黨政領導干部政德建設的法治思考

摘 要：新時代黨政領導干部政德建設法治化是現實的必然選擇。黨政領導干部廉政道德監督體系正逐步完善，廉政道德考評工作也在逐步推進，本文結合“德”與“權”、“德”與“能”、“德”與“法”三方面，提出建立道德品質教育長效化機制、健全 “重德”選拔任免考核機制、制定《公務員道德法》等舉措推動黨政領導干部政德建設進程。

關鍵詞：黨政領導干部;從嚴治黨;政德

一、必然性：新時代黨政領導干部政德建設的法治化選擇

（一）新時代“政德”的基本內涵

政德，也稱“官德”，理論的說，是一種“與行使公共權力聯系在一起的特殊的職業道德”;通俗的說，即領導干部的從政之德。

習近平同志也曾在《用權講官德，交往有原則》一文中說道，官德應當“包括思想政治道德和品德作風等方面的素養”。作為管理干部人事工作的——中共中央組織部在2011年印發的《關于加強對干部德的考核意見》也明確規定，“政德”應該包括領導干部政治品質和道德品行兩個方面。前者，主要是指領導干部的政治方向、政治立場、政治態度、政治紀律、黨性原則等;后者則考量領導干部的社會公德、職業道德、個人品德、家庭美德等。這是現階段我們認識和處理新時代黨政領導干部政德建設問題的理論基礎。

（二）新時代黨政領導干部政德建設的現實意義

1.實現全面從嚴治黨的目標和任務的前提

要建設一支高素質的干部隊伍，首先要確保黨的干部加強品德修養，從組織訓練的角度出發，要始終把握黨性教育和道德修養，不斷強化公仆意識。在工作中，要有意識地把群眾的利益作為出發點和立足點，不斷消除黨內消極腐敗，最終形成一個良好的干部隊伍作風。

2.對全社會起到積極的影響和啟發

領導干部的道德行為和道德情感不僅受到普通人的關注，而且具有一定的指導作用，直接給人們帶來示范效應。他領導干部的誠信和道德水平將直接決定整個社會道德秩序是否正走向文明與健康的道路。

3.社會和諧穩定發展的迫切要求

黨政領導干部政德建設不僅是各級黨委和政府的政治責任，也是廣大人民群眾的幸福，為了實現和諧、和平的社會，構建和諧社會，領導干部必須不斷提高廉政道德水平，加快民主法治進程，更好地實現社會公正正義。

（三）新時代黨政領導干部政德建設法治化的必然性

政德是社會道德的一種，是黨政領導干部依靠自身倫理規范進行的自律，更是依靠外在的體制機制等制度環境進行約束的他律。從功效上看，加強政德自律影響的對象僅僅只是一個獨立的自我，而作為制度機制的他律的建立健全則會把影響拓展覆蓋到到社會更廣泛的群體層，甚至對之后的制度修改實施產生“路徑依賴”的積極作用，形成持續的歷史影響。黨政領導干部政德建設走向法治化道路，無疑就是將行之有效的政德建設舉措通過轉化為長效機制，甚至將當下時代倡導的政德要求通過立法等方式向法律化提升，達到黨和國家社會治理的價值目標，這也體現了黨政領導干部政德建設的二元性。

二、歷史性：我國黨政領導干部政德建設的主要進程

（一）廉政道德規范內容不斷得以修訂完善

從1997起修改《中共2010年度黨風廉政建設綱要》，2016年1月1日起實施《黨風廉政建設綱要》（以下簡稱《指導方針》）。2010年，頒布實施了《領導干部個人情況報告》，要求全體黨員和領導干部報告自己的收入、配偶及其子女的不動產、投資、配偶和子女的就業情況。十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央領導集體，首先提出了八項改進作風和密切聯系群眾的規定。再加上《行政機關公務員處分條例》和新修訂的《中華人民共和國刑法》等相關配套規定，由此可見，懲戒違反廉政道德行為的制度漸成體系。

（二）黨政領導干部廉政道德監督體系逐步完善

第一，在監察機關方面設立黨的紀律檢查委員會和政府監督部門，成立相應的認可機構。各級紀檢監察部門不僅接受案件的審查和管理，還具有監督和檢查黨員對黨的規章、法律法規和社會主義道德狀況的遵紀守法的主動權。

二是在監督制度上，有效實施黨內監督條例，努力加強對領導干部的監督，運用人本管理，嚴格執行和完善領導干部個人報告檢查制度。

三是加強監管合力，充分調動各監督主體的積極性，提高監管的整體效能。充分發揮黨內監督的核心作用，穩步推進黨內民主。支持和保障黨外監督，如政協的監督和人民政協的民主監督，加強和加強司法監督的權威，充分發揮群眾監督和輿論監督的重要作用。

