完善統計質量制度 打擊“數字上的腐敗”

姜濤

黨的十九屆四中全會明確提出，“推進數字政府建設，加強數據有序共享”，并將其作為構建政府治理體系的具體內容之一，為現代統計制度的法治化建設提出了新要求。高質量的數據統計能夠更客觀、準確、及時地反映經濟生活的真實面貌，而數字腐敗則與此背道而馳。統計的生命在于真實，弄虛作假是統計領域的最大腐敗。如何有效防范懲治數字腐敗，是我國統計法治建設的重要任務。打擊“數字上的腐敗”和防范干部吹“數字牛皮”，是政府統計結果與過程回歸準確、真實、完整、及時的軌道，需要統計法確立與完善現代統計質量制度。

現代統計在經濟社會發展中具有綜合性、基礎性作用，統計數據是國家與政府決策的依據，是推動經濟高質量發展的保障。通過統計資料的掌握，統計部門可以系統監測重大決策執行、經濟社會發展運行、重要改革措施落實等情況，這就需要政府與部門真實、準確、完整、及時地提供統計數據并有效分享統計信息。但是，以造假為特征的數字腐敗，必然會帶來錯誤的分析，并最終影響國家與政府的重大決策。數字虛高是數字腐敗的結果樣態，欺上瞞下是數字腐敗的行為表現，并往往隱藏在“形象工程”和“政績工程”之下。一些官員不惜以身試法篡改統計數據，掩蓋決策失誤或夸大政績，甚至有的地方數據就來自領導層的嘴巴，這從根源上是個別官員形式主義作風、官僚主義作風的體現。這種腐敗與利用職務之便非法謀求金錢美色的腐敗并無本質區別，且其危害有可能更大，涉及范圍更廣。

篡改數據與虛假統計是數字腐敗的兩種表現形式，前者表現為部分政府官員為了虛報政績而故意篡改統計數據，用數字吹牛夸大政績，把具有負面影響的數字人為縮小，以凸顯自己為官“政績突出”的能力，這是數字腐敗的重災區。后者意味著統計標準、方式等不科學，導致統計數據不真實。同時，在這種數字腐敗的背后往往會出現“以數謀私”的疊加腐敗，滋生貪污受賄等犯罪現象。比如，在拆遷、扶貧等領域實施統計數字腐敗，往往存在個別官員貪污侵占扶貧資金、拆遷補償款等情況。

與貪污受賄等典型腐敗相比較，數字腐敗是一種非典型腐敗，往往容易被忽視。數字腐敗往往與虛假政績相通，統計數據與政府、部門、官員的政績、能力等掛鉤，成為衡量政績的重要標準。“數字腐敗”不僅是對黨和國家的極其不負責，而且是對人民切身利益的嚴重侵害，民眾也往往會被偽績效所迷惑和蒙蔽。以失真和造假為表現形式的數字腐敗，將直接造成公共決策的信息扭曲，直接導致某些重大決策嚴重失誤，影響黨和國家對干部的考核，貽害無窮。同時，多報虛報、憑空捏報的統計數據會使市場經濟主體與一般民眾動搖對國家與政府信任的根基。正因如此，習近平總書記特別強調：“經濟增長必須是實實在在和沒有水分的增長。”

數字腐敗屢禁不止，根源在于法律制度缺失，源于虛假政績與法律制裁博弈過程中的制度缺失。要真正除去數字腐敗的“病根”，關鍵在于對數字腐敗零容忍，需要建立健全防范數字腐敗制度機制，構建推動高質量發展統計體系，從而打造從不敢腐敗到不能腐敗、直至不想腐敗的法律制度體系。當前，必須對如何實現統計數據真實性有更為嚴格的要求，對各種政府統計數據造假、弄虛作假的行為有更為嚴厲的責任追究，進一步完善統計質量制度。2019年10月8日，國家統計局發布的《關于公開征求〈中華人民共和國統計法（修正案）〉（征求意見稿）》，增加了防范統計弄虛作假及其責任追究制度，這對預防數字腐敗具有重要意義。

