國政府部門需要多元配置不同的政策工具，切實保證職業教育改革工作穩步推進。目前，我國職業教育改革政策基本呈現出環境型政策工具主導（53.62%）、供給型政策工具漸次（29.47%）、需求型政策工具不足（16.91%）的邏輯特征。而美國職業教育改革政策則遵循環境型政策工具和供給型政策工具均衡適配（39.80%、38.27%）、需求型政策工具協調輔助（21.98%）的邏輯走向。為此，未來我國職業教育改革政策需要合理運用環境型、供給型和需求型三類政策工具，將具備推拉作用的顯性供需政策工具與具有干預作用的隱性環境型政策工具進行有效結合[22]。具體來講，以精簡環境型政策工具為重點，為職業教育改革優化政策環境；以穩定供給型政策工具為基礎，為職業教育改革提供持久的物力與智力支撐；以增補需求型政策工具為關鍵，理順職業教育的多元治理和協同參與通道。同時，要時刻聚焦職業教育改革政策工具使用的協調性與系統性，致力于形成各類政策工具協同應用、政策實效最大化釋放的局面。

（二）均衡配置環境型政策工具，強化政策影響力

首先，就美國職業教育改革環境型政策工具使用頻次來看，我國應精簡職業教育改革環境型政策工具總量，規避因環境型政策工具的過度應用而影響供給型政策工具和需求型政策工具對于職業教育發展推拉效應的有效釋放，進一步將環境型政策工具的使用頻次控制在合理有效的范圍內。其次，著力改變法律規制工具和策略性措施工具過度使用的局面。法律規制工具著眼于政策長效，在創新制度環境和優化權力結構方面具有不可以替代的作用，但過度使用極易造致短期內各利益攸關方的矛盾和沖突。策略性措施工具雖然能在一定程度上彌補因制度缺位造成的問題，但大量應用同樣可能干擾到整體謀劃、策略布局層面的政策效果[23]。最后，應努力實現目標規劃工具和財務稅收工具向高頻應用的轉變。目標規劃工具服務于國家長遠全面的發展愿景，統領著一個國家職業教育發展的方向，目標規劃工具的合理應用有助于各政策執行主體進一步內化職業教育改革的價值訴求。財務稅收工具則可以通過建立完善的財務制度以及對稅收政策的靈活調整，一方面，提高資金使用效益促進職業教育的健康發展；另一方面，吸引社會組織參與共同推動職業教育的多元發展。

（三）優化調試供給型政策工具，加強政策推動力

首先，參照美國職業教育改革供給型政策工具使用占比，我國應平穩增加供給型政策工具的總體投入，切實發揮其對于擴大職業教育有效供給、提高供給結構對于需求變化的適應性和靈活性作用。其次，推動人才培養工具和資金投入工具的落實，一方面，應實現人才培養工具向更為微觀具體的教育主體、教育中介、教育客體等教育三要素的滲透發展，依據“點面結合”的原則，根據職業教育內部存在的具體問題，有針對性地提出政策支持；另一方面，要實現資金投入工具的創新性發展。在健全經費投入的基礎上，拓寬職業教育辦學籌資渠道，提升資金分配效益，如可以適當借鑒美國以“獎優”謀“塑優”的競爭性撥款模式，推動地方政府與企業的積極參與，精準服務區域經濟發展[24]。最后，加大師資支持、基礎設施和信息服務三類工具的使用力度。高質量的師資隊伍是促進職業教育公平、提升職業教育質量的關鍵所在。基礎設施建設事關職業教育現代化的物質基礎。信息服務則能通過實現勞動力市場信息數據共享保證職業教育及時響應勞動力市場需要，并始終與區域經濟發展的優先領域相一致。因此，中央政府應加快完善職業教育師資建設、基礎設施建設和信息服務的政策體系，為實現職業教育現代化提供堅實的物力和智力、信息與技術保障。

（四）著力增補需求型政策工具，增強政策拉動力

首先，從需求型政策工具總體占比來看，中美需求型政策工具使用頻次均為三類政策工具中占比最低的一類工具，但與美國相比中國需求型政策工具亦存在明顯的差距。因此，未來中國職業教育改革應著力增補需求型政策工具，激活職業教育發展的市場、促進社會各方的多元治理和協同參與。其次，應促進企業合作工具和市場塑造工具的落實。一方面，將教育部門與企業部門的合作互動貫穿于職業教育實施的全過程，進一步確保企業依法履行實施職業教育的義務；另一方面，可借鑒美國相關經驗，不斷建構和完善職業教育的關鍵性績效指標，鼓勵社會各界參與職業教育的質量問責，擴大利益相關者的話語權。最后，要加強購買服務工具和國際交流工具的使用。一是政府通過加強購買服務工具的運用，持續提供優質的職業技術培訓，采取靈活多樣的無門檻培訓模式，盤活社會資本，調動社會力量主動參與治理的積極性和主動性，不斷擴大職業教育發展的內部需求。二是政府要推動職業教育發展的國際交流，進一步降低辦學門檻，讓外資能更好地參與舉辦職業教育，提升本國職業教育的質量水平和國際影響力，以高技能人才國際流動的方式促進職業教育互學互鑒，不斷擴大職業教育發展的國際需求。