淺談財政預算績效管理

翁靚 王琦

摘 要：近年來，預算績效、績效財政的理念不斷深入基層，這既是合理配置地方財政資金的需要，也是降低地方財政風險、提高資金效率、接受社會監督的迫切要求。本文從績效目標管理、績效過程管理、績效評價、績效結果監督及反饋四個方面，分析了新洲區在預算績效管理上存在的問題，并分析了造成地方預算績效管理問題的原因，在此基礎上，提出了加強財政預算績效管理的建議。

關鍵詞：新洲區 ;財政預算 ;績效管理

十六屆三中全會上，我國首次提出“建立預算績效評價體系”的宏觀要求，《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）在2009年基礎上進行了修訂，從操作層面對預算績效管理進行了指導，2011年召開了第一次政府績效管理會議，會上明確了政府績效管理和預算績效管理兩大績效管理體系，同年財政部出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》。2016年湖北財政廳發布《湖北省財政支出績效評價指標體系框架》，十九大報告從全面管理的視角進一步為新時代“全面的預算制度、全面的績效管理”指明了方向。近年來，財政經歷了預算精細化管理、政府投資項目績效管理、新政府會計制度改革等綜合性的改革，地方財政作為財政資金分配的基層單位，預算績效管理已經成為地方財政項目支出管理的必然命題。

一、預算績效管理的內涵

預算績效是財政資金提供的有效公共服務與公共支出之比，這些資金主要通過預算編制來進行安排和調配。傳統的預算績效是采用“基數法”來編制部門預算，主要從預算總量和投入上進行控制，著眼于預算資金使用的合規性問題，采用部門內產出指標衡量預算的績效，而現代預算績效則是建立在零基預算的基礎上，強調投入產出的激勵機制，以及區別于部門產出的社會、經濟的綜合效益。完整的預算績效管理內涵包括績效目標管理、績效過程管理、績效評價、績效結果監督及反饋四個方面。績效目標管理是主線;績效過程管理主要包括立項情況、項目管理情況、預算執行情況等;績效評價主要踐行“誰撥款，誰問效，誰用款，誰負責”，旨在提高財政資金的使用效率，屬于績效管理的核心;績效結果監督及反饋主要關注項目的經濟效益和社會效益，并以此作為調整預算和項目間競爭性資金分配的依據。

二、新洲區預算績效管理存在的現實問題

新洲區地處武漢市東北方向，屬于四大遠城區之一，收入主要來源為土地出讓收入及建筑業、電廠收入等。2018年全口徑財政收入68.34億元，地方一般預算收入42.49億元，區本級民生支出76.59億元。近年來，新洲區財政收入連年上升，項目投入也穩步提高，隨著預算績效管理的初步實施，對部門項目申報也提出了新要求，在限制盲目上項目、項目無績效等問題上有所改善，但仍然存在著一些問題。

1.績效目標管理上存在的問題

雖然預算編制系統設置了投入指標（項目立項、資金落實）、過程指標（項目管理、財務管理）、產出指標（數量、質量、時效、成本）、效果指標（社會效益、生態效益、可持續性影響、公眾滿意度）等績效目標為必填項，但部門上報的績效目標表僅僅只有模糊的完成比例，難以從質量、產出和社會效益方面對其進行衡量打分。同時，全區57個區直部門涉及的項目內容和目標各有特色和針對性，難以科學統一、客觀公正審核項目的必需性和必要性。

2.績效過程管理上存在的問題

缺乏績效管理辦法和預算資金管理辦法，績效管理意識淡薄。對是否立項、項目規模的把控上存在較大的隨意性。調整預算金額較大也時有發生，對項目施工方管理不善，導致其拖欠農民工工資仍有發生。項目財務管理上，仍然存在支出超范圍、多個項目捆綁打包，項目立項程序不到位，施工管理、驗收及移交手續不及時，項目結算無明細測算依據等不合規問題。

3.績效評價存在的問題

預算績效評價是預算部門和財政部門根據設定的績效目標，按照統一的評價指標、評價標準和評價方法，對政府公共支出進行的客觀、公正評議。結合新洲區具體實際，績效評價的方式上大多采用事后評價，較少采用事前、事中評價。目前，新洲區財政局預算科兼掛“預算績效管理科”牌子，具體工作由原班人馬落實，無專人專職管理。預算績效管理工作開展進度較慢，對區預算資金績效管理領導機構所下達的績效管理目標和任務執行力度不夠，個別工作人員還存在抵觸排斥情緒。現行的評價模式由部門自評、財政重點再評、委托第三方評價三種方式組成，由于缺乏專門的評價隊伍，我區主要采用第三方評的外包模式，第三方機構采用“專家打分法”并結合《湖北省財政項目資金績效評價操作指南》中財政項目績效評價結果級別評定相關要求，設置優秀（90分以上）、良好（80―90分）、中等（60―80分）、差（60分以下）四個檔次。對不同項目設置權重并打分，具有一定的主觀性，此外績效評價結果需要部門預算單位確認，2017―2018年新洲區項目預算績效管理一般均在“良”的檔次，對來年預算編制指導性意義不大。

