分析國家機構改革與行政法修改模式的創新

金晶

摘要：改革開放在經歷了40年后邁過了自己的不惑之年，可以說，改革開放是當代中國命運的關鍵選擇，在走上改革開放的道路后中國才走上了真正意義上的發展之路，且一路高歌猛進。在改革開放的背景下，國家機構改革與行政法的修改都是為實現國家治理做準備的，十九屆四中全會指出，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。國家機構改革的影響不僅僅是在國家機構內部，相應的法律制度能否跟上機構改革的節奏，行政法的修改模式對國家機構改革具有促進作用還是阻礙作用，這不僅要做好頂層設計，更需要在實踐中不斷探索和完善，推動國家治理體系和治理能力走向現代化。

關鍵詞：機構改革;行政法;修改模式

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2020）04-0-02

國家機構是管理國家事務，代替人民履行職責的權力機關。新中國成立以來，國家側重于經濟發展，致力于為人民把“蛋糕”做大，與人民共享改革成果。2018年召開了黨的十九屆三中全會，就關于深化黨和國家機構改革做出了新的頂層設計，深化黨和國家機構改革無疑是一場深刻變革，國家機構改革對轉變政府職能，深化簡政放權提供了有力支撐。行政法與國家機構有著密切的聯系，在法律層面，行政法是調整行政活動的法律規范的總稱，有一般行政法和特別行政法之分，一般行政法又稱為普通行政法，是指適用于所有（或者大多數）行政機關行政活動領域的行政法規范，主要包括行政組織法、行政行為法和行政救濟法。比如《公務員法》《行政處罰法》《行政復議法》等。而特別行政法是指規范某一特定行政領域的行政法，如《治安管理處罰法》《海關法》《教育法》等。

一、國家機構改革過程與行政法律法規之間的沖突

國家機構改革與行政法律法規之間最大的矛盾是：在機構改革的同時，相關行政法的修改是否能夠及時跟進，對于增加的機構或合并、合署、取消的機構如何在法律上體現，彼此之間的職能又該如何界定？國家機構改革過程中，與行政法新的矛盾和過去存在的矛盾盤根錯節。國家機構改革涉及政治改革，是各政府主體之間相互關聯的體制變動，也是立法權、行政權、司法權等權力間的橫向配備與重新調整，這兩者之間必然存在著一系列的沖突。如有關生態環境問題上所體現的矛盾，生態損害賠償制度涉及行政權與司法權的關聯性問題，行政機關是行政行為的執行主體，行政機關在執法過程中有了新的執法條件，這對執法部門來說是職能擴張還是原有體制的變動，生態環境部和自然環境部自身也捉摸不透。而實際上，生態損害賠償訴訟的性質、范圍、承擔部門、磋商與司法確認的關聯性問題都有些許問題需要解決[1]。

法治國家中，國家的一切權力屬于人民，人民始終是國家的主人，有權制定、修改和廢止法律，法要切實維護人民的利益，充分反映人民的意愿，按照一定程序實現人民當家作主和依法治國有機統一。規則是法治的載體，法律的確定性和穩定性是基于規則的確定性和穩定性，重要的規則應及時上升為法律，權力不能突破法律，法律是不能逾越的底線。法治承認法不是完全合理的，也不是萬能的，實踐永無止境，為實踐服務的法治建設也永無止境，法律是隨著經濟社會發展要求不斷修改完善的，其內容不斷充實，體系逐步完備。行政法強調程序正當，在執法過程中，要體現程序運行合乎法律的規定，無論機關或給人都不能逾越法律的界限。雖然沒有絕對的公平，但要保障程序設計和運行平等地對待雙方當事人不得偏向任何一方。為保證法律制定的普適性，制定法律法規讓案件或糾紛的利益關系人都有機會參與到辦案程序中來，充分表達自己的利益訴求和意見主張，為法律制定發揮作用;程序運行的過程和結果應當向當事人和社會公開，以接受各方監督，防止辦案不公和暗箱操作，讓正義以人們看得見的方式實現;程序的運行必須有合理的期限，符合時間成本和效率原則的要求。

二、國家機構改革對行政法律法規的影響

黨和國家機構改革決定了黨的領導和政府執行之間的關系，機構在改革中的合署、合并設立、歸口管理等形式對行政法的影響是全方位的。市場監管是現代政府的基本職能之一，從概念上說，市場監管主要是指政府依據法律規定和行政法規定的要求，對市場及市場經營主體的行為進行整體性、全過程、多方位的監督和管理，以達到規范各種市場行為，維護市場秩序，創造良好的市場環境的目的。一方面，政府放松微觀經濟運行的管制和干預，另一方面出現多個部門負責社會性監督的情形，同時對企業主體資質、生產經營行為和產品本身進行監督，多重監管在市場中屢見不鮮，容易造成監管執法不公平。改革市場監管體系，實行統一的市場監管，沒有相關的行政法律法規做支撐，僅靠市場粗放的管理方式，不僅不能遏制市場的不良行為，避免職能交叉和監管整控，還會出現“九龍治水”的管理問題[2]。

國家機構改革的規模之大、力度之強，都是之前所沒有經歷過的，在國家機構改革的背景下，行政法的制定與修改必然會出現“水土不服”的現象。行政體制改革的重要內容就是實現決策的科學化、民主化、法治化，由于缺少法律規范和約束，任性決策、恣意決策出現在地方的規劃中，這必然會對社會造成損傷。如一些地方盲目建設開發區，倉促決策、倉促上馬，將農民的大片土地征收、硬化，結果卻招不來商、引不來資，土地荒蕪，成為爛尾工程。類似朝令夕改、短命政策等現象常見諸報端。只有決策實現了法治化，才能為法治化改革打下堅實基礎。國家機構改革對重要的正當法律程序制度有著不小的沖擊，出現了類似“拍腦袋決策”的現實頑疾。當前行政法處于修改完善的階段，有改進提升的空間。對重大行政決策需要設定標準。公眾參與要注重實效性，創新多種公眾參與方式。提供充分信息配套制度，確保行政法修改論證的科學性與合理性。明確風險評估的范圍和評估的準確性，加入大數據分析，定性與定量相結合，保障評估的科學性和準確性。

