人口倒掛鎮的社會治理創新

[摘 ?要]營造共建共治共享社會治理格局是新時代中國特色社會主義的必然要求。本文以珠三角本地、外地人口倒掛的A鎮為分析樣本，對人口倒掛鎮的基層治理進行深入研究。A鎮通過黨建引領、社建助力，打造“一委一站兩平臺三紐帶”，吸納廣大來穗群體參與基層治理，在構建共建共治共享社會治理格局上成效顯著。但也存在體制機制不暢、人才匱乏、公共服務不足等問題，應通過進一步加強基層黨建、挖掘基層自主性治理能力等，形成責任分擔、權利分配、利益分享的基層治理新格局，讓廣大人民群眾共享改革發展成果。

[關鍵詞]基層治理;共建共治共享;人口倒掛;來穗人員

[中圖分類號]D630 ?[文獻標識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2020）05-0063-06

根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》顯示，2020年中國仍有2億以上的流動人口。粵港澳大灣區生活著約3000萬外來人口，珠三角很多制造業城市都出現了本地、外地人口倒掛現象。廣州作為人口流入大市，2019年新增常住人口40余萬。龐大的外來人口規模給城市帶來活力和增長動力的同時，也給社會治理造成壓力和挑戰。習近平總書記指出：“外來務工人員在物質生活水平有所提高的同時，民主政治的參與程度和應有的社會政治地位也在不斷提高”[1]，并強調“對廣東來說，流動人口多是社會治理的一大難題”“要把基層治理同基層黨建結合起來”[2]。2018年習近平總書記對廣東作出“在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列”[2]的重要指示要求。因此，發揮好來穗人員（指外地來廣州人員）的資源優勢，鼓勵其更廣泛、更深入地參與社會治理，有利于推動來穗人員市民化、提升社會融合度;有利于促進社會團結、提升城市發展和穩定水平，吸引更多人才入駐粵港澳大灣區。

黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”，用“治理”代替“管理”，體現了我黨管理理念的重要轉變。黨的十八屆五中全會提出“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”，展示了黨在新時代的治理理論創新。黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”的社會治理總要求，進一步強調“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。

國內對共建共治共享治理的研究可分為兩大脈絡：一是概念界定，“社會治理格局”是社會治理領域相關各方形成的比較穩定的、基礎性的關系，共建共治共享治理就是“各治理主體比較充分地參與、協商，達到盡可能大的共識，進而采取相互配合的治理行動”[3]。共建共治共享治理格局的內容體系包含全民參與的新型社會治理主體關系、共建機制的新型社會治理結構模式和共享成果的新型社會治理目標追求。[4]共建是途徑、共治是保障、共享是目的。二是實現路徑，學者們通過解析社會管制的流程和環節，探討實現“全民”全過程的社會管制參與的機理、方法和途徑。[5]構建共建共治共享治理格局，核心在“重塑多元主體治理理念和價值取向，架構政府與市場、社會三大治理主體協同共建的體系框架，通過科學完備的制度支撐確保全民共享的目標達成。”[6]通過黨和政府的角色定位、人民性原則的遵循、公民精神的培養和社會組織的成長、法治思維和法治方式養成來構建社會治理格局。[7]綜上，共建共治共享治理格局體現了“人民主體論”的歷史唯物主義思想，提升了公眾的價值認同并且促進了秩序和活力的合理均衡。[8]目前，理論探討居多，實踐研究偏少，本文通過深入廣州市共建共治共享治理試點A鎮進行實地調研，剖析人口倒掛鎮開展共建共治共享治理的經驗和問題，提出提升社會治理效能的對策。

