我國(guó)“對(duì)口支援”與德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付研究

傅強(qiáng)生

摘 要：我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制相對(duì)欠缺，轉(zhuǎn)移支付方式存在著亟待解決的問(wèn)題，探討我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題及對(duì)策，其意義深遠(yuǎn)。對(duì)我國(guó)“對(duì)口支援”進(jìn)行研究，并通過(guò)對(duì)德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付成功案例的解析，認(rèn)為應(yīng)首先明確橫向轉(zhuǎn)移支付的原則和目標(biāo)，其次應(yīng)針對(duì)“對(duì)口支援”建立縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的財(cái)政政策。政府財(cái)政部門也應(yīng)積極對(duì)轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)督和管理，使之進(jìn)一步規(guī)范化，法律化，繼而為公共福利均等化及區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

關(guān)鍵詞：橫向轉(zhuǎn)移支付;縱向轉(zhuǎn)移支付;財(cái)政政策;區(qū)域經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào)：F74 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.08.020

0 引言

橫向轉(zhuǎn)移支付的含義通常是指同級(jí)各地方政府、單位之間財(cái)政資金相互轉(zhuǎn)移的一種方式，一般屬于富裕地區(qū)向貧困地區(qū)提供資金援助。分稅制改革以來(lái)，我國(guó)縱向轉(zhuǎn)移支付快速發(fā)展，不同區(qū)域也呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。然而，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付本身存在一些不足，不同區(qū)域的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距呈現(xiàn)出逐年拉大的態(tài)勢(shì)，地區(qū)與地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，不充分。

近年來(lái)，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題進(jìn)行了研究。第一類觀點(diǎn)是橫向轉(zhuǎn)移與縱向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的思想。朱瑞環(huán)（2016）認(rèn)為應(yīng)以橫向轉(zhuǎn)移支付為切入點(diǎn)，圍繞政府間權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的原則，建立以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系，從而進(jìn)一步改進(jìn)我國(guó)財(cái)政支付政策。第二類觀點(diǎn)是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在中國(guó)不適用的思想。李萬(wàn)慧等（2017）認(rèn)為橫向轉(zhuǎn)移支付在中國(guó)并不具備實(shí)施的可行性，因?yàn)槠涫苤朴谄浔旧淼娜毕?。也有學(xué)者抱持相同的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付充滿“劫富濟(jì)貧”的色彩，容易引起地區(qū)間的矛盾，而且其有效實(shí)施是有特定前提條件的，并不是在所有國(guó)家都適用。

雖然橫向轉(zhuǎn)移制度的研究已取得一定的學(xué)術(shù)成果，但目前仍然處于學(xué)術(shù)探討階段，地方政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并未被實(shí)施，橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也沒(méi)有規(guī)范的立法文件。而我國(guó)目前擁有的“對(duì)口支援”，其形式多樣，與橫向財(cái)政支付有一定的可比性。但由于其特殊性，在運(yùn)行過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。因此，在新時(shí)代下，研究我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，特別是研究與橫向轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的問(wèn)題，其意義重大。

1 “對(duì)口支援”與橫向轉(zhuǎn)移支付

“對(duì)口支援”是一種非制度化的地區(qū)間橫向援助的典型，它具有較為顯著的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付特征，是中國(guó)推動(dòng)區(qū)域之間協(xié)調(diào)，共同發(fā)展的戰(zhàn)略。援助西藏工作是我國(guó)比較悠久的“對(duì)口支援”形式。由于我國(guó)西部地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)水平落后，因此，對(duì)口援藏工作短時(shí)間內(nèi)不會(huì)停止。我國(guó)諸多學(xué)者把“對(duì)口支援”當(dāng)作橫向轉(zhuǎn)移支付的特例，并積極闡述橫向支付在國(guó)內(nèi)實(shí)施的可行性。通過(guò)學(xué)術(shù)界理論研究，認(rèn)為我國(guó)主流的“對(duì)口支援”有兩種模式。

1.1 長(zhǎng)期固定型結(jié)對(duì)關(guān)系模式

這種模式是受援縣接受其他省市以下二級(jí)市（區(qū)）的援助，固定與支援的該二級(jí)市（區(qū)）形成結(jié)對(duì)關(guān)系。這些省（市）的中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，在本省（市）范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為平衡。并且，其二級(jí)市（區(qū)）有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠獨(dú)立承擔(dān)對(duì)口援藏所需要的資源。例如，作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省（市）的上海市、江蘇省、浙江省、山東省等都參與了長(zhǎng)期固定型的“對(duì)口支援”。

1.2 統(tǒng)籌型結(jié)對(duì)關(guān)系模式

這種模式下，一方面，受援區(qū)域接受某些市（區(qū)）的援助;另一方面，援助方的市（區(qū)）并未形成與受援區(qū)域固定的結(jié)對(duì)關(guān)系。也就是說(shuō)，并不是將一個(gè)省的援助西藏任務(wù)安排給一個(gè)固定的市（區(qū)）。而是在一個(gè)合適的時(shí)間內(nèi)，根據(jù)援助方的經(jīng)濟(jì)情況，做出一定的調(diào)整。即各個(gè)市（區(qū)）并不單獨(dú)與受援單位建立長(zhǎng)期的、一成不變的結(jié)對(duì)關(guān)系。以安徽省作為援助方為例，如表1，受援方（縣）和援助方（地級(jí)市）結(jié)對(duì)關(guān)系并不固定。

