盤活存量資金的思考與對策研究

李蕓

摘要：2014年12月，國務院辦公廳印發了《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發[2014]70號）首次將盤活財政存量資金工作從財政層面提升到政府層面。盤活存量成為了各級財政部門的重點工作之一。2019年以來，我國全面落實減稅降費政策，各地財政收入增速降低，而財政支出需求不斷加大，收支矛盾突出。盤活財政存量資金，對緩解地方財政壓力、不斷提高財政資金效益有著重要意義。筆者結合實際工作，通過對財政存量資金主要構成和形成原因進行深入分析，從而提出如何盤活財政存量資金的建議和措施。

關鍵詞：存量資金;財政;形成原因;途徑

一、財政存量資金的主要構成

財政存量資金指的是存留在財政賬戶上未按照財政預算執行沉淀下來的資金[1]。從2018年財政決算數據來看，財政存量資金來源主要構成有：一是部門預算結轉資金;二是各部門賬戶待支付結存資金;三是預算結余資金;四是預算穩定調節基金和預算周轉金。

（一）部門預算結轉資金。部門預算結轉資金指的是按照總預算會計權責發生制列支的要求，預算部門當年未支出的預算資金需結轉下一年度支付的款項。近年來，部分地區結轉資金出現連年上升的趨勢，該部分資金在財政一般公共預算支出所占比例也越來越大，也從側面反映出預算編制不科學、預算執行率低的問題，部門存在“重預算、輕支出”的現象。

（二）各部門賬戶待支付結存資金。隨著國庫集中支付制度的不斷深入，該部分存量資金越來越少。但是，部分地區也存在國庫集中支付改革不到位的情況，加之上級對支出進度考核的硬性指標要求，存在“以撥代支”的現象，造成了資金滯留在部門，難以發揮資金使用效益。

（三）預算結余資金。該部分存量資金主要是一般公共預算和政府性基金結轉下年結余，是存量資金的重要構成部分。

（四）預算穩定調節基金和預算周轉金。按照《預算法》的要求，為了建立跨年度預算平衡機制和調劑預算年度內季節性收支差額，財政部門可以設置預算穩定調節基金和預算周轉金，但是未經同級人民代表大會的批準，該兩項資金不允許隨意動用。

二、財政存量資金的形成原因分析

近年來，財政存量資金規模居高不下，沉淀較多，分析其形成原因主要包括以下幾個方面：

（一）專項轉移支付資金結存規模較大。一是專項轉移支付的下達缺乏必要的可行性研究，時間上往往集中在后半年甚至是年底下達，有的甚至12月31日才下達到基層，資金使用部門無法形成實際支出;二是部分專項轉移支付資金運作不規范，沒有建立科學的項目評審和決策制度，上級存在切塊下達資金的情況，沒有具體到項目，資金留在部門賬戶無法支出。

（二）預算支出進度緩慢，不能及時形成實際支出。主要原因是部門預算編制不夠細化，個別部門單位申報預算時，部分專項資金缺乏科學合理的事前論證，且缺乏績效評價和問責機制等，導致當年預算安排的項目支出，年底達不到付款條件，資金無法撥付，形成存量。

（三）國庫集中支付改革不徹底，部分財政存量資金滯留在預算單位或財政專戶。首先是部分預算資金通過實撥的方式撥付預算單位或財政專戶，導致預算資金撥付到預算單位或財政專戶后沒有及時支出而形成財政存量資金。

三、存量資金盤活途徑

（一）補充預算穩定調節基金。一般公共預算結轉結余資金第二年仍未支出的，全部補充預算穩定調節基金;政府性基金結轉資金規模較大的（不超過該項基金當年收入的30%），調入一般公共預算，補充預算穩定調節基金。

（二）交回上級財政部門。結轉資金的專項轉移支付資金，尚未分配到地方和部門并結轉兩年以上的，由下級財政交回上級財政部門統籌使用。

（三）同級財政收回。部門預算結余資金及結轉兩年以上資金，由同級財政收回統籌使用。

（四）加快結轉資金支出。對于按原用途繼續使用的結轉資金，應盡快撥付使用，以發揮資金使用效益;對于不需按原用途使用的資金，應收回財政部門統籌用于經濟社會發展亟須資金支持的重點領域。

四、盤活存量資金存在的困難和問題

（一）基層資金不足。由于部分地區財政收支矛盾較大，采取了暫付款解決項目資金不足的問題，歷史形成的暫付款清理核銷難度較大，清理存量資金現金流壓力較大，存量資金無法真正盤活。

