住宅建設用地使用權期滿后的法律問題研究

李鵬

摘要：《物權法》第一百四十九條第一款規定“住宅建設用地使用期屆滿的，自動續期。”但這種原則性規定過于空洞，對于如何自動續期、續期是否有償和續期期限等問題留下了法律的空白，不能滿足具體操作的現實需要。因此我國需要盡快加強研究，通過出臺《物權法》的相關解釋等法律手段解決該問題，對穩定社會、穩定人心起到至關重要的作用。

關鍵詞：住宅建設用地使用權;自動續期;續期方式;住宅建設用地使用稅

中圖分類號：DF5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2020）04-0-02

一、前 言

目前，大多數住宅建設用地使用權距離最高使用期限的時間各不相同，期滿如何解決土地使用權和住宅房屋所有權分離的難題依然需要法律來解決，有調查統計顯示，對住宅建設用地使用權相關法律趨于熟悉的人非常少，甚至被調查者中近三分之一的人對相關的法律規定完全不懂。“溫州老公房到期”不僅僅是個案的出現，全國各地也存在不少這種出讓期限低于70年的住宅建設用地，隨著時間的推移，同類問題將在全國范圍內爆發，因此有必要對住宅建設用地使用權期滿的“自動續期”進行研究和完善。事實上，《物權法》第一百四十九條第一款規定“住宅建設用地使用期屆滿的，自動續期”。[1]但這種原則性規定過于空洞，對于如何自動續期、續期是否有償和續期期限等問題留下了法律的空白，不能滿足具體操作的現實需要。因此我國需要盡快加強研究，通過出臺《物權法》的相關解釋等法律手段解決該問題，對穩定社會、穩定人心起到至關重要的作用。

二、我國住宅建設用地使用權制度

住宅建設用地使用權制度是“房屋土地兩權分離”下的產物，之所以稱做難題，不僅僅是因為房屋所有權無期限性和土地使用權有期限性的矛盾，還因為我國現行法律的關于“自動續期”原則性規定沒辦法解決居住用地使用權屆滿后的處理問題。

我國存在住宅土地使用權20年、30年、50年等不同的使用年限，主要原因有三：第一，政府部門在政策范圍內的調整。例如“溫州老公房”，因存在不同的權益訴求，土地出讓政策開始執行時，溫州市政府在政策允許的范疇內，在不超過居住用地最高年限70年的前提下，將土地使用權劃分為20到70年的分檔由受讓方自行選擇。第二，容易管理和處置。 例如，重慶大多數房地產開發是以商住混合類型為主，若一個項目按照商業、住宅的年限分別處置，使得房產轉讓到期時間不一致，從而使得處置愈加困難。第三，先試先行地區歷史遺留問題。例如深圳在國務院頒布土地使用權最高年限之前，就已在國有土地使用權出讓問題上先行先試。

三、關于我國住宅建設用地法律的分析

針對建設和用地使用權屆滿后的法律問題，我國現行法律規范之間互不協調，違反對相同事項作相同處理的基本法則。[2]本文中只討論土地使用權使用年限屆滿的情況。

《物權法》第一百四十九條的規定把建設用地劃分為住宅建設用地和非住宅建設用地兩類，并對住宅建設用地期滿做出“自動續期”的區別對待，緩解了民眾對居所穩定性的憂慮。“自動續期”一方面主要是為了避免續期手續繁多導致過重的行政管理負擔，另一方面是“使有恒產者有恒心”、安定社會。然而，對比非住宅建設用地使用期屆滿的法律效果，住宅建設用地使用期屆滿“自動續期”似乎意味著不存在續期失敗的問題，客觀上也直接否定了《房地產管理法》第二十二條第二款的“由國家無償收回”的做法，讓民眾不必擔心期滿后會失去對房屋以及其他地上附著物的所有權。