一、人口倒掛鎮社會治理的創新探索

A鎮位于珠三角核心區，鎮域經濟以皮革皮具產業為主，是廣東省第一批產業“專業鎮”。常住人口超過30萬人，其中本地戶籍6.2萬人（鎮政府2019年統計數據），本地和外地人口比例約2.6：10，是廣東地區典型的“人口倒掛鎮”（即外來常住人口數量超過本地戶籍居民數量，在當地社區形成本地和外地人口數量的“倒掛”現象）。根據調研數據可見，A鎮來穗人員來源地覆蓋我國30個省、直轄市和自治區，湖南、廣東和廣西三地來穗人員接近總數的60%。在告知了“居住方式”的來穗人員中，“合伙居住”（55%）和“家庭居住”（20.6%）的超過2/3，表明“血緣”和“地緣”是來穗人員流入的主要原因。來穗人員學歷以“初中”（64.9%）和“高中（中專、中技）”（18.2%）為主，文化程度不高，以工人群體為主，通過來穗人員的“居住事由”也可看出，因“務工”居留的占93.2%。年齡在“31-40歲”（40%）和“18-30歲”（28.5%）兩個階段的來穗人員占2/3，中青年群體構成務工人員的中堅力量。在“來A鎮年限”中，“5-10年”的占比31.3%，“3-5年”的占比13.2%，這接近45%的來穗人群為A鎮皮革皮具產業貢獻了相當一部分熟練工，亦表明，皮具產業發展提供了部分相對穩定的就業。因此，從技術含量不高的勞動密集型產業角度看，A鎮人口結構年輕、人力資源優良，為地區經濟發展做出重要貢獻;從勞動力素質角度看，人口質量仍有很大提升空間。

（一）A鎮開展社會治理的背景

以新生代農民工為主的外來人口大量聚居于珠三角，形成了不少本地和外地人口“倒掛”的混居帶，社會治理成為“老大難”問題。

1.社會矛盾復雜。A鎮來穗人員來源地集中、居住方式和居住地集中，大部分人收入較低，為社會弱勢群體。工作生活在異地外鄉，出于一種本能的保護和寄托，對親緣性同宗、地緣性同鄉有較強的心理歸屬需求和情感依賴，在“遇事找老鄉”的思維慣性下，一旦發生利益沖突和矛盾糾紛，容易迅速聚集親友老鄉壯大聲勢。A鎮來穗人員集中區高發的矛盾，包括環境、工資、醫療等，問題復雜多樣。

2.管理難度增大。來穗人員中新生代農民工居多，吃苦耐勞的品質不如父輩，文化程度偏低，逐漸發展成滯留當地的閑雜人員，成為鎮日薪制市場的重要供給端，給用工環境造成不良影響（日薪制市場以打工者定點待工、老板現場招聘的形式，每日在A鎮多個地方聚集大量尋找日工、時工的閑散人員）。A鎮現有工商企業25000余家，出租住宅、廠房、商鋪等2600多棟（出租屋約900棟），但鎮黨委政府編制較少，工作人員嚴重不足，這一管理規模與管理資源配置嚴重不對等導致“小鞋大腳”，綜合治理壓力大。

3.來穗人員呈現新的更高需求。首先，A鎮來穗男性占61.2%，男女結構比例失衡，在“婚姻狀況”調研中有2/5的有效作答，其中“未婚”比例高達63.7%，意味著相當一部分人面臨難找對象和夫妻分居問題。18-40歲的來穗人員比例高達68.5%，育齡人口占比高，給醫療保障和社會管理提出了新的要求。其次，來穗人員城鎮化水平低。相對較低的收入和較高的消費形成矛盾。教育程度和職業技能水平滯后于產業轉型升級的需求，在未來勞動力市場競爭中不具優勢，失業率上升將對地區維穩帶來更大挑戰。受戶籍和鎮公共服務供給不足的限制，來穗人員及隨遷子女的教育和就業、就醫保障難以滿足，低城鎮化水平阻礙了來穗人員的長期穩定就業和生活。

（二）A鎮社會治理的舉措

面對困局，A鎮近兩年積極營造共建共治共享治理格局，實現從“外來人口”到“A鎮建設者”再到“新A鎮人”的轉變，社會融合共治局面的啟動提升了來穗人員的獲得感、幸福感和安全感。

1.黨建引領，多渠道發揮黨組織政治核心作用。首先，A鎮通過“黨建+體制創新”整合提升建強黨委。組建A鎮來穗人員合成黨委（后更名為A鎮兩新組織綜合黨委，下簡稱“兩新組織黨委”），為鎮黨委領導下的二級黨委。兩新組織綜合黨委領導65個黨支部、600余名黨員。黨委班子成員由政府、企業、社會的骨干黨員組成，超七成是各地優秀來穗代表，戶籍覆蓋湖南、廣東、廣西、江西、浙江等幾大流出地。黨委充分發揮來自群眾、融于群眾的優勢，帶動來穗人員協助政府開展社會治理。