此外，還有一種模式被稱作為：固定-輪換型結(jié)對(duì)關(guān)系模式。這種模式是受援縣接受省市以下二級(jí)市（區(qū)）的援助，其結(jié)對(duì)關(guān)系總體來(lái)說(shuō)比較復(fù)雜的。它是完全由各個(gè)時(shí)期內(nèi)地區(qū)（一般是地級(jí)市）的經(jīng)濟(jì)情況來(lái)決定的。一方面，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的市與某個(gè)縣對(duì)接，形成相對(duì)固定的幫扶狀態(tài)。而另外一方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較緩慢的市，則實(shí)行輪換式的幫扶狀態(tài)，結(jié)隊(duì)關(guān)系不是一成不變的。這種幫扶政策比較實(shí)際，靈活多變。但是，在運(yùn)行過(guò)程中也會(huì)遇到許多問(wèn)題，從而給整個(gè)運(yùn)行過(guò)程帶來(lái)較高的成本。

通過(guò)分析以上“對(duì)口援助”模式，可知，我國(guó)的對(duì)口援藏制度實(shí)際上是為促進(jìn)西藏與內(nèi)地區(qū)域聯(lián)系，推動(dòng)中西部公共服務(wù)均等化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡化的國(guó)家戰(zhàn)略。特別是在結(jié)對(duì)關(guān)系建立方面表現(xiàn)得更加充分。然而，對(duì)口援助也存在諸多問(wèn)題。其一，部分援助地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，財(cái)政經(jīng)常無(wú)法滿足自身支出，很難及時(shí)給予受援方有效的援助;其二，制度上，“對(duì)口支援”沒(méi)有與縱向轉(zhuǎn)移支付有效銜接，“對(duì)口支援”整體運(yùn)行效率有待提高。

此外，從“對(duì)口支援”政府層級(jí)上看，一般是市級(jí)政府對(duì)口援助縣級(jí)政府，而并不是地級(jí)市與地級(jí)市之間的結(jié)對(duì)，也不是縣級(jí)區(qū)域之間的結(jié)對(duì)關(guān)系?；诖?，筆者從橫向轉(zhuǎn)移支付的根本意義上解釋，我國(guó)的“對(duì)口支援”并非真正意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際屬于援藏計(jì)劃，但它可被視為一種具有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付方式。然而，這項(xiàng)對(duì)口援助戰(zhàn)略并未充分體現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政政策，而只是在某些方面與橫向轉(zhuǎn)移支付有一定的可比較性。

2 德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付財(cái)政政策

面對(duì)復(fù)雜的轉(zhuǎn)移支付制度，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)思考橫向轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)策略，作為我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的適當(dāng)補(bǔ)充。

在橫向轉(zhuǎn)移支付政策中，目前德國(guó)實(shí)施的效果較好。德國(guó)中央政府部門首先通過(guò)平均稅收數(shù)據(jù)把各州分為富裕州和貧窮州，并將富裕州的部分資金（主要是高出平均稅收的部分）轉(zhuǎn)移到貧困州，貧困州作為轉(zhuǎn)移支付的接收方，自身不用支付。對(duì)于稅收水平相當(dāng)于平均稅的州來(lái)說(shuō)，一方面它們得不到其他州的轉(zhuǎn)移支付的;另一方面也不需要支出自己的財(cái)政稅收。

總體來(lái)說(shuō)，德國(guó)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有很明顯的組織結(jié)構(gòu)，并且層次清晰。德國(guó)的州級(jí)政府間實(shí)行以財(cái)政均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，其轉(zhuǎn)移支付也比較成熟，其思想是大力倡導(dǎo)均等化。總體上，它是按照三個(gè)層級(jí)進(jìn)行。首先，它是聯(lián)邦對(duì)各州的縱向轉(zhuǎn)移支付，這也是主體運(yùn)行框架;其次，是州與州之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，即同級(jí)別行政區(qū)域之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;第三，是聯(lián)邦的補(bǔ)充撥款，即中央政府對(duì)州的撥款。

20世紀(jì)50年代后，德國(guó)通過(guò)立法程序，進(jìn)一步規(guī)范了橫向轉(zhuǎn)移支付的方式。為了促進(jìn)各個(gè)區(qū)域人民福利相對(duì)公平化，德國(guó)政府部門依據(jù)法律，進(jìn)行了一系列稅收改革。例如，實(shí)行中央和地方稅收共享制度，使得橫向轉(zhuǎn)移支付對(duì)縱向轉(zhuǎn)移給予了一定程度的補(bǔ)充。德國(guó)財(cái)政政策逐步走向完善，各州之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、福利水平得到相對(duì)均衡的發(fā)展。