至于住宅建設用地使用權到期地上附著物所有權的歸屬問題，相關法條和法規的發展逐漸在承認一個法律事實，地上附著物所有權屬于業主，一般情況下“自動續期”業主房屋的所有權和對土地的使用權沒有變化，“因此土地上的建筑物所有權歸屬和土地使用權權屬之間不存在矛盾”。《物權法》重要的立法目的就是使的人們安居樂業，若國家需要對房屋進行征收，堅決不能采取強制手段，否則會激化國家與人民之間的矛盾，政府應當與房屋所有權人平等協商，并給予合理補償款，達到雙贏的效果。[3]

四、住宅建設用地使用權屆滿后“自動續期”的法律制度構建

在探索構建住宅建設用地期滿后“自動續期”的制度中，對于續期的有償性問題、續期方式問題和續期期限、次數問題法律均“留白”。針對續期是否有償性問題，每位法學者及專家各執己見，歸納起來有兩種觀點：一是自動續期即是無償續期。二是自動續期應當繳納一定費用。土地出讓費實際上是為了取得國有土地使用權的土地價格，依據我國現行法律法規，以出讓方式取得的國有土地所有權有期限限制，住宅建設用地也應如此。

如果住宅用地使用權到期后，權利人不繳納出讓金，則可能會導致用益物權與所有權性質的混淆，這明顯不符合法律邏輯和理論，使得國有土地所有權名存實亡，顯然與我國土地公有制基本經濟制度的初衷相偏離。[4]

1.“自動續期”應為有償

對于上述兩種觀點，筆者傾向于后者，住宅建設用地使用權的自動續期需要使用者付出一定的對價來獲取，但不一定要以土地出讓金的方式，自動續期可以采用繳納稅費方式來構建。

我國在經濟快速發展、人口激增的同時帶來了土地資源緊缺的難題，土地作為不可再生資源，關系著國家的經濟發展和民眾的生存發展。建國以來我國確立了土地公有制，政府在土地關系中扮演了極其重要的角色。一方面，政府既是土地的實際所有權人、土地買賣一級市場的出讓方，另一方面又是土地政策、房地產政策的制定者和實施者，房地產市場準入的監管者。實際上，政府應有所為有所不為，政府不是萬能的，不能面面俱到，把一切都攬到自己身上，這樣既不現實也不合理，不現實體現在政府資源的有限性，不合理體現在政府在作為平等的市場參與者時與民爭利。所以政府在由“管理型”轉化為“服務型”的過程中，需更加要尊重市場配置作用，維護公平競爭的市場秩序。就市場經濟層面而言，自動續期是否有償不是法律問題，而是屬于市場問題，由法律對其作出回答無異于是國家對市場過多的干預。而市場的等價交換原則要求自動續期必然是有償的。[5]其實，法律需要解決的不是續期需有償還是無償這個問題，而是在于構建續期如何有償、讓民眾的合理負擔更具法律說服力的制度。

學者們普遍認為土地使用權續期實質是重新簽訂土地使用權出讓合同，使用權人的義務是繳納土地出讓金。住宅建設用地期滿的“自動續期”免交或者少交土地出讓金實際上是對房屋所有人的一種補貼。這種補貼對于有房和無房、多房和少房的情況實際上又是一種不公平的待遇，無形中損害了無房人和少房人的利益。而且法規規定了居住用地使用權的70年的最高上限，意味著自動續期需要支付一定的對價，否則真的像一些學者所說的“這樣就事實上改變了我國的土地公有制，動搖了建立在此基礎上的一系列法律制度。”因此，利用自動續期時繳納相應對價的有償性做法來設計出一套減少貧富差距的“自動續期”制度就顯得更具現實意義。

2.“自動續期”方式：繳納住宅建設用地使用稅

熊丙萬學者表明：“建設用地使用權期限屆滿之后，還需要續期的，無論是住宅性的建設用地還是非住宅性的建設用地，只要涉及到續期和收費的，續期和收費的方式都應當符合起碼得確定性和可預期性。”[6]筆者認為采取征收住宅建設用地使用稅的方式，在操作的可行性和可預期性方面能達到較好的現實效果。針對住宅建設用地期滿的房屋居住面積實行超額累進計算辦法收取費用，通過這種續期方式不僅能有效解決民眾住宅建設用地續期的負擔合理性問題，還能在收取對價時減輕行政阻力。