其次，通過“黨建+機制紐帶”暢通兩地三聯。兩新組織黨委創新設立黨委輪值工作制度。輪值黨員重視以走訪形式調研支部黨建、摸清流動黨員隊伍、搜集民生問題、解決群眾困難，變群眾上訪為黨員下訪，變坐等來訪為主動走訪。習近平總書記曾指出，外來人口應當享有民主政治權利，使“優者有其榮”。兩新組織黨委拓展來穗人員參與基層治理渠道，建立村（居）來穗人員“兩委”委員季度懇談工作機制，每季度邀請2名村（居）異地務工委員進行時事政策宣講，征集意見建議和合理訴求。建立黨委政府會議列席制度，吸收來穗人員中的人大代表、企業代表、各地鄉賢代表和優秀務工代表參與鎮各類協商議政平臺，提升來穗人員參政權利的均等化水平。2019年，A鎮來穗代表共列席鎮黨委政府重點事務工作會議10余次，建議被采納12條，協調解決9條。兩新組織黨委開拓屬地和本地黨組織雙向合作交流，黨員流出地組織部門共同組建“新干縣駐花都區流動黨支部”“藍山縣駐花都區流動黨總支部”等，配套設立“流動黨員工作服務站”，探索流動黨組織“雙管共建”模式。建立起鎮黨委、兩新組織黨委、兩新組織流動黨員三級聯動黨建格局，使流動黨員“離鄉不離黨、流動不流失”。來穗黨員榮譽感、自豪感倍增，主動亮出黨員身份，參與組織生活，近兩年新吸納90余名黨員。

再次，通過“黨建+政府服務”撬動來穗管理支點。設立鎮合成來穗人員服務站（下簡稱“服務站”），協助兩新組織黨委開展工作，對來穗人員提供社會治安綜合治理、流動人口計劃生育、勞動就業、積分入學入戶等的政策宣講和集中代辦服務。服務站設4個職能辦公室以及來穗人員心理輔導站、法律咨詢調解聯絡站、來穗人員融合學堂等8個特色功能服務站，為異地務工人員提供一站式服務。

最后，通過“黨建+大數據”推動精細精準治理。A鎮兩級黨委聯合推動大數據治理，建設A鎮綜合治理信息化網絡，推廣“來穗通”、網上登記備案、門禁系統管控平臺，將信息數據整合于鎮綜合治理信息化平臺，實現部門間信息系統互聯互通，讓信息多跑路、來穗人員少跑腿。對“人屋”進行地毯式排查、匹配登記，確保“人屋”納管率，提升治理精細化水平。打造“網格化管理”示范區。合理劃定管理網格，每網配置管理員2名，平均每個網格小組覆蓋3000至7000套出租屋，各小組每兩個月巡查一次以上，專管員每天外出巡查、處理問題。通過“智能+人力”，用繡花功夫在糾紛源頭處防微杜漸。

2.社區建設助力，全方位激發群眾主體參與力量。首先，A鎮通過“社建+志愿服務”凝聚來穗“散沙”。成立鎮來穗人員合成志愿服務總隊，現已發展志愿者4000余人，按服務內容、地域和功能劃分組建3類23支來穗人員志愿者隊伍，按村居組建6支本地黨員志愿者隊伍，廣泛參與到社區服務、技能培訓、衛生清潔、掃黑除惡、振興鄉村、治安巡邏等公益活動，成為安定和諧社會不可或缺的輔助力量。近兩年，共開展志愿活動200多場，參與人數近兩萬人次。來穗人員參與社區治理的主動性增強，培育出很多“廣州好人”、百場宣講優秀宣講員等杰出外來工代表。

其次，通過“社建+社會組織”延伸治理“手臂”。習近平總書記參加2014年全國“兩會”上海代表團審議時指出：“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。”通過購買服務，A鎮吸收專業組織參與社會共治共建，其中“優勢力”社工組織近兩年共為鎮6萬多來穗人員提供服務，處理咨詢類個案約200個、舉辦社區融合活動100余場，開展來穗人員發展性、教育性及治療性小組90多個，對隨遷兒童可能出現的心理危機起到預防或化解作用。根據產業鎮特色，鎮黨委政府聯合工商聯合會、各地商會充分調動企業界資源，加強企業黨建、投資創業、醫院教育等方面的交流合作，為企業開展勞資就業培訓，為務工人員提供公益體檢等，如在推出的來穗婦女兩癌篩查活動當天便收到愛心捐款45萬余元。