然而，雖然德國(guó)能很高效地運(yùn)用橫向轉(zhuǎn)移支付與縱向轉(zhuǎn)移支付組合的財(cái)政策略，充分地實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)政府之間以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的目標(biāo)。但是，德國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付也存在著問(wèn)題。例如德國(guó)的增值稅、所得稅等，盡管它們的稅基和稅率的決策是由中央政府制定的，但征收稅收的部門是州而不是中央政府。因此，橫向轉(zhuǎn)移支付的再分配實(shí)際上也觸動(dòng)了很多富裕州的根本利益，嚴(yán)重阻礙著部分富裕州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。因此，德國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移政策過(guò)于強(qiáng)調(diào)均等化，卻削弱了部分州最初的蓬勃發(fā)展勢(shì)頭?；诖耍傻贸龀醪浇Y(jié)論：德國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付政策雖然提高了貧窮州的福利水平，但是對(duì)富裕的州來(lái)說(shuō)，原本可以有更好的福利水平，此時(shí)甚至成了一種幻想，對(duì)于富裕州來(lái)說(shuō)，這存在某種不公平之處。

3 對(duì)我國(guó)“對(duì)口支援”政策的建議

雖然德國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)成功的案例，值得借鑒，但也存在其不足，值得我們思考。筆者針對(duì)我國(guó)的“對(duì)口支援”，從以下幾個(gè)方面提出建議。

3.1 明確橫向轉(zhuǎn)移支付的根本原則和總體目標(biāo)

橫向轉(zhuǎn)移支付的精神本質(zhì)是促進(jìn)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)和福利水平公平化的二次分配方案。首先，應(yīng)該積極確保各級(jí)政府有自給財(cái)政支付的能力。其次，確保公民，特別是貧困地區(qū)個(gè)人的收入能滿足基本物質(zhì)文化需要。最后，橫向轉(zhuǎn)移支付要提高其有效運(yùn)行，必須要符合我國(guó)國(guó)情，同時(shí)要具有公開(kāi)化、透明化、適度調(diào)節(jié)等特點(diǎn)，以免抑制發(fā)達(dá)區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。只有明確橫向轉(zhuǎn)移支付的原則，才能從財(cái)政制度上有效地促進(jìn)公共服務(wù)均等化以及社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定化的目標(biāo)。

3.2 強(qiáng)化“對(duì)口支援”的監(jiān)督和績(jī)效管理

筆者把“對(duì)口支援”理解成具有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付形式。無(wú)論是橫向轉(zhuǎn)移還是縱向財(cái)政支付，都需要建立強(qiáng)有力的財(cái)政稅收監(jiān)督機(jī)制。首先，政府部門要結(jié)合我國(guó)財(cái)政機(jī)制的具體國(guó)情和德國(guó)橫向財(cái)政政策突出優(yōu)點(diǎn)，積極制定可行性的監(jiān)督策略，促進(jìn)財(cái)政政策正常運(yùn)行。其次，制定資金合理周轉(zhuǎn)方案，促進(jìn)在“對(duì)口支援”過(guò)程中，資金使用合理、有效。最后，還可以建立相應(yīng)的績(jī)效考核機(jī)制，使得“支援資金”在運(yùn)行方面得到政策上的保障。

3.3 縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付結(jié)合的模式

一直以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政政策以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，而橫向轉(zhuǎn)移支付并沒(méi)有形成一定的制度化。筆者認(rèn)為可借鑒德國(guó)轉(zhuǎn)移支付方式，并結(jié)合我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距較大的國(guó)情特點(diǎn)，可針對(duì)“對(duì)口支援”實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付有機(jī)結(jié)合的政策。新時(shí)代下，我國(guó)要制定相應(yīng)措施，保證橫向轉(zhuǎn)移支付得到充分有效實(shí)施，使得市（區(qū)）際，或者縣際的財(cái)政轉(zhuǎn)移運(yùn)行過(guò)程中真正暢通無(wú)阻。

4 結(jié)論

我國(guó)的“對(duì)口支援”在實(shí)踐上取得了一定的成績(jī)，但是仍然存在著一些問(wèn)題，不是可持續(xù)的發(fā)展形式，也不能稱為真正意義上的橫向轉(zhuǎn)移模式。而德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了各區(qū)域公共服務(wù)均等化的同時(shí)，也存在著諸多問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)各區(qū)域公共服務(wù)均等化，我國(guó)要借鑒德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付的成功經(jīng)驗(yàn)，并從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，適度運(yùn)用財(cái)政手段進(jìn)行調(diào)控。首先，要明確橫向轉(zhuǎn)移的原則和目標(biāo);其次，要把縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付有機(jī)結(jié)合，并把“對(duì)口支援”法制化，財(cái)政部門要研究出一套“對(duì)口支援”與縱向轉(zhuǎn)移支付相銜接的體制機(jī)制，并積極拓展“對(duì)口支援”的外延;第三，中央財(cái)政部門要對(duì)援助方加強(qiáng)監(jiān)管力度，并把“對(duì)口支援”納入政府績(jī)效管理，提高“對(duì)口支援”的執(zhí)行效用。

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