（三）領導干部廉政道德考評工作扎實推進

2002年，中共中央頒布了《領導干部選拔任用條例》。2009，中央辦公廳首次發布了關于建立黨政領導班子和領導干部考核評價機制促進科學發展的意見。2011年12月，習近平同志在全國組織部長級講話中，指出了領導干部道德素質的考核內容、重點和考核方法。在政治、職業、社會、家庭等四個道德評價標準的基礎上，明確領導干部的道德觀標準。

三、合理性：新時代黨政領導干部政德失范的原因分析

（一）“德”與“權”：部分黨政領導干部經受住了奮斗初期的磨練、組織的嚴苛選拔考核，卻沒有經受住“公職權力”并生帶來的各色誘惑，理想信念發生了動搖

長久以來，我國領導干部的選拔和任免都有著嚴格的制度規范，絕大多數的領導干部，都是經受長年的實踐磨練成長、通過組織的層層篩選考核后脫穎而出的優秀人才，有著過硬的專業才干和較強的處事能力。然而，在手握“權力”這把達摩克利斯之劍時，部分黨政領導干部迷失在了物欲喧囂、聲色犬馬的重重誘惑之下，倒在了“慵懶散漫混卡”的作風頑疾之中，忘記了初心，拋棄了政治信仰，喪失了理想信念，辜負了黨和國家的信任和囑托。

從大批貪污干部的調查和處理來看，他們都有共同的特點，就是自身擁有較高的權利，但是平時不參加理論學習，不進行深刻的黨風鍛煉，很容易造成道德與權力的不匹配。這樣也就形成了一些具有才能的領導干部往往因為自身的德行不夠而落馬。因此，為了不斷完善我黨政領導干部隊伍，需要不斷加強廉政教育，通過灌輸、示范和自我教育的方法，真正達到靈魂的作用，確保領導干部的權利與道德能夠匹配。

（二）“德”與“能”：一些組織部門在選拔任用領導干部時沒有嚴格遵循“德才兼備， 以德為先”的標準

我國的人事制度建設與政府職能改革起步較晚，特別是對公職人員的管理還不盡完善和成熟，不能對官員的政德進行有效的監督和管理。并且長期以來，雖然我們一直強調要堅持“德才兼備，以德為先”的選人用人原則，但是截至2017年十九大召開之前的五十余年的社會建設中，人民日益增長的物質文化需求和落后的社會生產之間的矛盾一直是我國的主要社會矛盾，經濟建設任務十分繁重，為盡快改變貧困落后的面貌，黨政領導干部發展經濟的能力被擺在了選拔任用的突出位置。與此同時，政德的考核自然就被處在了次要位置，甚至是淡出了選拔任用的考核標準，以致以績掩德、“帶病提拔”的現象不斷出現。

在許多領域，對公德的強調往往超過公德在公德考核體系中的要求，并沒有凸顯道德評價在廉政建設中的作用。因此，在領導干部的人才和道德的平衡上，我們不僅要強調領導干部的實際才能，而且要兼顧廉潔、公正。事實上，這是完善我國領導干部考評體系的可靠保證。如果不能確定指標體系的可靠性，那么就失去了考評領導干部的意義和價值。

（三）“德”與“法”：黨政領導干部政德失范問題還未引入立法的議程中

我國法律多年來一直沒有介入領導干部的私生活領域， 對領導干部的政德失范問題，也幾乎都是“民不舉，官不究”的狀態。這自然導致對領導干部生活腐化墮落監督的乏力，從而成為黨政領導干部生活丑聞頻出的重要外因之一。

目前來說，我國在黨政領導干部政德監督法制化建設方面取得了一定的成就。例如，黨內法規《黨章》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨廉潔自律準則》等，國務院行政法規有《行政機關公務員處分條例》等;地方性法規和行政規章中涉及“德政”的條款更是不計其數。但是從國家法律層面上來說，只有《公務員法》等少量法律中有所涉及。由此可見：一是從立法層級來看，涉及“政德”的法律性文件較少;二是從“政德”規定的內容上來看，散落于各個法律性文件當中，有重疊也有缺失，沒有對領導干部道德予以專門廓清和規范， 使得政德失范問題一直處于沒有法律規定與限制的“盲區”。從而導致的現實后果是：一方面，領導干部德政的培養、考察、評價及政德失范問題的懲處等等，都缺少一定的法律依據;另一方面，對干部政德失范問題的監督、監察、懲處力度不夠，許多規定還停留在書面上，沒有得到認真的貫徹落實。

要完善權力執法機構的法律，使黨政領導干部道德建設法律合法化，通過法律懲罰那些敢于冒犯和突破道德底線的“不道德”官員，從而實現法治與自律的統一。雖然我國也相繼制訂了《國務院工作人員守則》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《中華人民共和國監察法》、《公務員法》等涉及政德規范的法律法規，但針對政德的專項法規還沒有。因此，應盡快制定一部有中國特色的政德法規，要探索設立專門的政德監督管理機構，約束官員道德，保障公眾批評、監督的權利。