2.1住宅建設用地使用稅的設計與設立緣由

設立住宅建設用地使用稅的續期方式具有重要的現實意義，主要考慮以下問題。其一，實現有償“自動續期”困難。隨著房地產的出售，土地使用權即被分割為千份萬份，盡管業主可以通過自動續期來維持使用，但是政府不得不面臨從千家萬戶中征收土地使用權出讓金的困難。自動續期主要目的是避免續期時的政府機關手續的繁雜和政府部門可能面臨的行政壓力，但對于減少征收土地使用權出讓金的艱巨性無任何幫助。其一，若通過征收土地使用稅的續期方式可以讓各業主主動繳納對價，極大地減少實現有償續期的阻力，而且稅收的法定性和強制性也減緩業主本能對繳納對價的消極抗拒;其二，我國貧富差距大，民眾負擔能力不同。通過征收土地使用稅的續期方式，考慮到社會成員納稅能力的不同而穩定稅收的平衡性，從而區別對待不同收入水平的各個階層，對于每個人來說確定其合理的負擔。其三，良好解決住宅建設用地使用權設立的使用年限不一對續期費用的困擾。

2.2“自動續期”續期期限以及續期次數問題

仁者見仁，智者見智。在學術論壇中有些學者以為自動續期應當是無期無償的，即支持住宅建設用地使用權可以永久續期，他們認為自動續期的實質是使居民可以無償或用很低的代價永久的享有建設用地使用權。有些學者則主張續期的年限不宜過長，續期次數不宜超過一次。在征收住宅建設用地使用稅的續期方式下，續期期限的問題顯得非常容易解決了。因為住宅建設用地期滿是自動續期，續期期限可以與繳納住宅建設用地使用稅的時間保持一致。王利明教授認為，“居民只有保證其在住宅建設使用權期限屆滿時其房屋是存在的，才有享有自動續期的權利”。筆者認為，自動續期的目的主要在于讓民眾安居樂業，不會因為你房子破損改造或者房子重建而就此失去土地的使用權，只要居住使用該地的業主按期依法繳納住宅建設用地使用稅，那么就能保有自動續期的狀態，反之，則不享有自動續期的權利。

至于續期次數問題，住宅建設用地期滿的自動續期具有“使有恒產者有恒心”的目的，那么只要業主對房屋繼續保持居住的狀態并且依法納稅續期，次數就顯得無關緊要了。

五、結論

筆者認為，業主在對土地進行居住的使用時所要承擔的義務就是繳納稅費，超額累進計算的辦法有利于保障民眾的住房要求和抑制過多住房的閑置。現行法對于住宅建設用地使用權自動續期的空白，使民眾處于焦慮和不安的狀態，因此要求國家盡快加強研究，拿出可行性方案。加快對住宅建設用地使用權自動續期制度的設計，對于穩定民眾對住房的社會預期、構建社會主義和諧社會具有重大現實意義。一個國家的法律制度應當充分考慮本國的基本國情，在維護土地公有制和堅持以人為本的前提下，對構建住宅建設用地期滿后“自動續期”制度提出較好方案，相關法律規定必須適當調節各方面的不同權益，妥善處理土地使用權制度探索過程中產生的一系列矛盾。

參考文獻

[1]范文明，黃爐婷，程圓，李佳，林瑛.城市住宅用地使用權期滿問題調查分析—以成都雙流縣為例[N].技術與市場報，2010（10）：53.

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104-112.

[3]李小蘭，淺析建設用地使用權續期規則的完善，青年文學家社科觀點[N].2012，（24）：271

[4]劉敏，張俊紅.住宅建設用地使用權期滿自動續期的有償性[J].法制與社會，2009，（1）：296.

[5]侯綱，關于住宅建設用地使用權續期的討論[N].現代城市研究2013，09.56.

[6]崔建遠.物權法[M].北京：中國人民大學出版社.2011.