4.績效結果監督及反饋存在的問題

《2018年新洲區本級財政決算人大報告其他說明》關于預算績效的管理情況表述是：“2018年，我區57家區直預算單位完成部門整體績效評價或重點項目績效評價自評工作，自評面達100%。在此基礎上，聘請中介機構，對區行政審批局、區環保局、區衛生健康局等8家預算單位進行整體支出績效評價，涉及資金3.57億元，對禁養限養畜禽漁退養項目、土地整理及土地增減掛鉤項目、創建省級林業生態示范區項目等11個項目進行績效評價，涉及資金3.99億元。”對預算績效管理的完成情況究竟如何，并沒有闡述，僅靠財政部門，也難以進行統一的分析，缺乏有效的監督和反饋機制，為下一年度預算安排提供參考依據的作用發揮有限。

三、地方財政預算績效管理薄弱的原因分析

一是缺乏相關績效預算法的支撐。目前，我國出臺了較多的預算績效管理的指導性文件，多是一些辦法、意見、指導，尚未上升到法律層面。

二是績效評價指標設計難。預算績效評價作為績效管理承上啟下的重要環節，對績效管理的效果至關重要。但由于預算支出項目涉及科學、教育、經濟建設、社會保障等各個方面，情況各有不同，難以設計一套具有普遍適用性而又能量化的評價指標。

三是基層部門預算績效管理人才短板，推動難。缺乏既懂部門預算又懂項目管理的人才隊伍，部門預算單位績效意識淡薄或者不愿配合、缺乏重視，使得績效管理工作無法有力展開。

四是預算績效管理的責任主體模糊，實施難。沒有明確的文件壓實預算績效管理的責任主體，有的部分省市出臺了相關文件，也只是停留在書面上，較難實施。甚至部分單位不配合、不重視，導致預算績效管理陷入困境。

五是預算績效評價結果應用難。部門單位進行了績效評價，但僅僅作為一種安全防范措施或者流程檔案資料，沒有利用評價結果的有效機制，導致了資源的更大浪費。

四、加強預算績效管理的建議

一是完善相關制度。首先，建立預算績效管理法。從法律層面，對預算績效的實施推廣提供法律依據和有效保障;其次，要建立預算績效管理的實施細則。績效責任部門填報基礎信息的同時，負有日常監督管理責任，并有義務按照績效管理的核算要求和實施細則建立責任清單;最后，建立評價結果公示制度。預算單位參與評價機制，知悉評價內容、指標、時間和方法，將績效評價的結果進行公開并納入政府信息公開內容范疇。

二是加大培訓，強化績效人才隊伍。開展系統性培訓，并采用考試交流等多種方式，測試培訓效果;鼓勵后備人才探索預算績效管理的再造流程;在新洲區全區預算部門加強宣傳引導，制作宣傳專版，提高績效管理意識，營造政治氛圍;建立獎勵機制，對創新性試驗和典型做法進行剖析，并落實獎勵政策，強化為民理財的理念。

三是建立上傳下達的溝通機制。各預算部門績效管理小組要深入項目一線，記錄問題和困難，思考預算績效管理的閉環如何形成;財政部門加強延伸性學習和探究，對各預算部門進行指導和引領，制作節點，規范流程，定期溝通和不定期交流相結合，及時發現問題，總結經驗，在對比中找差距、抓落實，形成良好的溝通運行機制。

四是強化財務方面內部控制建設，相關崗位和人員各負其責。內控建設對預算績效管理具有重要輔助作用。財務部門加強發票的形式和實質審核，嚴格履行財務手續。項目管理部門要確保財政資金使用安全有效，堅決杜絕擠占、挪用項目資金，對預算績效管理奠定內部控制基礎。

五是優化“互聯網+預算績效管理”信息化手段。預算績效管理涉及點多、面廣、時間跨越長，需要有一個完善的信息化管理系統才能實現規范化、可持續化的管理。構建數字服務平臺，強化預算績效管理，將“互聯網+”技術植入預算績效管理的控制流程和各部位、各環節，為預算績效管理的推廣提供技術支撐。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）