泉州臺商投資區棚戶區改造融資模式探索

陳莉蕓

摘 要：當前政策不再允許采用政府購買棚改模式，對于新開工的棚改項目，當地政府不能再以政府購買服務的形式進行融資。在此背景下，通過對泉州臺商投資區棚戶區改造項目的背景及必要性分析，以及對現有融資模式風險點及持續性分析，并通過主流棚改項目融資模式選擇，在政策不確定性下探索泉州臺商投資區后續棚改融資模式。

關鍵詞：泉州臺商投資區;棚改項目;融資模式

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.015

棚改是重大民生工程，也是發展工程，這項工作對改善住房困難群眾居住條件、補上發展短板、擴大有效需求等發揮了重要作用。泉州臺商投資區為國家級臺商投資區、國家級經濟技術開發區和國家高新技術開發區，作為泉州中心市區增長極，致力于打造兩岸合作先行區與泉州城市副中心。“十三五”時期，泉州臺商投資區加快城鎮化發展進程，致力于改善當地居民生產生活環境，改善全區城市面貌，全面提升臺商區城市形象，努力打造“泉州浦東”意義上的新型城市。

1 泉州臺商投資區棚改項目現有融資模式

當前泉州臺商投資區主要棚改項目為泉州臺商投資區白沙片區棚戶區改造建設項目。項目總用地面積約9.15平方公里，總投資約290億元，鑒于項目體量大、范圍廣，為有效推動項目進行，白沙片區棚改項目將以范圍內七個行政村為中心，分三期進行開發建設。

1.1 項目背景及必要性分析

該項目位于泉州臺商投資區西部，項目區域內自然村村（居）民居住條件較差，部分房屋為石結構房屋，房屋安全性能和使用功能較差，區域現狀與村（居）民的發展需要和本片區功能定位嚴重不符，對本區域實施棚戶區改造迫在眉睫。本項目位于泉州核心城區東擴的首要發展區域，是泉州臺商區推動城市化發展的重點發展方向，符合泉州市“十三五”規劃對于泉州臺商投資區白沙片區的功能定位，項目的開發建設將極地推動當地城鎮化發展，改善全區城市面貌，全面提升泉州臺商投資區的城市形象。

1.2 項目現有融資方案分析

泉州臺商投資區白沙片區棚戶區改造項目于2018年開工并列入福建省住建廳確認的棚改計劃，該片區棚改項目分為三期，目前正在融資建設的是一期項目。主要融資來源為政府購買權益質押擔保下的銀團項目貸款，具體方案為：

某銀行作為牽頭行，給予項目公司（項目建設開發主體）銀團項目貸款額度，期限5年，牽頭行采用全額包銷模式，貸款資金用于泉州臺商投資區白沙片區棚戶區改造一期項目的建設，以申請人依法享有的本項目《政府購買服務協議》項下權益及收益提供質押擔保。

上述方案綜合分析：

（1）項目采用政府購買服務模式，符合財政部87號文的政策要求，項目各項審批手續基本齊全，政府購買服務流程合法合規。

（2）本融資項目還款來源依賴于泉州市政府的信用及財政資金撥付能力，從近年泉州市財政運行情況來看，GDP及財政收入平穩增長，經濟總量連續20年居全省第一。政府對債務率有所把控，具備本次項目政府購買服務資金的支付能力。

（3）項目操作按照政府購買服務模式，要求購買服務資金納入預算管理和中期財政規劃。政府購買服務資金能鎖定回籠至申請人在銀行的監管賬戶上封閉管理，第一還款來源較有保障。

1.3 現有融資模式風險點及持續性分析

1.3.1 自有資金風險

按照項目資本金比例規定要求，該項目自有資金比例不低于20%，棚改項目總投入較大，項目公司往往根據項目建設開發需要組建，成立時間較短，當前營業收入難以支持項目資本金投入，存在資本金不到位的可能性。但項目公司股東通常資金實力雄厚，因此，資本金需要依賴于股東資金的注入，并按工程建設進度與貸款資金同比例到位。