三、完善行政法法律法規的修改模式

在國家機構改革的背景下，需要創新行政法律法規的修改模式，讓行政法在國家機構改革中發揮最大效能。面對國家機構改革，一攬子修改行政法律法規的模式可以修改數量較多，對于需要做整體性修改的具有很大優勢，如在人大常委會會議中以《決定》形式通過的關于修改法律法規的會議文件。另外，國務院部委可以依據此模式很好的進行相關領域的法律法規修改，更好的發揮一攬子修改模式的優勢[3]。眾所周知，法律修改過于頻繁會失去其公信力，為了減少影響，可以以職責定位來表述行政法律法規中國家機構的名稱，從而避免國家機構改革中機構名稱變更引發法律修改。在《中共中央關于推進行政管理體制改革實施意見》和《關于國務院機構改革方案的決定》中，國家機構都做出了調整，且日后行政職責還會做出調整。從國務院多次機構改革中能夠窺探一二，其中一直暴露一個問題，那就是行政法律法規修改沒有與機構改革職責調整同步進行，沒有法律的授權，行政機關在具體實踐中缺乏職能依據，這樣不僅不利于提升行政效能，也不符合法治化建設的要求。所以，在國家機構改革中，修改相關的行政法律法規也應該是國家機構改革的重要組成部分[4]。

國家機構、體制改革要有利于行政執法。比如上海，在全國率先進行食品藥品監管體制改革，由于執法需要，將工商、質監、食藥監部門“三合一”整合的部門用于構建起一個覆蓋生產、流通、消費全過程的監管體系，打破了原有分段管理、“九龍治水”的格局。同時在原體制的基礎上，在各地基層組建了市場監督管理所，職能整合“做加法”和機關瘦身“做減法”同步開展，將機關人員、職能下沉到基層，基層一線得以充實，力量得以加強。監管執法資源向基層傾斜，實現了“—個街鎮、一個監管所”的監管覆蓋目標。在改革試點過程中，推行了區縣市場監督管理體制的改革，形成區縣政府分級管理的模式，區縣市場監督管理局加掛區縣食品安全委員會、區縣質量發展局牌子，使行政執法更有力量。將不同部門糅合在一起，在行政法修改時要對相應的執法部分進行權力界定。行政部門需要統一的行政流程再造，否則會產生內部行政文化沖突。例如，標準化、知識產權促進和保護、消費者權益保護工作原分屬質監、知識產權和工商部門，機構改革后標準化與知識產權促進的關系密切，知識產權保護又與消費者權益保護密切相關，這就需要按業務內在聯系的邏輯而非部門間聯系的邏輯來確定工作流程。又如，由于上位法律法規沒有相應調整，機構改革后監管人員在監督執法時要帶好幾套法律文書，相對人也不得不面對不同執法標準和行政風格，如出現這樣的執法局面，行政機構合并的優勢和作用將會大打折扣[5]。

柔性法律法律更有利于提升執法效果。我國是世界上最大的煙草生產國和消費國，也是受煙草危害最嚴重的國家之一。煙草所帶來的經濟效益雖然不低，但這絕不是控煙實施不力的托詞。在開始階段，相關法律政策警示煙草危害，確保禁止煙草廣告、促銷和贊助，提高煙稅等，結果并不理想。控煙不力，很大程度上是法規和措施的問題，致使控煙停在口頭，流于形式。高額罰款當然是一個有效的措施，但控煙是否還有更加柔和的開展方式？高額罰款可以有效遏制勢頭，但后期想要真切起到效果，還需要有疏導。芬蘭是最早在禁煙法中規定不得向未成年人出售香煙或替未成年人購買香煙的，如果發現將要面臨罰款或被判處6個月的監禁。當然，中國有自身的特殊性，照搬其他國家的做法未必能起到同樣的效果。中國需要限制香煙消費，加強輿論引導，轉變社交香煙文化的觀念，明確香煙的危害，加大宣傳，以強制性手段規定健康危害標示的印刷比例，政府也需要加大財政補貼力度，幫助煙草依賴省份盡快培養出一批能夠和煙草種植相替代的產業。

結語

總之，國家機構和行政法都是為實現國家有效治理做保障的，國家機構改革不是某個人、某個機構所能決定的，要做好宏觀方面的規劃，最主要的是要讓行政法與之并行。行政法與國家機構之間的關系是相輔相成的，國家機構相關職責的調整，需要以行政法的規定為依據;行政法律法規的修改模式不能脫離其實施主體，否則行政法律法規制定的再完善，也難以起到應有的效果。

參考文獻

[1]周昕皓.基于整體性治理視閾的黨和國家機構改革探析[J].理論觀察，2019（2）：22-24.

[2]顏德如，李過.重塑政行關系：第八次機構改革與國家治理現代化[J].理論學刊，2019（6）：84-92.

[3]任緒保.國家治理現代化視域下的基層治理創新——以本次機構改革為契機提升基層治理能力[J].長春理工大學學報：社會科學版，2019（5）：13-16.

[4]張云年.行政法對社會管理模式轉型升級的重要性[J].法制與社會（14）：171-172.