四、實踐性：新時代黨政領導干部政德建設的法治化路徑

（一）建立黨政領導干部道德品質教育長效化機制

一是把黨政領導干部的道德品質教育列為干部教育培訓的必修課，教育領導干部樹立正確的人生觀、價值觀、世界觀，常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心， 清除權力意志主義、拜金主義、實用主義和享樂主義等形形色色腐朽人生觀的消極影響， 努力做到立身不忘做人之本， 為政不移公仆之心， 用權不謀一己之私。

二是管理干教工作的相關部門應當定期對公職人員職業道德教育輪訓工作做科學安排，并把其培訓覆蓋范圍延伸到公務員初任、任職和在職培訓之中，做到輪訓全覆蓋。

三是在職業道德教育的課程安排上，加強廉政警示教育，讓其常懷敬畏之心，做到“不敢”;加強法治教育，培養其法治思維，從而模范地遵守黨紀國法，自覺接受法律法規監督，從而自覺抵制和克服政治道德失范的惡劣影響，做到“不想”。

四是道德教育的形式要“走心”， 觸動心靈、注重實效是關鍵。除了專題講座的傳統教學方式外，還可以嘗試現場教學、案例教學、自主論壇等形式，通過剖析道德失范的案例，對照自身、結合實際總結出自己應該注意的方面， 這樣才能警示自身、警鐘長鳴。

（二）健全科學嚴謹“重德”的選拔任免考核機制

首先，選拔、任用、考核干部時，要認真貫徹“德才兼備、以德為先”、“德不過關、一票否決”的用人標準，是保持執政黨先進性和純潔性的根本要求和重要保證。2011年8月，習近平同志深入四川考察調研時就強調，做好換屆工作，最重要的是堅持正確用人導向，按照德才兼備、以德為先用人標準選人用人。因此，我們一定要把“以德治國”的理念貫徹到領導干部考察、選拔、任用的全過程中去，確保把政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、人民群眾信得過的領導干部選拔到各級領導崗位上來。這樣，既對所有領導干部自覺加強道德修養是一種正向引導，對那些自身要求不嚴格的領導干部更是一種壓力，也必將大力推進黨的純潔性、先進性建設。

另外，建立領導干部道德評價機制的關鍵是建立道德獎懲機制，把道德作為考核領導干部政績的重要指標。要把道德品質作為一項領導干部任職、升降的必要條件，并建立領導干部道德品質考察、考核的可續制度，形成一套測評領導干部道德的科學機制，使領導干部的道德能夠被量化，然后把這種量化了的道德要求與領導干部最為關心的事情如升遷、收入等掛起鉤來， 實行道德問題“一票否決”。

（三）以制定《公務員道德法》推動黨政領導干部政德法律化進程

美國法理學家埃德加·博登海默曾說過一句名言——道德原則約束力的增強，當然是通過將它們轉化為法律規則而實現的。事實上， 官員道德法律化已經是現代法治社會的一種普遍做法。比如，美國1978年就出臺了《從政道德法》， 對從總統到最低一級的公務員的行為在道德上都作了規定和限制;再如，1981年，韓國以總統令的形式頒布《韓國公職人員倫理法》;1996年，古巴頒布了《古巴國家干部道德法規》;1999年， 日本通過了《日本國家公務員倫理法》;2001年， 意大利出臺《道德法典》;2002年， 美國在原來法律的基礎上， 對公務員的操行進一步細化， 公布了《行政官員道德行為準則》，使領導干部政德教育、養成、實踐和監督等環節都能做到有法可依。

與上述國家相比，我國黨政領導干部政德法律化的起步比較晚，但也有道德法治化的相關探索經驗。比如社會主義核心價值觀中的重要內容——自由、誠信、公平——在2017年通過實施的《民法總則》中就成為了民事主體必須遵守的民事原則，受到法制強有力的支撐。

因此，我國借鑒學習國外干部道德立法的良好經驗，運用現有的立法技術，結合我國的具體國情、文化，加快領導干部政治道德教育、養成、實踐和監督等環節的立法工作，把政德建設問題納入法制化軌道，做到有法可依，從而實現以法律的力量鞏固和加強領導干部政德修養的目標。

參考文獻

[1] 錢國良.關于領導干部政德建設的幾點思考[J].中國延安干部學院學報，2013（02）.

[2] 習近平.用權講官德交往有原則[J].求是，2004（19）：36.

[3] 賈金易.當代中國官德建設研究[J].博士論文，2011：59.

作者簡介：楊柳（1985.05- ），女，重慶人，法學碩士，講師，中共重慶市萬州區委黨校法學教研部副主任，研究方向：應用法學。