1.3.2 項目風險

棚改項目是提升城市品位和綜合競爭力的民生工程。項目風險主要集中在于征地拆遷和配套市政建設的工程施工風險。項目公司在棚改項目具體實施過程中有拆遷、補償、土地平整、保障房建設、配套市政設施建設等多項工作，需要協調的事項較多，能否順利征拆將影響棚改項目進度。因此，要求項目公司在棚改領域具備豐富的管理經驗，做好土地及房屋征遷工作;完善內控制度完善、嚴格管理保障項目施工建設;貸款銀行也將密切關注項目建設進程，嚴格貸款的投向，并加強受托支付的管理，最大限度降低項目風險。

1.3.3 其他風險

本項目為政府購買服務項目，還款來源依賴于政府財政，申請人負責棚改項目前期行政審批手續申報工作及具體的項目建設，臺商規劃建設局按照《政府購買服務協議》中的約定，向申請人分期支付政府購買服務資金，項目公司能否按時足額獲得協議約定的政府購買服務資金關系到項目貸款本息能否按時償還，因此，本筆融資具有一定的政策風險。

1.3.4 現有融資模式的可持續性分析

2018年以來，地方政府隱性債務引起黨中央國務院的高度重視，隱性債務風險隱患成為事關國家安全、亟待堅決制止的重大風險隱患。由于政府購買服務支出已納入地方政府預算，實質上變成了當地財政為棚改項目融資進行兜底的問題，導致隱性債務風險加劇。于是，國家接連出臺關于嚴控地方政府債務政策文件，將政府購買棚改服務貸款納入地方政府隱性債務，政府購買棚改融資模式將于2019年取消，棚改項目建設融資應采用發行棚改專項債或項目能自求平衡的貸款模式。因此，泉州臺商投資區現有棚改項目融資模式能否持續存在較大不確定性。

2 主流棚改項目融資模式

2.1 政府購買棚改模式

2019年之前，政府購買棚改模式是棚改項目融資的主要模式。政府購買棚改服務是指當地政府授權棚改主管單位，按照法定相關招投標程序，選擇具有實力的承接主體并與其簽訂服務協議，承接主體以政府購買服務合同向銀行進行質押融資，當地政府根據按約定分期條款向承接主體支付政府采購資金用于補齊項目資本金或償還銀行貸款。

近年來，各地以政府購買服務模式進行棚改建設確實取得了顯著成績，不僅改善了居民的生活條件，同時帶動了投資消費和去庫存。而取消當前的政府購買棚改服務模式，主要考慮到一方面是通過近些年的努力，現有存量棚改項目已經大幅降低;另一方面大量儲備棚改項目仍積極準備采用政府購買棚改模式進行融資。因此，取消政府棚改模式就是先把新增的政府隱性債務控下來。

2.2 棚改專項債模式

2018年4月，財政部、住房城鄉建設部日前聯合發布《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》（財預28號文）指出：地方政府通過發行棚改專項債獲得融資，拆除棚戶區建筑、搬遷棚戶區居民后進行招標，選擇具有資質和實力的社會資本進行棚戶區原有土地的二級開發（一級開發資金可有土儲專項債解決），政府所得土地出讓金及其他專項收入用于償還債券。

地方政府債券具有其積極意義，它是我國規范地方政府舉債融資模式的重要嘗試，一定程度上可以降低地方政府舉債融資成本;同時拉長債務期限，有效解決目前各地方政府負債的期限錯配相關問題。2019年，棚改專項債成為棚改項目融資的主要資金來源，一方面體現了地方政府對專項債的把控程度不斷提升;另一方面體現了地方政府對專項債的需求也隨之增加。

2.3 棚改類PPP模式

棚改類PPP模式主要由政府和社會資本通過合作出資組成項目公司，負責棚戶區改造項目的融資工作，項目公司以項目合同中的各項權益及未來創造的現金流來質押給銀行進行融資，以滿足棚改項目建設資金需求;實質上是政府與社會資本的特許經營合作模式，鼓勵多種所有制經濟參與承接棚改項目實施主體。