最后，通過“社建+政府搭臺”打造“共治”載體。在服務站建立“來穗人員心理輔導站”，對來穗人員開展心理健康知識普及和宣傳活動、進行心理關愛和疏導服務，在矛盾和問題源頭處防微杜漸。建立“法律咨詢調解聯絡站”，以流動黨員、村法律顧問為主體，通過“老鄉對老鄉”的調解模式，充分發揮“人熟、地熟、情況熟”的優勢，參與涉及婚姻家庭、鄰里糾紛、勞動爭議、物業租賃等的矛盾沖突，構建“大調解”格局。2019年聯絡站成功調處工傷糾紛、勞資糾紛、社保糾紛90多起，依法追討拖欠工資12萬元。建立“來穗人員大學堂”，月均舉辦約10場多形式、多渠道、多層次的公益技能培訓和宣講活動，構建融合培訓新體系，形成“人人參與、人人盡責”的學用結合熱潮。

綜上，A鎮以“一委一站兩平臺三紐帶”，即鎮兩新組織黨委，鎮服務站，鎮綜治信息化網絡平臺和“網格化管理”示范平臺兩個大數據系統，及本地黨組織、來穗人員屬地黨組織和流動黨組織的互聯互通紐帶，營造共建共治共享社會治理格局。2019年第三方機構評估結果顯示，抽樣來穗群眾中50%不時與本地人往來，35%經常與本地人交往，近95%愿意參與政府征集意見投票，約92%愿意參與社區活動。2018年共1014名來穗子女入讀公辦學校，同比增長6.62%，2019年共1162名，同比增長14.6%。2018年全年案件類警情同比下降9.9%，2019年上半年同比下降30%，且刑事、治安、盜竊、搶劫類警情均較同期有明顯降幅（見表1），抽樣來穗群眾中73%對鎮治安水平“非常滿意”或“比較滿意”，“老大難”鎮煥發出新活力。

二、人口倒掛鎮社會治理存在的問題

（一）體制機制問題

鎮合成來穗人員服務站在兩新組織黨委的領導下開展工作，并通過建立來穗人員志愿服務總隊的方式，最廣泛地發動群眾參與治理。然而，服務站是鎮政府下設機構，人員由政府統籌配備、財政供養，基本為本地人，黨員的組織關系歸屬鎮黨委。鎮兩新組織黨委由流動黨組織發展而來，班子成員均為兼職，穩定性欠缺。黨委向兩新組織黨委擴展后，管理的流動黨員增多，黨組織體系龐大，弱班子加之尾大不掉，限制了黨組織作用的發揮。服務站人員和兩新組織黨委人員有體制內外和戶籍本外之分，服務站受黨委領導的保障機制缺乏。

（二）人才建設問題

兩新組織黨委和服務站主要面向A鎮附城片區來穗人員（占全鎮來穗人口60%），然而無論是黨委還是服務站，人才均極度匱乏。兩新組織黨委僅一名副書記接近全職工作狀態，承擔了黨建、黨務、組織和宣傳等大量工作。服務站僅一名副站長負責來穗人員合成志愿服務總隊，管理著4000余名志愿者，其余工作人員分攤政府下派的綜治、計生、企業服務等具體業務。“火車跑得快，全靠車頭帶”，一委一站的人才短缺問題，將制約共建共治共享治理形成長效機制。

（三）公共服務問題

A鎮公共服務配套不足主要表現在：來穗人員子女受教育難。鎮公辦中小學21所、民辦九年一貫制學校10所，公辦小學非穗籍學生約占五成，招生名額不足成為最大難題。民辦學校收費高、教育質量缺乏保障，給收入不高的來穗人員家庭增添了負擔。受戶籍限制，來穗人員子女無法在本地參加高考。來穗人員落戶難。他們大多學歷較低、工作不穩定，與積分落戶條件相距甚遠，阻礙了融入本地的動力。來穗人員工作難保障。A鎮勞動密集型皮具產業特有的日薪制市場，使部分打工者熱衷做臨時工，缺少勞動保障，缺乏職業規劃，不利于來穗人員自身進步、企業穩定和皮具產業的用工環境及可持續發展。

