國土空間規劃體系下甘肅省控制性詳細規劃發展初探

趙倩妮 李沁鞠 郭紫璞 舒金妮

摘要： 2019年3月，《土地管理法》（修正案草案）明確規定：已編制國土空間規劃的可不再編制兩個“總規”，（ 土地利用總體規劃和城市總體規劃）。本文結合甘肅省規劃體系發展和規劃工作開展的實際情況，對控制性詳細規劃、國土空間規劃和總體規劃在重點功能、規劃層級、時間銜接和技術工具方面的內容進行分析找出問題矛盾，探究控制性詳細規劃升級的主要方向，將控制性詳細規劃的優勢推廣至國土空間規劃體系中的非建設領域，同時對于甘肅省內控制性詳細規劃需要升級改進的方面進行梳理，完善甘肅省國土空間規劃體系。

關鍵詞：控制性詳細規劃;混合人居;規劃周期;管控體系

一、規劃背景

國土空間規劃緊緊扣住生態文明建設的核心理念，尊重邏輯和規律，通過提升空間治理能力，搭建國土空間規劃體系。2019年年底，甘肅省共十六個設市城市，已啟動編制國土空間規劃，城市用地審批依照原城市總體規劃進行。

二、國土空間規劃、總控規現階段關系梳理

（一）重點功能

國土空間規劃重點功能是梳理國土空間與自然資源的關系，明確國土空間保護和開發內容方式。控規重點功能是承上啟下，作為法定的建設管理依據，在政策背景下，充分挖掘土地的經濟性。控規“承上”的重點功能基本沒有發生變化，從原來落實城鎮總體規劃發展意圖到落實空間規劃確定城市邊界，在指標和管控內容上應該更加明確。“啟下”的功能隨著控規對人居環境建設的傾斜，在規劃手段上有所更新和突破。

（二）規劃層級

控規編制和審批層級根據城市規模分為單一分區制和分層分級制。根據甘肅省的城鄉規劃條例相關規定，設市城市新增用地控規應在總規批準后兩年之內編制完成。甘肅省城市規模普遍較小，除省會城市蘭州，城市控規普遍采用單一分區制的規劃模式，實現公共政策在建設用地內全覆蓋。同時，近年來，甘肅省內控規與城市設計結合、空間三維模式表達和公共參與等規劃理念，有了進一步應用和發展。

（三）時間銜接

以技術成熟度來說，控制性詳細規劃具有數據化和可控化等優勢，同時也存在“彈性不彈、剛性不剛”的問題。結合2018年甘肅省總體規劃編制現狀，如天水、金昌、隴南等城市要在十年以前的總規基礎上進行修改和調整，用地標準、城市發展、經濟環境和人居要求使控規調整合法但不合理的局面。若調整暫緩，原總規加控規編制周期完成都需要3-5年，空間規劃加控規周期因國土空間規劃探索可能需要更長時間，時間調整對滿足城市建設和管理日新月異的要求有一定沖突，基本管理手段延后更新將產生一定損失。

三、控制性詳細規劃升級探索

（一）混合人居

1、混合功能

混合使用應是甘肅省今后控規技術性研究的方面，從合理性角度，居住混合是否提高了居住質量，不同功能混合是否促進功能更好發揮，而非產生沖突和不適應，針對不適應是采用一刀切方式放棄混合，還是通過防護、協調方式探索混合可能性。從科學性角度，混合方式如何界定、如何量化，目前通用方式采用建筑面積比界定，主導功能建筑面積和混合建筑面積比例在相對合理區間內。在國土空間規劃體系內，將用地混合推廣至三區三線具體細化、用地功能劃分和生態林地管控等領域。以某些林地為例，既具備農業生產特性，又具有生態效益，從垂直分層生長方式，低層-中層-高層利用和管控方式不同，是自然界形成的“混合”，可以借鑒控規用地混合管理經驗。