（二）預算穩定調節基金規模過大。按照規定，預算穩定調節基金在編制年度預算調入后的規模一般不超過當年本級一般公共預算支出總額（含對下級轉移支付）5%。但由于受當前經濟形勢影響，地方缺乏有效的投資支出，使預算穩定調節基金成為“盤活”的重要途徑，造成其規模超過5%，在一定程度上影響了資金效益的發揮，形成資金的“二次沉淀”。

（三）相關制度有待完善。目前上級關于存量資金的范圍、處理要求、管理機制等有待進一步健全，預算穩定調節基金及預算周轉金的管理細則有待完善，工作中存在一定的隨意性和盲目性。如存量資金收回再使用的程序是否需要編入預算經同級人民代表大會審批后方可執行沒有統一的規范。如果經同級人民代表大會批準后方可使用，存量資金就不能及時被盤活，再次形成沉淀。相反，如果存量資金失去預算的約束，難免會產生隨意使用的現象。

（四）賬務核算未進行規范統一。由于缺乏規范統一的文件指導，總預算會計對于存量資金的賬務處理方式主要有兩種方式。一是收回存量資金是沖減當年支出。這種處理方式符合財政部2015年5月18日印發的《關于收回財政存量資金預算會計處理有關問題的通知》（財預[2015]81號）文件的規定，但是由于沖減支出的方式會造成被沖減科目的執行數與上年同期和年初預算不可比的現象，地方財政部門采用該方式核算比較謹慎。二是收回和再安排存量資金均通過往來科目核算，這種處理方式不影響當年支出數據，但是存量資金的賬務處理卻游離于預算之外，資金的使用失去了預算的約束，存在一定的風險。因此，總預算會計對存量資金的收回及使用的處理方式一直存在爭議。

五、盤活財政存量資金的幾點建議

（一）強化責任主體，提高盤活存量資金的責任意識。目前正處于破解盤活財政存量資金難題的重要階段。近年來，各級財政部門對于盤活財政存量資金、清理和規范財政專戶、深化國庫集中支付制度改革、消化暫付款、加快預算執行進度等方面出臺了一系列文件、辦法，收到了一定的效果，但各級財政部門存量資金的規模仍然比較大。各級財政部門在積極盤活存量資金的同時，也要帶動政府其他部門樹立主體責任意識，多方配合，讓存量資金動起來，并從基層單位防止產生新的存量資金。

（二）科學編制預算，加強預算績效管理。一是進一步細化項目預算編制，將預算細化到具體單位和具體項目，并做好項目的可行性論證，否則一律不予安排預算。二是推進跨年預算項目按“4：4：2”的付款比例跨年安排，按項目實施進度，科學制定項目資金使用計劃。三是年初預算的編制要結合一年年度資金結余，做好部門結轉結余資金與預算安排銜接工作[2]。四是加強預算績效管理，加快建成全過程的預算績效管理體系，形成規范的督促和指導機制，進一步推進地方政府部門預算績效前置，改進績效評估方式，提高績效管理水平，加大績效評價成果的應用，評估結果與下年度預算安排掛鉤，提高預算科學性和準確性。

（三）加快預算執行進度，減少資金沉淀。各級財政應進一步加強對部門預算執行情況的日常監督，落實部門主體責任，督導各部門加快預算執行，減少資金滯留。各級財政部門著眼長遠，注重加強制度規范，對當年確定不能執行的項目，按規定程序及時調整預算，統籌用于經濟社會發展急需資金支持的領域，盡快形成實際支出，減少年底資金結轉。

（四）規范存量資金賬務處理方法。存量資金的賬務處理涉及財政總預算會計和政府部門會計賬務處理。由于存量資金在以前年度已經計入總預算會計支出，建議出臺規范的會計核算指導意見，設置專門的會計科目，用于反映存量資金的收回和再使用情況，在總決算報表和部門決算報表中也加入相應的報表，用于反映存量資金的總體規模和增減明細。

盤活存量資金是解決財政收支不平衡問題的重要措施，對于提高財政資金使用效益、提升政府服務職能具有重大意義。

參考文獻：

[1]吳純.盤活財政存量資金問題研究[J].商，2014 （43）：210-211.

[2]張天舒.關于盤活地方財政結轉結余資金的思考[J].經濟論壇，2015 （6）：110-111.