三、提升人口倒掛鎮社會治理效能的對策

（一）加強基層黨組織自身建設

首先，抓好班子，選好領頭雁。按照“品行好、能力強”標準，在基層黨組織中配備全職成員，優選在各地來穗群體和兩新組織黨委中具有廣泛的代表性、群眾認可度高的優秀黨員，系統做好自身黨建、組織聯系群眾工作，完善兩新組織黨委的選任、考核和培訓機制，賦予兩新組織黨委成員一定的政治待遇和經濟待遇。其次，按照《基層黨組織工作條例》規范基層黨組織，以標準化建設促進科學化發展，研究流動黨員穩定性差等特征，用好新媒體“把黨員連在線上、支部建在網上”，著力解決流動黨組織集中難統一、管理難到位、教育難跟進等問題。

（二）挖掘基層自主性治理能力

首先，建議由鎮兩新組織黨委來領導鎮來穗人員和出租屋服務管理中心（簡稱“出管中心”），并協助管理政府購買服務的相關社會組織。兩新組織黨委下的服務站和出管中心工作內容有重合性，均涵蓋綜合治理、來穗人員計生、居住證辦理、積分入學入戶等。工作方式有互補性，前者基于牢固的群眾基礎以情動人提供服務，后者基于行政模式開展管理工作。將二者整合可節省政府成本，提升工作效率。將社會組織納入兩新組織黨委的管理和指導，能使社會組織更好地掌握來穗群體的需求，充當基層黨組織的左膀右臂。其次，在優秀來穗黨員和志愿者中挖掘人才，A鎮的治理實踐充分發揮了黨發動群眾、依靠群眾的政治優勢和工作方法，尤以鎮志愿服務總隊為亮點，目前已涌現出了一批積極熱心、無私奉獻、工作能力強、群眾擁護的優秀來穗代表，應將其中有意愿的人充實到黨委政府部門和各項治理行動中，提升來穗群體的歸屬感和主人翁意識，優化治理效果。

（三）發動社會力量提升公共服務水平

首先，緩解來穗人員子女受教育難問題。鼓勵公辦學校利用閑置教育資源，挖掘辦學潛力，擴大招生容量。引導民間資本參與教育事業，給予用地審批、稅收、貸款等政策優惠。加強對民辦教育的規范和監管，幫扶民辦學校完善教學管理制度，適當提高教師福利待遇。與來穗子女屬地高中建立對口合作關系，暢通回讀渠道、科學制定回讀學生專項培養計劃。其次，引導社會力量幫助來穗人員融入本地。鼓勵行政村對屬地來穗人員共享公共資源，如安排適量種糧種菜土地，解決子女入學、入托問題，對優秀務工人員表彰，引導來穗人員參與村居公共活動等;鼓勵企業為外來務工人員提供人文管理，用“公寓型”“學校型”“情感型”的管理方式，讓務工人員有住所、有集體、愛學習、能提升，真情實意工作，對經濟發展起到積極作用。最后，借力防疫行動取締“日薪制市場”。新冠肺炎疫情延遲了A鎮的企業復工和務工人員返穗，應在進行防疫的廣泛宣傳的同時，將規范用工的精神和取締日薪的通告傳遞給企業主和務工人員。開發線上招聘平臺，對務工人員實行大數據管理和網上招聘。從來穗志愿者群體中招募安保力量，安置在防疫點和臨時工聚集地，通過“老鄉警察管老鄉”[9]62開展勸導和法治宣傳。

四、結語

當前，我國正處于經濟轉軌、體制轉變、社會轉型、政府職能轉變的關鍵時期，社會利益關系復雜、新情況和新問題層出不窮，在改革開放前沿陣地和經濟發達地區表現尤為強烈。A鎮黨組織以“答卷人”的積極姿態，將外來人口倒掛的治理壓力，轉化為協同共治的有效動力，充分發動群眾、組織群眾、依靠群眾，以“一委一站兩平臺三紐帶”構建共建共治共享社會治理格局，為超大城市精細化治理、構建粵港澳“人文灣區”和新型城鎮化建設做出了有益探索。當前，我國的“基層社會參與”在實踐中還有很長的路要走，要不斷構建更具有公共精神和公共理性的“基層共同體”，將我國的制度優勢轉化為基層治理效能。

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責任編輯 ?王 ?雨

[作者簡介]王幽（1987- ），女，廣東廣州人，中共廣州市花都區委黨校講師，主要從事公共管理、社會治理研究。

本文系廣東省黨校（行政學院）系統2019年度哲學社會科學規劃項目“吸納來穗人員有序參與公共治理的案例研究”（19AB04）的階段性成果。