2、人居提升

國土空間規劃貫徹生態文明建設要求，落實以人為本理念，而控規是作為公眾利益服務的規劃，是建設行為前置條件，把控人居環境重要環節。以控規中公共設施配置為例，2018年之前甘肅省內控規執行城市居住區規劃設計規范，以規劃劃分地塊方式進行配置，按照居住區-小區—組團的等級，與實際的社區建設有一定差距。結合國家2018年出臺的《城市居住區規劃設計標準》和甘肅省關于《甘肅省“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》要求，實現公共設施合理分級，以社區為公共設施全覆蓋基本單位，推動十五分鐘生活圈建設，在控規中做出明確規定。

（二） 規劃周期

1、上下聯動

根據國土空間規劃體系，在全國國土空間規劃綱要框架下，啟動甘肅省省級國土空間總體規劃編制，引導十六個設市城市的國土空間總體規劃，推進鄉鎮空間規劃。設市城市控規成果于2017年年底底已完成規整和上報工作，雖一些城市控規編制完成時間較長，但已實現全平臺輸入。現階段控規應主動參與城市和鄉鎮級別規劃研究中，結合甘肅省城市規劃管理信息平臺建設工作，根據近年來省政府已批準總體規劃用地修改，將調整中控規積極反饋到城市國土空間總體規劃編制中。一方面，從上至下理解落實省市級空間規劃確定的規劃目標和剛性管控內容，另一方面，深層次、全方位總結控規在實施過程中的難點、多輪調整背后的原因加以改進，通過上下聯動方式縮短規劃編制周期，實現2020年國土空間規的目標。

2、橫向傳導

控規在原體系針對建設用地的管控，根據建設用地特點分為城市和鄉鎮，城市又分為舊城區+新城區+工業區。舊城區是現狀最復雜的空間類型，涉及現狀已建成問題和發展理念選擇等內容。新城區和工業區用地權屬關系的梳理，涉及農用地轉建設用地，集體用地入市等一系列問題，在規劃層面，最終體現在控制性規劃中。城市總體規劃體系中，經濟類、地理類問題考慮較薄弱，土地權屬問題屬于原國土部門。控規在國土空間規劃體系下，可實現相關問題上下關聯、橫向傳導機制，將豐富控規內涵和深度。結合國家鄉村振興戰略和甘肅省近年來大力發展鄉村旅游政策要求，對田園綜合體、農業示范科技園建設需求增大，用地多屬于非建設用地，對具體管控要求，即建設開發管控方式處在一個相對模糊狀態。建議通過劃分郊野單元，結合控規從建設、配套和實施管控經驗助推鄉村產業發展和鄉村振興。

（三）管控體系

1、平臺指標

空間規劃和控制性詳細規劃的核心內容在平臺上的協同共享，實現從平臺到服務端口一體化的服務路徑，控規概念的擴展為國土空間用途管制提供技術工具，是一張藍圖的重要組成內容。

在國土空間規劃體系下，首先建議控規指標體系與國土空間管理垂直方向保證統一口徑，增加管控大類，對于城市設計方面的指標給予一定靈活度。其次建議綜合化、科學化和模型化的方式確定強制性和約束性指標，積極利用數學模型工具研究指標，從街區-標準大區-管理單元從區域角度實現從大到小指標管控。結合其他部門不斷出臺的相關規范，對管控指標進行更新。

2、用途管理

控規對于城鎮規劃建設的主要用途和意義體現在“兩證”（ 建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證）的技術依據，用途管理的路徑為指標體系-規劃條件-證書核發。根據自然資源部三定方案，國土空間規劃部門負責規劃編制，國土空間用途管制部門擬訂開展城鄉規劃管理等用途管制政策并監督實施，向下傳導至省級、市縣級自然資源部門。控規的編制和監督實施、相關行政許可職能從住建部門轉移至自然資源部門，既保證控規編制的獨立性和完整性，又能高效實現用地管理工作。

四、結語

綜上所述，文中從技術層面進行探討，關于控規在今后會不會更名、規劃編制審批要求如何在空間規劃平臺完成、原“一書三證”城鄉規劃管理方式與部門職能協調方式對規劃影響等問題需要時間檢驗和進一步的探索。

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