建立統計數據質量保障體系。統計數據就是調查研究的重要手段，而統計質量保障體系是確保統計質量的指南。統計數據質量保障體系旨在引導政府與部門有效地、科學地組織統計工作，缺乏統計數據質量保障體系，治理數字腐敗就沒有衡量的標準。從調查情況來看，統計數據不夠準確，統計方法不夠可靠，統計內容不夠真實，統計信息不夠透明不夠到位，統計數據發布不夠及時，已經成為影響國家治理能力的重要因素。統計質量保障體系是靜態的質量標準體系與動態的質量監控與評估體系的統一。就靜態的質量標準體系而言，統計法把“真實、準確、完整、及時”作為數據質量的評價標準。此次統計法修正案征求意見稿也特別強調構建新時代現代化統計調查體系，確保政府與部門統計資料的真實性、準確性、完整性、及時性。就動態的質量監控與評估體系而言，此次統計法修正案征求意見稿明確規定建立統計數據質量監控與評估制度，加強統計數據采集、加工、發布過程中的監控和評估，強化統計過程的審計督察，這不僅在數據質量管理與評價方法上有重大突破，而且使數據統計質量監督有了有力的組織保障。對已經形成的統計結果進行質量監控與評估，將有助于從根本上解決“數據出官”、“官出數據”的癥結。

建構完備的統計調查體系。提高黨依法治國、依法執政能力，需要建構完備的統計調查體系。保障統計資料真實性、準確性、完整性、及時性，科學、有效地進行統計工作，是統計法的立法目的，也是發揮政府統計在了解國情國力、服務經濟社會發展中重要作用的基本保障。這一立法目的的實現，需要首先構建完備的、健全的統計調查體系，使統計調查科學、合理、可行，這有助于從源頭上遏制“數字上的腐敗”，確保統計數據真實可信。其次，有效改進統計調查方式，需要重視推進互聯網、大數據、云計算、人工智能等現代信息技術在統計中的應用，以增強統計調查的科學性、有效性。再次，各級人民政府與部門應當執行國家統計標準，這是強制執行標準，部門統計調查項目、地方統計調查項目的主要內容不得與國家統計調查項目的內容重復、矛盾。完善統一的統計、核算標準，有助于確保政府統計的可操作性、地區之間的可比性以及核算結果的準確性和完整性。此外，通過政府購買服務實施統計調查、建立統計信息共享制度、建立統計信用記錄和評價制度等，也是完備的統計調查體系的重要組成部分。

健全對數字腐敗的責任追責。健全責任追究在于保障統計數據質量，缺乏對數字腐敗的責任追究，不僅會使法律規定本身期待的目標落空，而且還可能形成“劣幣驅逐良幣”的負面效應。政府統計是一種重要的行政權力，對濫用這種權力的行為是否從嚴追究責任，事關數字反腐的成效。如果缺乏責任追究，違法成本比較低，就缺乏法律的威懾作用，數字腐敗就不可避免。此次統計法修正案征求意見稿針對統計數據造假頑疾久治不愈的現狀，專門增設“統計工作堅持黨政同責、失職追責，對統計弄虛作假的地方、部門和單位，應當追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任。地方各級人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關部門應當建立防范和懲治統計弄虛作假責任制和問責制。任何單位和個人應當拒絕、抵制統計弄虛作假等違法行為”、“統計機構應當將統計調查、統計監督檢查中發現的有關情況以及涉嫌職務違法、職務犯罪的線索，向監察機關通報和依法移送”等專門條款，要求對統計弄虛作假的地方、部門和單位，追究責任領導和直接責任人員的責任。法律具有引導功能，對責任追究的完善與強化，必能起到威懾警示和政績導向的積極作用。

（作者系南京師范大學中國法治現代化研究院法治發展戰略研究所所長、教授）

責任編輯：蘇勝利