在PPP模式下，政府按照股權比例相應投入項目資本金，該模式會要求政府支出比例較大，但根據相關規定，PPP項目產生的政府支出投入總計不能超過當地政府一般公共預算支出10%的限制紅線，而棚改項目普遍投資規模大、投資金額高、經營效益一般，因此PPP棚改模式會導致當地PPP項目的政府支出比例占該地區一般公共預算支出百分比增幅過大，隨著PPP項目10%紅線的逼近，各地采用PPP模式實施棚改的項目在逐步減少（依據：財政部PPP項目管理庫），地方政府也就更偏向于在重運營、有現金流、能盤活存量資產的項目上實施PPP模式。

3 后續棚改融資模式探索

泉州臺商投資區白沙片區棚戶區改造項目的開發建設尚有兩期，一旦政府購買棚改模式被取消，若無成熟的棚改融資模式加以銜接，則當地白沙片區棚戶區改造項目的后期開發資金將難以滿足，棚改整體的開工進度將受到影響。因此，對后續棚改融資模式的設計、構想須提上日程。

3.1 棚改專項債作為主要融資來源

根據2019年棚改政策指向，對于新開工的棚改項目，當地政府不得再采用政府購買服務模式進行籌資，而是要求以發行地方政府債券的方式（即上述棚改專項債）為主進行融資。棚改專項債期限可長達15年，平均期限長達5年以上且利率較低，且專項債不算政府赤字;專項債券支持的是有收益的公益性事業，是以對應的政府性基金或專項收入償還。因此，泉州臺商區應實現當前棚改項目收益與融資自求平衡的情況下，有序推進發行棚戶區改造專項債券工作。

3.2 銀行貸款作為有力補充

棚改專項債的發行規模在短時間內難以滿足棚改整體資金不足的情況，亟需國開行、農發行等政策性銀行根據政策導向對收益能平衡的棚改項目維持融資貸款。意味著，只要在合法法合規且風險可控的條件下，泉州臺商投資區應主動協調銀行金融機構通過專項過橋貸款對符合條件的棚改承接主體提供過渡階段的資金支持;鼓勵銀行金融機構在其業務合理范圍內對符合條件的棚改承接主體，加大泉州臺商投資區棚戶區征遷、改造及配套基礎設施建設貸款。

3.3 棚改PPP模式作為備選

在取消了政府購買棚改服務后，合法合規的PPP模式將成為地方政府棚改項目的重要融資渠道，有望得到進一步發展。雖然棚改PPP模式存在項目配套制度不完善、合格融資主體較少、投資收益難以滿足社會資本預期、操作流程復雜等限制，泉州臺商投資區已在泉州臺商投資區湖東實驗學園推廣應用PPP模式，將現有成功經驗應有于本區棚改類PPP模式的嘗試，不失為現有棚改后續融資可行備選方案。

3.4 下調棚改任務目標

從國務院常務會議了解到，2018年至2020年確定實施三年棚改攻堅計劃，確定了再改造各類棚戶區1500萬套的目標，實際上各地棚戶區改造投資遠大于棚改專項債配額，泉州當地并不例外，且政府購買棚改服務模式轉為棚改專項債后，泉州臺商區白沙片區棚戶區改造項目的后期項目能否實現項目收益和融資自求平衡以獲得政策性銀行貸款有待進一步論證。因此，適度下調當地棚改任務目標成為更為實際的決策考量。

4 結語

當前政策取消棚改政府購買服務模式，但可能允許項目實施主體在不擴大建設規模，在做好風險防范的前提下，與金融機構繼續開展融資。因此，泉州臺商區后續棚改項目建設仍存在繼續采用政府購買服務模式融資的可能性，但所產生的融資將可能被認定為政府隱性債務。鑒于此，泉州臺商投資區對于棚改融資模式的籌劃需走在前面。

參考文獻

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